公共管理嬗變方向

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一、關(guān)于公共管理范式嬗變或轉(zhuǎn)換的論爭(zhēng)

(一)中國(guó)學(xué)界關(guān)于公共管理范式論爭(zhēng)的概述

1999年，陳振明教授撰文指出:西方政府管理研究領(lǐng)域(行政學(xué))在其百余年的發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)了三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到(新)公共管理學(xué)的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政學(xué)或公共管理學(xué)的研究對(duì)象、范圍、主題、方法和理論形態(tài)并不是一成不變的，而是隨著現(xiàn)實(shí)公共管理實(shí)踐的發(fā)展尤其是管理的范圍、內(nèi)容和方式的變化而不斷發(fā)展變化的。”［1］之后，陳教授又在自己的著作中表達(dá)了類似的觀點(diǎn)(三種范式的名稱略有變化):“作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域或?qū)W科，公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。……在100余年的發(fā)展歷程中，該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)(在英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)被稱為‘新公共管理(學(xué))’)。”［2］但是，這一觀點(diǎn)隨即遭到了不同意見的批評(píng)。蔡立輝教授在2002年撰文反駁說(shuō):“無(wú)論是從范式轉(zhuǎn)換的意義上，還是從新范式形成的意義上，‘公共管理范式’興起的觀點(diǎn)都是不能成立的，也極不符合學(xué)術(shù)規(guī)范。特別是以西方國(guó)家的理論與實(shí)踐為例來(lái)證明‘公共管理范式’的興起，更是難以成立。”［3］他還進(jìn)一步批評(píng)道:“認(rèn)為現(xiàn)在是由‘公共行政(PublicAdministration)’發(fā)展到‘公共管理(PublicManagement)’的時(shí)代，這是沒(méi)有充分的學(xué)理依據(jù)和事實(shí)依據(jù)的，是十足的誤導(dǎo)(misguiding)。”［4］關(guān)于公共管理范式的爭(zhēng)論由此引發(fā)，更多的學(xué)者加入到論戰(zhàn)當(dāng)中，各抒己見，見仁見智。例如:王樂(lè)夫教授在2005年撰文認(rèn)為“公共管理學(xué)研究的視野和內(nèi)容要比公共行政學(xué)和政策科學(xué)寬泛得多。”“也可以說(shuō)，公共管理學(xué)是以公共行政學(xué)、政策科學(xué)為基礎(chǔ)，同時(shí)吸收了其他相關(guān)學(xué)科如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科最新成果而發(fā)展起來(lái)的。公共管理學(xué)綜合運(yùn)用這些理論研究各種公共事務(wù)的管理問(wèn)題，不斷探求一些新的結(jié)論，正逐步形成新的知識(shí)體系。”［5］黃健榮教授對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了更為深入的研究。2005年，他在自己的著作中寫道:“公共管理是一門新興學(xué)科和一種新的研究范式和應(yīng)用范式，它的興起是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了更為明確的概括:“廣義而言，公共管理隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，其主要發(fā)展進(jìn)程歷經(jīng)前工業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治主導(dǎo)型模式、工業(yè)社會(huì)的管理主導(dǎo)型模式，現(xiàn)在正轉(zhuǎn)向服務(wù)主導(dǎo)型模式的治理。”［7］

(二)中國(guó)學(xué)界關(guān)于公共管理范式論爭(zhēng)的焦點(diǎn)

綜觀中國(guó)學(xué)界關(guān)于公共管理的范式之爭(zhēng)，焦點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面:一是公共管理是否存在范式嬗變與轉(zhuǎn)換;二是公共管理范式究竟有哪幾種類型。夾雜在其間的還有關(guān)于公共行政、行政管理和公共管理等概念的內(nèi)涵與外延的爭(zhēng)論。關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)居主導(dǎo)地位的意見是認(rèn)為公共管理的新范式確已產(chǎn)生，也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共行政并未出現(xiàn)新的范式，也未發(fā)生范式轉(zhuǎn)換。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，學(xué)者們意見尚不統(tǒng)一，有二范式說(shuō)、三范式說(shuō)甚至多范式說(shuō)，其中持三范式意見者居多———但在范式的具體指稱與內(nèi)涵界定上也不盡相同。至于將公共管理的范式嬗變與轉(zhuǎn)換置于中國(guó)國(guó)情下討論，觀點(diǎn)就更是眾說(shuō)紛紜、莫衷一是了。

二、公共管理范式之爭(zhēng)的原因

以筆者淺見，關(guān)于公共管理范式嬗變或轉(zhuǎn)換的論爭(zhēng)，很大程度上源于對(duì)范式概念的諸多歧義性理解以及其他替代和挑戰(zhàn)性理論研究工具的運(yùn)用。

(一)范式概念內(nèi)涵及對(duì)其歧義性理解

一般認(rèn)為，“范式(paradigm)”作為一個(gè)科學(xué)概念是由美國(guó)科學(xué)哲學(xué)家托馬斯•庫(kù)恩于1962年在其不到13萬(wàn)字的著作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中首先提出來(lái)的。他運(yùn)用范式來(lái)揭示科學(xué)發(fā)展和科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)，并提出和分析了前科學(xué)、常規(guī)科學(xué)、范式、危機(jī)與反常、科學(xué)革命等概念，認(rèn)為科學(xué)革命實(shí)際上就是范式的轉(zhuǎn)換:“每一次革命都迫使科學(xué)界推翻一種盛極一時(shí)的科學(xué)理論，以支持一種與之不相容的理論。每一次科學(xué)革命都必然會(huì)改變科學(xué)所要探討的問(wèn)題，也會(huì)改變同行們據(jù)以確定什么是可以采納的，或怎樣才算是合理問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)。”［8］遺憾的是，庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出范式概念時(shí)并沒(méi)有給出一個(gè)確定的涵義，其本身就存在許多模糊的地方。正如英國(guó)學(xué)者瑪格麗特•瑪斯特曼女士總結(jié)的那樣:“庫(kù)恩那種半文半白的文筆對(duì)水平不高的讀者來(lái)說(shuō)，要理解他筆下的范式倒真是一個(gè)困難。根據(jù)我的統(tǒng)計(jì)，他在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》(1962)一書中至少以二十一種不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列舉了庫(kù)恩對(duì)“范式”的21種描述，并將其概括為三種類型，即“分為三個(gè)主要的部分”［10］:一是形而上學(xué)范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解為一組信念、一種神話、一種有效的形而上學(xué)思辨、一個(gè)規(guī)范、一個(gè)新的觀察方式、一個(gè)指引感覺本身的有條理的原則、一張地圖、某種決定廣大實(shí)際領(lǐng)域的東西。二是社會(huì)學(xué)范式(sociologicalparadigm)，它可以被定義為一個(gè)普遍承認(rèn)的科學(xué)成就、一種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)、一個(gè)具體的科學(xué)成就，像一套政治制度，也像一個(gè)公認(rèn)的法律判決。三是人工范式(artifactparadigm)或構(gòu)造范式(constructparadigm)，它被以更為具體的方式來(lái)使用，例如把它作為一本實(shí)際的教科書或經(jīng)典著作、一些供給的工具、實(shí)際的儀器設(shè)備、更帶語(yǔ)言規(guī)范地作為一個(gè)語(yǔ)法范式、帶有解說(shuō)色彩地作為一個(gè)類比、較富心理特色的有如一個(gè)格式塔圖形和一副反常的紙牌，等等。可見，庫(kù)恩范式概念的蕪雜與捉摸不定，一方面有利于學(xué)者們從不同的研究視角來(lái)發(fā)現(xiàn)若干理論興奮點(diǎn)，進(jìn)行創(chuàng)新;另一方面，也使得許多學(xué)者并不刻意去全面理解和把握范式的內(nèi)涵，而只是“盲人摸象”似地依據(jù)自己的理解來(lái)使用范式概念與范式轉(zhuǎn)換理論，從而在客觀上造就了一片“范式叢林”。當(dāng)學(xué)者們?cè)谡摷肮补芾矸妒綍r(shí)，也許使用的并非同一套話語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)論也就不足為怪了。

(二)對(duì)范式理論的挑戰(zhàn)性概念與理論

庫(kù)恩提出范式概念之后，不少西方學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了批判。1965年7月，在倫敦裴德福學(xué)院舉行的科學(xué)哲學(xué)討論會(huì)上，當(dāng)代有名的一些科學(xué)哲學(xué)家專門用了一天的時(shí)間討論庫(kù)恩的范式論，［11］并提出了若干新的概念與理論解釋與之分庭抗禮。其中特別值得一提的是“科學(xué)研究綱領(lǐng)”概念和“韌性與增生理論”。

1．科學(xué)研究綱領(lǐng)

伊姆雷•拉卡托斯為了強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展的連續(xù)性和科學(xué)進(jìn)步的合理性，提出了科學(xué)研究綱領(lǐng)(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看來(lái)，科學(xué)總是以研究綱領(lǐng)的形式向前發(fā)展的，它是一個(gè)有結(jié)構(gòu)、有層次的整體。研究綱領(lǐng)內(nèi)部有相對(duì)穩(wěn)定的“硬核”，外部是柔韌多變的“保護(hù)帶”，還有一套解決疑難問(wèn)題(例外性)的機(jī)制，即輔助研究法(heuristic)。硬核是約定的，是作為研究綱領(lǐng)未來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)的、最普遍的基本假設(shè)和基本原理，它比范式具有更大的穩(wěn)定性。保護(hù)帶由各種輔助假設(shè)構(gòu)成，當(dāng)遇到反常或否證時(shí)，保護(hù)帶可以通過(guò)調(diào)整輔助假設(shè)而達(dá)到保護(hù)硬核的目的。“所有科學(xué)研究綱領(lǐng)都可用其‘硬核’來(lái)刻畫其特征。綱領(lǐng)的反面助發(fā)現(xiàn)法禁止我們把矛頭指向這些‘硬核’。反之，我們必須運(yùn)用自己的智慧去表述、甚或去發(fā)明一些‘輔助假設(shè)’，在這個(gè)硬核周圍形成一個(gè)保護(hù)帶，以致矛頭只得改而指向這些假設(shè)。正是這些輔助假設(shè)構(gòu)成的保護(hù)帶必首當(dāng)其沖受到檢驗(yàn)，進(jìn)行調(diào)整再調(diào)整，甚或全部更換，才使得那個(gè)因而成為堅(jiān)硬的核得到保護(hù)。”［12］而當(dāng)研究綱領(lǐng)失去解釋力和預(yù)測(cè)力時(shí)，它就會(huì)因邏輯的和經(jīng)驗(yàn)的原因而碎裂，人們就會(huì)拋棄這種的退化的研究綱領(lǐng)，而采納進(jìn)步的研究綱領(lǐng)，這是科學(xué)革命的基本原理，是一個(gè)自然的新陳代謝過(guò)程。

2．韌性與增生理論

在同庫(kù)恩的論戰(zhàn)中，保羅•費(fèi)耶阿本德描繪了他的科學(xué)發(fā)展模式。他認(rèn)為科學(xué)有一定的“韌性”(tenacity)，人們總能夠從許多理論中選出一種可望取得成功的理論，即使遇到巨大困難時(shí)仍可加以堅(jiān)持，而置大量反證于不顧。有了韌性，我們就不必用頑強(qiáng)的事實(shí)取消某一理論了，我們可以使用其他理論T''''、T"、T"''''等，即對(duì)現(xiàn)行的理論進(jìn)行調(diào)整，這就不可避免地要接受增生原則(principleofprolifera-tion)，容許不同理論的并存。［13］在費(fèi)耶阿本德看來(lái)，科學(xué)之所以不斷發(fā)展，正是增生與韌性相互作用的結(jié)果，因此他堅(jiān)決反對(duì)范式的絕對(duì)統(tǒng)治。雖然在范式之外，還有其他多種關(guān)于自然科學(xué)研究、科學(xué)理論發(fā)展的解釋模型，但是在后來(lái)的社會(huì)科學(xué)研究中，多數(shù)學(xué)者似乎更偏愛并只移植了庫(kù)恩的范式概念，承認(rèn)科學(xué)理論的演變是通過(guò)一個(gè)理論范式取代另一個(gè)理論范式的革命的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，當(dāng)范式理論的解釋力出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，爭(zhēng)論也就自然而然地產(chǎn)生了。在很多時(shí)候，公共管理的范式之爭(zhēng)與其說(shuō)是學(xué)術(shù)思想的爭(zhēng)鳴，不如說(shuō)是理論研究工具的競(jìng)爭(zhēng)。

三、對(duì)公共管理范式之爭(zhēng)的反思

(一)公共管理究竟是否出現(xiàn)了新的范式

反對(duì)公共管理新范式說(shuō)的學(xué)者也承認(rèn)，公共行政學(xué)在不同的發(fā)展階段上使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但認(rèn)為這些不同的理論與方法不過(guò)是在同一公共行政學(xué)范式下理論研究與實(shí)踐活動(dòng)的自我調(diào)整。“從歷史的觀點(diǎn)來(lái)看，公共行政學(xué)自產(chǎn)生后100多年以來(lái)，經(jīng)歷了許多重大發(fā)展階段，形成了許多理論流派。但構(gòu)成為公共行政學(xué)研究背景的文化的、社會(huì)的和心理的因素沒(méi)有變，共同體信念沒(méi)有變。各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護(hù)有利于資產(chǎn)階級(jí)生產(chǎn)關(guān)系的生產(chǎn)秩序和社會(huì)生活秩序這個(gè)核心。”［14］顯然，批評(píng)者在這里已經(jīng)運(yùn)用了科學(xué)研究綱領(lǐng)的思想，即認(rèn)為公共行政的“硬核”沒(méi)有被觸動(dòng)，只不過(guò)其周邊的“保護(hù)帶”遭遇了一些挑戰(zhàn)而已。言下之意，陳振明教授等人關(guān)于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理運(yùn)動(dòng)的一些技術(shù)性表象，而未對(duì)其理論內(nèi)核細(xì)加審視。但是，僅從公共行政學(xué)的百年歷史中來(lái)界定公共行政的“硬核”，或許并不全面。黃健榮教授顯然看得更加深遠(yuǎn)。他將整個(gè)公共管理的發(fā)展進(jìn)程置于人類社會(huì)的歷史長(zhǎng)河特別是國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)的廣闊背景下加以考察，從而得出了三次范式嬗變的結(jié)論，并且對(duì)三種范式各自的“硬核”進(jìn)行了更為全面和細(xì)致的梳理與概括:前工業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治型行政范式以統(tǒng)治者為中心，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)利益最大化為宗旨，以維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治為主要任務(wù)，以專制體制為其運(yùn)行基礎(chǔ)，以統(tǒng)治者的集權(quán)專斷為管理方式，其本質(zhì)是政府的階級(jí)統(tǒng)治功能;工業(yè)社會(huì)的管理型行政范式以處于權(quán)力制衡系統(tǒng)中的政府為權(quán)力中心，以經(jīng)濟(jì)效率等工具理性為主要價(jià)值取向，以為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件為主要任務(wù)，以民主和法治為其運(yùn)行體制的基礎(chǔ)和管理方式，其凸顯的是政府的管理功能;而當(dāng)今正在轉(zhuǎn)向的服務(wù)型行政范式則以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，強(qiáng)調(diào)公民本位和服務(wù)本位，以公平正義、人文關(guān)懷、民主、法治和責(zé)任等價(jià)值為運(yùn)行基礎(chǔ)，以多元參與、合作共治為運(yùn)行方式，突出的是公共管理的公共服務(wù)功能。概而言之，從價(jià)值取向上看，統(tǒng)治行政尋求對(duì)等級(jí)秩序與資源的攫取，管理行政追求理性與效率，而服務(wù)行政尋求增進(jìn)共識(shí)與合法性。如此看來(lái)，公共管理的核心價(jià)值觀亦即理論“硬核”部分已然遭到了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，正如其研究方法與管理實(shí)踐等“保護(hù)帶”所遇到的情況一樣。黃健榮教授一針見血地指出了這一挑戰(zhàn)的實(shí)質(zhì):“反映了對(duì)人的價(jià)值、尊嚴(yán)和權(quán)利的認(rèn)識(shí)的不斷深化”。“所有文明的標(biāo)志是對(duì)人的尊嚴(yán)和自由賦予的尊重。”［15］從統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政，體現(xiàn)了人類社會(huì)管理思想和管理科學(xué)的進(jìn)步，反映了對(duì)人的尊重和權(quán)利的尊重的改善。“根據(jù)對(duì)公共行政和公共管理理論模式宏觀背景的考察，基于一個(gè)更為廣闊的理論視野，公共管理理論模式作為公共行政模式的替代物，它是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整，它是對(duì)公共行政理論模式的一種超越，一種新的公共部門管理模式———公共管理正在取代公共行政成為新的、有效的公共部門管理理念。”［16］如果在21世紀(jì)仍然看不到公共管理領(lǐng)域的這一顯著性變遷，而拒絕承認(rèn)任何公共管理新范式的出現(xiàn)，那么即便不能被指責(zé)為頑固，至少也應(yīng)當(dāng)被批評(píng)為遲鈍。

(二)公共行政的概念要被廢棄了嗎

公共管理新范式出現(xiàn)以后，原有的舊范式是否就立即被“革命”了呢?范式之間能否并存與競(jìng)爭(zhēng)?這一爭(zhēng)論集中體現(xiàn)在“公共行政”概念的存廢問(wèn)題上。在國(guó)外學(xué)者中，歐文•休斯似乎是極力主張范式替代說(shuō)的:“傳統(tǒng)的公共行政已經(jīng)從理論和實(shí)踐上受到質(zhì)疑，新公共管理的應(yīng)用意味著在公共部門中出現(xiàn)了一種全新的范式。”［17］但在現(xiàn)實(shí)中，“公共行政”概念并未因“公共管理”概念的提出而壽終正寢。“進(jìn)入90年代，公共管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅(qū)的公共部門管理研究的三大途徑或三大范式之一。(這三個(gè)學(xué)派有著各自的信徒、學(xué)術(shù)活動(dòng)和專門的雜志，且彼此之間的學(xué)術(shù)聯(lián)系不多。)”［18］主張范式轉(zhuǎn)換的陳振明教授顯然也承認(rèn)范式并存的客觀現(xiàn)實(shí)。普通老百姓也不難看到，官僚制雖然遭到諸多詬病，在當(dāng)今世界各國(guó)依然是政府行政的主要組織模式;新公共管理在追求公平正義的同時(shí)，并未放棄理性與效率的價(jià)值尺度(4E標(biāo)準(zhǔn)即是明證);中國(guó)在大力建設(shè)公共管理一級(jí)學(xué)科的同時(shí)，一些著名大學(xué)卻在紛紛將“公共管理學(xué)院”的名稱改為“政府管理學(xué)院”……費(fèi)耶阿本德的“韌性與增生”理論，似乎可以較好地解釋這一現(xiàn)象。盡管傳統(tǒng)的公共行政范式遇到了巨大的困難，但仍然可以在韌性的作用下堅(jiān)持很長(zhǎng)一段時(shí)間而不會(huì)立即退出舞臺(tái)，因?yàn)樵錾瓌t強(qiáng)調(diào)容許不同理論的并存。不僅費(fèi)耶阿本德反對(duì)范式的絕對(duì)統(tǒng)治，事實(shí)上，就連主張“科學(xué)革命”、曾提出范式“不可通約(incommensurable)”觀點(diǎn)的庫(kù)恩本人后來(lái)也曾部分地修正自己的觀點(diǎn)。他解釋說(shuō)，自己在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中談到“范式不可通約”時(shí)，是含有范式之間可以“部分交流(partialcommunica-tion)”的意思的:“我是不相信存在著完全、絕對(duì)的不可通約的，或有什么無(wú)因之果”［19］———但自己的缺點(diǎn)是只提出“部分交流”這一名稱，對(duì)它缺乏深入分析。黃健榮教授則是以上位概念和下位概念易位的觀點(diǎn)來(lái)看待“公共行政”與“公共管理”的并存狀態(tài)的:“從語(yǔ)意及其實(shí)踐來(lái)看，公共行政都只是政府體制運(yùn)行的單向度行為，而公共管理的概念涵蓋公共行政，是一個(gè)更廣泛、更深刻的概念。公共管理作為一個(gè)新興學(xué)科和實(shí)踐范式出現(xiàn)后，公共行政這一術(shù)語(yǔ)或概念當(dāng)然還能夠也需要繼續(xù)使用，但應(yīng)是作為公共管理之下的一個(gè)學(xué)科分支和應(yīng)用范式的一個(gè)分類概念來(lái)使用。”［20］其實(shí)，范式的并存與共生狀態(tài)，也是與后現(xiàn)代公共行政的多元性特征相符合的。戴維•約翰•法默爾認(rèn)為，后現(xiàn)代主義的“他在性”觀點(diǎn)使“公共行政學(xué)科已經(jīng)介入了差異性的論爭(zhēng)”［21］，并走向“反行政”的態(tài)度，以“向‘他者’的開放、偏愛差異性、反對(duì)元敘事、顛覆已建立的秩序”為基本特征。“公共行政者應(yīng)力圖對(duì)其實(shí)踐非正典化”，即“機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)讓自己的文本、它們的思維和決策方式去面對(duì)公民的文本”，“承認(rèn)沒(méi)有優(yōu)先的意義存在”［22］。盡管解構(gòu)主義哲學(xué)并不完適用于公共管理，但它所堅(jiān)持的人類社會(huì)體驗(yàn)的多元性、復(fù)合性和差異性還是較為客觀的;其協(xié)調(diào)沖突，通過(guò)“文本”社會(huì)性地建構(gòu)公共管理理論與實(shí)踐的主張也有一定的啟發(fā)意義。此外，有學(xué)者認(rèn)為，公民意識(shí)的成長(zhǎng)是公共管理范式轉(zhuǎn)換最為根本的促動(dòng)因素。［23］“公民意識(shí)是一個(gè)綜合性的概念。它包括主體意識(shí)和公共意識(shí)兩個(gè)主要方面，是公民行使權(quán)利和履行義務(wù)的辯證統(tǒng)一。沒(méi)有公民行使權(quán)利的主體意識(shí)，臣民的劣根性就有可能在現(xiàn)代社會(huì)中復(fù)活，進(jìn)而給種種變相的專制政治提供人格支撐;沒(méi)有公民履行義務(wù)的公共意識(shí)，個(gè)人自由就有可能演化為徹頭徹尾的自私自利，進(jìn)而破壞憲政民主制度的秩序基礎(chǔ)。”［24］因此，只有當(dāng)公民意識(shí)強(qiáng)烈提升，公民對(duì)“主人”概念能夠明確自我定位后，政府才能在行使公共權(quán)力時(shí)理順委托—關(guān)系、擺正“主人”與“仆人”的位置，最終促使公共管理范式在實(shí)踐層面上事實(shí)性地從傳統(tǒng)公共行政變遷到服務(wù)型公共管理。

總之，公共管理對(duì)公共行政的超越和接替應(yīng)當(dāng)是人類社會(huì)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，但又是一個(gè)“淡入”和“淡出”的歷史過(guò)程。對(duì)公共管理的范式嬗變既要以一種積極的前瞻態(tài)度來(lái)預(yù)期，又要以一種漸進(jìn)的包容態(tài)度來(lái)審視。