公共管理嬗變思考

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一、官僚制行政

官僚制行政的理論基礎是政治行政二分法、官僚制理論和科學管理理論。它建立在法理型基礎之,強調專業化、職業化、層級控制、命令服從和規則化。它以政府為中心,以經濟、效率等為主要價值取向,以民主、法治為運行體制基礎,以法治為管理方式。[1]它與西方工業社會的公共管理相適應,促進了西方資本主義的發展。它的運行體現了科學精神、法治精神和理性精神,有利于摒棄經驗管理過程中人為因素和人治因素,避免任意專斷和感情用事,提升理性和效率。官僚制行政還增加了公共管理活動的可預見性,即政府行為應是依循法理的法治,而不是任意專斷的人治;政府行為應公開透明而不是暗箱操作;政府行為應符合民意,而不是其自利行為。隨著西方經濟社會的向前發展,官僚制行政卻越來越不能適應時代進步的要求。一方面,官僚制行政表現出越來越多的弊病:政府權力擴張、政府職能范圍擴大,政府規模膨脹、政府財政增大;機構臃腫、人浮于事、官僚主義;行動遲緩、墨守成規、繁文縟節、衙門作風、力不從心以及低效等。[1]另一方面,隨著西方各國由工業社會向后工業的轉變,社會環境瞬息萬變,科技革命、信息革命和知識經濟的發展日新月異,全球化、市場化、民主化成為時代潮流,公民教育不斷提高,公民權利意識不斷蘇醒。官僚制行政卻“削弱了經濟,威脅了民主,壓迫了個人,締造了魔鬼”[2]雖然官僚制行政在西方已經發展到了不能適應時代需求的地步,但是,我們應該清醒認識到,官僚制行政在西方遇到的問題和在中國遇到的問題雖然有共性的地方,但也卻存在巨大差別。官僚制行政產生于西方國家,官僚制行政的優越性在中國并沒有得到充分發揮,可以說對于中國而言有些水土不服。比如,官僚制行政的法理型權威在中國還不是完全實質性的,有些僅僅是形式意義上的法理型權威。權威的實際來源有時是“魅力型”領導,有時是是“魅力型”與“合理—合法型”的混合,貌似現代實則落后。因此,官僚制行政在當前中國的最大特點是傳統因素滲透于現代制度之中,表現出“現性不足”或“現代官僚制不足”,在公共管理實踐中常常體現為黨政不分、重人治輕法治、人格行政、官僚主義、裙帶關系、機構職能不合理、專業化分工不健全、各種制度不完善、行政權力越位、缺位或錯位等方面。這種非理想化的官僚制行政嚴重制約著公共管理實踐對理性與效率等價值的追求。因此,當前我國的公共管理實踐需要一種理想化的官僚制行政,需要充分發揮官僚制行政的長處,需要盡可能減少人為因素的干擾、降低人格行政的弊端。究其原因,這和我國的政治文化傳統以及經濟發展階段等因素有關系。從政治方面來講,我國經歷了一個漫長的封建社會。自秦至清,我國一直受著封建專制政體的支配,封建專制主義的殘余仍然沒有被清除干凈。封建專制主義的影響不會隨著封建制度的解體而消失,相反它會對現行官僚制行政產生深刻的影響,如理性精神的缺失、家長制作風、特權現象、官僚主義、任人唯親、法治觀念和現代契約觀念淡漠等。從經濟方面來講,當前我國正處于社會轉型時期,市場體制以及適應市場體制的行政體制尚未完全培育起來。我國當前的官僚制行政可以說具有以理想官僚制為主,兼有封建官僚制遺存、理想官僚制不足和新型行政體制正在建構的特征。

二、超越官僚制行政面臨的困境

服務行政是隨著人類社會從工業社會進入后工業社會而興起的一種公共管理范式,代表了公共管理范式發展的趨勢。它倡導政府與社會的合作共治,主張政府和民間的對話與信息交流,實現政府與社會之間的力量均衡。它以公民為中心,以公平、民主、法治、責任等為價值取向,以權力共享、公民參與、合作治理為管理形式。服務行政的理論基礎有美國登哈特夫婦提出的新公共服務理論和中國學者提出的公共服務型政府理論。新公共服務理論中包含的公共管理原則可以被概括為以下幾個方面:(1)服務而非掌舵。政府的作用在于幫助公民表達和實現他們的共同利益,而非控制或駕馭社會。政府在社會中主要扮演調停者、中介人甚至是裁判員的角色。(2)公共利益是政府的目標而非副產品。政府要致力于建立集體的、共享的公共利益觀念,創造共享利益和共同責任。(3)戰略地思考,民主地行動。公眾參與是實現公共利益目標的重要保證。(4)服務于公民而不是顧客,公務員的責任不是單一的。政府要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系,并關注憲法、法律、社區價值觀、政治規范和職業標準。(5)重視人,而非重視效率。中國國內的公共服務型政府理論經歷了從1995年第一次提出“服務行政”概念,到1998年國內學術界將其作為一種全新的行政模式,再到21世紀初國內學者對服務型政府做出的多方面理論探索,將其作為一種全新的建立在服務精神和服務原則基礎之上的社會治理模式進行論證和建構。服務行政的理論價值在于它在某些方面超越了官僚制行政,彌補了其缺陷和不足。這是因為官僚制行政過分強調政府權威,強調層級制和管制行為,因此排斥了公民參與,不可避免對政府在新時代背景下公共管理服務行政主張政府應認識到公民權對于民主治理是至關重要的,公民的政治身份意味著個人在政治社會中的全部價值內涵,表明一個人不僅應追求個人利益,還應對他人對社會負有責任,正是這種民主責任意識帶來了對公共利益的普遍認同。因此,服務行政要求官員要對全體民眾負責,積極推動公民參與,官員們的職責由官僚制行政的控制變成了提供更多服務然而,在公共管理實踐中,服務行政要超越官僚制行政存在著巨大困境。在當前的公共管理實踐中,官僚制行政并未被全面超越,所謂摒棄官僚制只是一種激進的口號而已。服務行政還沒有完全落實到實踐,也不具有普遍性,僅代表著一種發展趨勢,因此很難說官僚制行政已經發生了徹底的改變。相反,當前官僚制行政仍然具有積極意義。

官僚制行政所主張的組織結構、管理方式和價值觀念等都有其合理因素。在組織結構上,任何公共管理組織都是按層級化設計的,這種設計規定了公共權力的運行方向、領導的指揮線路、信息的傳遞渠道和管理人員的職責權限,是公共部門有效活動的組織保障。在管理方式上,官僚制行政以權力為軸心,通過計劃、組織、指揮、協調、控制等環節,對全社會實施強制性管理,可以說這是集體行動中迄今為止最為有效的管理方式。對中國而言,超越官僚制行政還面臨著其他問題。從所處的歷史方位上來看,近些年來西方發達資本主義國家已經率先進入向后工業社會轉型的階段,而中國的經濟社會發展顯然還達不到這個階段。后工業化時代的曙光雖然已經顯現,但中國目前還沒有完成工業化。從政治文化傳統上來看,西方自封建社會以來就有自治傳統,而中國則從秦朝以來形成了專制傳統,缺乏自治傳統。中世紀歐洲是領主制的封建社會,領主在得到分封的土地時,同時也得到了這塊土地上的“特恩權”,即立法、行政、司法、軍事、鑄幣等全部國家權力,由此形成了封建割據狀態。歐洲歷史上這種特有的社會結構形成了地方自治的傳統,西方民主是這種特定歷史環境的產物。[3]而在專制主義的中國,“四海之內,莫非王土。率土之濱,莫非王臣”。在這種“家天下”的政治格局中,專制皇帝享有絕對權威,在各方面實行專制統治。中國的官僚制行政背著沉重的歷史包袱,一方面力圖向服務行政發展,但另一方面還未達到官僚制行政的理性化要求,最大特點是中國歷史上的封建專制傳統因素滲透在現代制度之中,制約著現代行政的理性與效率原則。從公民社會發展的成熟度來看,西方公民社會發展比較成熟,而中國的公民社會尚處在大力培育和發展階段,還沒有足夠的力量去影響和制約政府的行為。從市場經濟的發展程度來看,西方發達國家的市場經濟已經比較成熟,奉行法治,而中國的市場經濟尚待進一步完善,法治精神還需進一步發揚和完善。簡而言之,中國的經濟和社會發展與西方發達國家相比存在著較大差異,這必然導致在超越官僚制行政方面我們有比西方更長的路要走。

三、當前我國公共管理范式重構的路徑選擇

在當前中國這個歷史階段,官僚制行政與服務行政在相當長的一段時間里還會競爭共存,試圖用服務行政全面取代官僚制行政只能是一種不現實的浪漫烏托邦。而這兩種公共管理范式都有其值得稱道的地方,官僚制行政的價值取向是效率,服務行政的價值取向是民主、法治、公平等,在此價值框架內才談效率。官僚制行政的根本缺陷就在于在發展過程中沒有根據時代的變化和人們的需要平衡各種價值,進而影響到相關的行政制度和運行機制。服務行政堅持了憲政主義的相關價值,能夠切合實際地容納和整合效率價值,并以此為基礎構建具體的現實的可操作的制度方案。作為發展中國家,我國面臨著復雜的現實困境,公共管理既需要效率,又需要對民主的訴求有所回應。這就決定了一方面要考慮如何構建正式的官僚制,另一方面要迎接全球性民主化浪潮的挑戰。因此,我國公共管理范式的選擇必須充分考慮各種范式的融合與綜合運用問題。

(一)必須規范我國的官僚制行政,進行理性化的改革以達到正式官僚制行政的要求我們批判官僚制行政,并主張超越官僚制行政,但卻不能完全摒棄官僚制行政。只要有公共管理,必然會存在官僚制行政的基本組織原則。在公共管理實踐中,必要的組織層級制、專業化分工,以及確保秩序和效率的理性化制度不會消失,因為它們是正常組織形態的必備要素。“人們不可能發明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業的情況下進行大規模的社會工作。”[4]我們厭煩官僚制行政的原因在于官僚制行政會與當前我們正在建設的社會主義市場經濟、我們希望獲得的政治民主以及個體自由存在對立的一面。實際上,我們可以運用批判、修補或改造它的各種理論將其理性化的改造,讓它在我們這個特定的時代環境和社會背景中,以與從前不同的形式出現,在我國的公共管理的實踐中不斷向前發展,并發揮其應有的功能。查爾斯•T•葛德賽爾認為,官僚制對社會如此重要,它必須受到精心的照料;對官僚制不是以大規模“田野耕作”的方式進行組織變革,而是以個性化的“園藝方式”來進行變革,并且對行政管理的變革或優化不存在一個具有普世意義的方法,而是因地制宜進行持續、漸進、永無止境地改進。[2]這對于構建適合我國當前國情的官僚制行政具有深刻的啟示。我們既要充分借鑒西方國家官僚制行政在公共管理實踐中的經驗教訓,又要加強對官僚制行政的本土化研究。

(二)要積極發展服務行政服務行政畢竟代表了公共管理范式發展的方向。在今天的中國,官僚制行政尚未被完全被超越,而服務行政的曙光也早已顯現。要重構適合當前中國經濟和社會發展需求的公共管理范式,必須在充分發揮官僚制行政的優點,摒棄其不足的前提下,積極發展服務行政。具體做法有:其一,實現公共管理主體的多元化,變全能政府為有限政府。隨著社會主義市場經濟的發展,政府要大力培育和促進第三部門的發展,提高社會自治能力,把許多本來由政府承擔的公共事務管理轉移給第三部門,把可以通過市場機制去完成的工作交由市場,變全能政府為有限政府,把政府的邊界劃定在彌補市場失靈和彌補社會自治能力不足方面。其二,促進公民社會的發育成長,通過法律法規保障第三部門的發展,盡快克服目前許多第三部門的官辦色彩;要實現公共管理的民主化、公開化,提高公眾參與的深度和廣度。其三,加強法治建設,盡快推進我國的憲政進程,以實現對公共權力的有效制約,實現對公民權利和社會公平正義的有效保障。[5]當前我國在許多地方還處于“無法可依”狀態,即使有法可依,也會出現有法不依,執法不嚴,違法不究,甚至知法犯法、執法犯法的現象。因此必須以法律的形式規范政府權力運行,真正實現依法行政,依法治國。

總之,當代中國公共管理范式的重構需要符合中國現實,從理解中國在公共管理中所面對的真實問題出發,認真收集公共管理實踐中的數據,構建并檢驗理論范式。西方的公共管理范式不可能提供解決中國公共管理問題的現成答案,甚至在一些方面無能為力。任何普遍的原則只有與具體的現實相結合,才能成為改變現實的有價值的理論。同時,中國公共管理范式的重構,也是當代科技發展和市場經濟所推動的公共需求的反映,是當代世界公共管理大潮的一部分,我們要順應這個世界潮流,積極借鑒當代西方公共管理范式的成功經驗。