公共管理法學課程體制

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1傳統的行政法學課程知識體系的建構視角及其局限性分析

根據“行政法”的字面意義和行政法內在的“法”的屬性與“行政”的屬性,傳統行政法學課程知識體系的建構視角可分為兩種基本方向,一是“法學”視角,二是“行政”的視角。

1.1“法學”的視角:傳統的建構行政法學課程知識體系的視角

所謂“法學”的視角,就是指基于行政法的法理基礎構建行政法學課程知識體系。從“法學”視角上理解,行政法學是研究行政法和行政法律的發展規律的學科。從行政法的起因來看,“所謂行政法者,為公法之一部分而規定行政官吏之組織及其能力;且指定權利利害之時,而以救濟之道予個人者也”[1],也就是說,行政法的實質就是“規范和控制行政權的法”[2],行政法的產生目的在于“保障國家行政權運行的合法性和合理性”[3]。由此,“法學”視角關注行政權的合法合理運用問題,行政權成為傳統行政法學的核心概念。但是,行政權是一個行政法內在的抽象性概念,單靠行政權概念無法描繪行政法意義上的行政活動,這就需要尋找和借助能夠體現行政權目的和本質的外部性概念———行政行為這一特殊的社會行為。因為作為一種具有國家強制力的社會行為規范,法律規制的對象主要是社會行為。正如馬克思所指出的:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域,因為行為就是我為之要求生存權利,要求現實權利的唯一東西,而且因此我才受現行法的支配”[4]。由此,“法學”視角的行政法學課程知識體系,關注的是作為行政權行使行為的行政行為的法律依據。行政法學課程教學目的是使學生掌握行政立法、行政執法、行政司法等行政權運行活動所需相關的規范性法律依據和理論依據,透徹理解行政法律條文之法理內涵,培養處理行政爭訟的法律思維,掌握適用法律文件的能力和處理行政案件的技巧技能,進而使學生培育成法律專業工作者如法官、檢察官和律師等。這就要求“法學”視角的行政法學課程知識體系必然包容所有的行政法理論知識和案件處理技能。但是,對于公共管理類專業而言,行政法學課程教學目的是培養學生的法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔法律責任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及領域極為廣泛、內容非常豐富、實體性規范與程序性規范相交織并共存于一個法律文件之中的特點決定,“法學”視角的行政法學課程教學無法使原本缺乏基本法學理論基礎和法律思維能力的公共管理類專業學生在規定的有限學期時間段內能夠全面有效地領會這種龐雜的知識體系之內容,“法學”視角的行政法學課程知識體系也無法適合于以培養公共管理人才(而不是法律專業人才)為目的的公共管理專業行政法學教學要求。而且“行政法學的知識積累明顯不足,且沒有以一種開放的姿態接受其他學科研究成果對自身的影響”[5],使“法學”視角的行政法學知識體系無法適應和解釋當代公共行政(行政管理)的多樣化、復雜性發展趨勢,無法適應當代行政體制的改革要求,無法適應公共管理類專業的人才培養目的。

1.2“行政”的視角:對“法學”視角的發展

在傳統的“法學”視角的基礎上,一些研究者們也重視“行政”視角的行政法研究,試圖從“行政”的視角構建行政法學課程知識體系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照傳統行政法理論和傳統行政學理論,“公共行政”主要指“國家行政”即國家行政機關或者法律法規授權行使國家行政職能的公共組織對社會公共事務的組織、管理、決策與調控。換句話講,“公共行政是指政府特別是執行機關為公眾提供服務的活動,行政官員或行政人員在這種活動中主要是執行由別人(政治家)所制定的政策和法律,關注的焦點是過程、程序以及將政策轉變為實際的行動,并以內部定向關心機構和人員以及辦公室的管理”[6]。據此,公共行政實際上就是國家行政權行使主體,依照行政法律規范的規定,具體行使國家行政權,對社會公共事務進行管理和提供公共產品、公共服務的活動。如果說“法學”視角側重于國家行政權運行的法律依據和運行條件的合法性,那么“公共行政”視角則更加關注國家行政權運行的過程或程序的合法性與合理性。在此,行政權的實現是通過行政行為來完成的,因此在以行政權控制為本位的理念下,“公共行政”視角的出發點和歸屬只能是國家行政層面上的行政行為論,據此“公共行政”視角的行政法學課程知識體系在“法學”視角的行政法學課程知識體系的基礎上,更加關注行政行為的主體資格、行政行為的構成與合法、效力、撤銷要件等行政行為之一般法理基礎,增加了行政征收、行政給付、行政裁決、行政合同、行政責任等具體行政行為之具體法律制度及其法理解釋。可以說,關注行政權行使過程的合法合理性是“公共行政”視角對“法學”視角的發展和豐富,更加符合公共行政部門及其行政實踐的發展要求。然而,隨著20世紀后期公共行政的改革,很多過去國家(政府)包辦的社會公共管理事務,轉由社會的非政府性質的公共機構來承擔。公共行政已經不再僅指國家行政,“也指國家以外的非營利為目的,以為一般社會公眾和本組織成員提供服務為宗旨的社會公共組織(如律協、醫協、消協、村民委員會、居民委員會等)的職能、作用和活動”[7]。據此,傳統的公共行政行為主體,從過去單一的行政機關,擴大成包含特別授權的公共組織(即法律法規授權的組織)、受行政機關授權的組織、受行政機關委托的組織等多元化主體的復雜系統。也就是說,傳統的“行政法”字面意義上的“行政”內涵,已經演變成主體、內容、方式日趨多元化的“公共管理”。在此,“行政”視角的行政法學課程知識體系,因其研究對象(國家行政權的行使活動)的局限性,無法完整地解釋公共行政范式向公共管理范式的轉向,無法解釋社會公共組織的公共管理活動的合法性問題,更無法滿足公共管理類人才培養要求。

2公共管理視角重構行政法學課程知識體系的分析邏輯

2.1“公共管理”視角:對傳統“行政”視角的發展

關于如何定義公共管理,國內外學術界一直沒有一個統一的看法,有的甚至相去甚遠,國外有一定影響的概念不下十幾種,近年來,國內的定義也是不勝枚舉。按照曹現強等人的觀點,所謂公共管理,就是公共管理主體主要是政府部門、非政府公共機構和公共企業為促進社會的發展、維護和增進公共利益、滿足公眾的需要而對公共事務和公共部門進行管理的活動[8]。非政府部門和公共企業成為管理主體是公共管理區別于以國家行政為內涵的傳統公共行政的特點之一。如果說,傳統的公共行政是國家集權形式的一元主休對社會公共事務的官僚制管理形態,那么公共管理則是國家放權或還權形式的多元主體(國家行政機關、非政府組織、公共企業等)對社會公共事務的合作管理形態。按照休斯的觀點[9],“行政”基本上指服從指令和服務,而“管理”則指:(1)取得某些結果;(2)取得這些結果的管理者的個人責任。據此,如果說傳統公共行政關注的是國家行政權的運行過程,強調服從上級的指令,提供公共服務,那么公共管理包含的內容更為廣泛,就國家行政權而言,公共管理不僅是關注國家行政權的運行過程,更加關注行政權運行的結果及其個人責任,更加關注社會公共組織如非政府組織、公共企業等為社會提供公共產品和服務的結果與責任。由此,公共管理多元化主體的角色、地位、行為方式以及公共管理主體與國家、公眾之間的法律關系,進入到行政法學研究對象范疇,公共管理視角的行政法學研究必然成為當代行政法學研究的一種新的視角。比起傳統的“法學”視角和“行政”視角,“公共管理”視角的思維方式,更有利于解釋當代社會公共事務管理的主體、方式、內容的多元化發展,更加符合公共管理類專業等非法學專業人才培養的要求。在此,如何基于當代公共管理實踐構建行政法學課程知識體系,就成為公共管理類專業行政法學教學改革的時代課題。當前公共管理視角的行政法學研究和教學所面臨的挑戰是:如何理解公共管理類專業中的行政法學課程地位?如何根據公共管理實踐需求構建行政法學課程知識體系?如何選擇適應公共管理專業人才培養要求的教學方法?就當前的課程建設要求來看,當務之急是重構符合公共管理實踐和教學對象需求的行政法學課程知識體系的問題。因為課程知識體系決定課程教學內容和教學方法。

2.2公共管理視角重構行政法學課程知識體系的分析邏輯

近年來,一些高校行政法學教學及研究人員開始嘗試從公共管理視角建構行政法學課程知識體系。如皮純協與張成福主編的公共管理碩士(MPA)系列教材《行政法學》[10]、蘇祖勤主編的《行政法概論》[11]、溫晉鋒主編的《行政法學》[12]等是針對公共管理專業人才培育而編寫的代表性行政法學教材。但是這些教材在建構行政法學課程知識體系的思路上仍然殘留傳統行政法學的視角的影響,并且沒有能夠理清各知識模塊與公共管理實踐之間的銜接關系和各知識模塊內容之間的邏輯關系,進而無法真正體現現實的公共管理實踐的發展,無法真正滿足公共管理專業人才培養方面的行政法學知識需求。在此,關鍵的問題是如何確定公共管理視角的建構行政法學課程知識體系的行政法學分析邏輯的問題。按照關保英教授的觀點[13],行政法學分析邏輯既是一個理論體系,又是一個能夠幫助我們認識行政法現象的操作工具;行政法學分析邏輯是對行政法認識的一個方法論,它所包含的哲學原理是以具體的操作得到體現的;行政法學分析邏輯是一個行政法學研究的實用理性問題,它的最大效果是對行政法分析過程的指導和在行政法分析過程中的具體應用;行政法學的分析邏輯是以一定的分析范疇為依據的,沒有一定的分析范疇我們將無法對行政法現象進行具體的分析;行政法學分析邏輯中的范疇是可以進行選擇的,即我們可以根據自己的認識進行范疇上的選擇,取一些范疇而舍另一些范疇。據此,從“公共管理”視角上看,應當從規范公共管理活動和公共管理類專業人才培養目的角度去選擇行政法學課程知識體系的主要內容。在此,需要明確三個基本點;首先,要明確如何從“公共管理”視角認識行政法?這是公共管理視角構建行政法學知識體系的基礎和出發點。其次,要明確公共管理活動所要依據的基本的行政法律制度有哪些?這一問題的回答決定公共管理視角構建行政法學知識體系的基本框架。在此需要特別指出的是公共管理類專業行政法學課程的教學目的是培養學生的公共管理法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔法律責任的能力,而不是以培養學生的解決行政爭訟的法律思維和技能為教學目的,這一點是公共管理視角的行政法學課程知識體系內容的選擇標準。最后,要明確哪些行政法律制度方面的知識構成公共管理專業人才培養中有用的知識?這一問題的回答決定公共管理視角構建行政法學課程知識體系的基本內容。

2.3行政法行為論:公共管理視角重構行政法學課程知識體系的理論主線

如果說傳統行政法學視角中的“行政法是行政主體與其他社會因素發生沖突的控制性規范,反映并聯接行政主體與行政相對方以及其他社會主體的關系”[14],那么從公共管理視角上看,行政法調整的是因實施公共管理權而形成的公共管理法律關系,這一法律關系既包含國家行政權力主體與行政相對人之間的國家公共行政關系,又包含以社會公共利益為指向的非政府組織(NGO)、公共企業與其管理對象之間的社會公共管理關系,也包含因國家權力主體、社會組織和個人對公共管理活動進行監督而形成的公共管理監督關系。根據行政法的規定而形成的公共管理法律關系的內容就是相關行為主體的權力(權利)與責任(義務)關系。這些主體的行使權力(權利)、履行責任(義務)的法律行為———包括公共行政權主體的行使國家行政權力和承擔責任的法律行為即為公共行政行為、非政府組織和公共企業等社會公共部門的根據行政法律授權行使公共管理權力和承擔責任的法律行為即社會公共管理行為、公共行政權或公共管理對象的依法行使行政法上的權利和履行行政法上的義務的公眾法律行為即公眾守法行為、對公共管理行為的監督行為即行政法律監督行為,共同構成公共管理視角的“行政法行為”,成為現代行政法規制的對象。沒有行政法上的法律行為即行政法行為就無從談起公共管理法律關系。從公共管理視角上看,國家制定和實施行政法的根本目的就是通過規范公共管理中的各種法律行為主體的行政法行為,來控制和規范各類行政法行為主體的權力(權利)與責任(義務)關系,使公共管理活動符合國家意志。行政法學課程知識體系是一個集合概念,當我們討論行政法學課程知識體系時,也就是以對行政法的總體認識以及這種總體認識所形成的機制為焦點的。但是,行政法學課程知識體系的總體性認識不能完全排斥研究者對基于行政法學課程教學目的而對特定行政法問題給予的關注,而所關注的視角不同,行政法學課程教學知識體系的建構方向和結果也不同,此時被關注的特定行政法問題就構成這一視角上的行政法學課程知識體系的主干內容。從公共管理視角上看,由法權通過法律行為來實現的法理決定,我們需要關注的特定行政法問題就是行政法行為。從以注重結果和行為責任為核心要素的當代公共管理的視角看,樹立法律權威理念,以行政法來規范行政法行為,就是行政法治理念的核心內涵。主體的多元化是公共管理區別于傳統公共行政的最大特點,不同的主體在行政法上的地位、權利(權力)與義務(責任)的規定性,使公共管理與行政法發生了關聯,而各類公共管理主體的法律行為方式,則成為行政法對公共管理進行規制的核心內容。如果說法學視角的“行政法治的前提是行為法定,行為法定必須以完善的行政行為理論為條件”[15],那么從公共管理角度上講,行政法行為就是貫穿整個行政法學理論的核心概念范疇,公共管理視角的行政法學課程知識體系,應當以行政法行為論為核心,行政法行為論成為公共管理視角的行政法學課程知識體系的基石和理論主線。

3公共管理視角的行政法學課程知識體系的知識模塊及其邏輯關系

對行政法行為的關注,必然引發出行政法行為之主體問題(需要解答誰作出行政法上的法律行為,應當具備哪些資格條件等)、行政法行為之本身理論問題(需要解答何謂行政法行為,如何作出行政法行為等)、行政法行為之監督問題(需要解答如何監督公共管理行為,對違法公共管理行為如何加以制止等)、行政法行為之救濟問題(需要解答如何糾正瑕疵公共管理行為、如何補償或賠償違法公共管理行為所導致的侵害后果等)等相關理論問題的關注。而這四個方面的理論知識的學習,需要用以解釋行政法基本原理為目的的行政法基礎論(法理基礎)來加以支撐。由此,從公共管理視角上看,公共管理類專業的行政法學課程知識體系,具體包括以下五個方面的知識模塊:

首先,行政法基礎論:行政法基礎論主要解釋行政法的基本概念、基本原則、基本功能、行政法關系(包括各類公共管理行為引發的公共管理法律關系、監督行政法律關系等)、行政法及行政法學的產生與發展等有關行政法的基礎理論問題。對于缺乏基本法學理論基礎和法律思維訓練的公共管理專業學生來說,行政法基礎論是學習行政法學其他專題理論的法學理論基礎。

其次,行政法主體論:行政法主體即行政法行為主體,主要指公共管理主體(國家行政主體、社會公共管理主體等公共管理權行使主體)、公共管理對象(包括國家公共行政層面上的行政相對人或行政相關人、社會公共管理層面上的管理對象等公共管理權的相對人)、監督公共管理主體(國家權力機關、社會組織、公民等依法對公共管理進行監督的監督主體)等。行政法主體論主要解釋公共管理活動中的各類行政法行為主體的概念、類型及其含義、法律地位、法定權力(或權利)與責任(或義務)等相關主體理論問題,注重有關公共管理組織的實體法知識的解釋,為學習行政法行為論提供基本理論框架。

第三,行政法行為論:行政法行為是行政法上的行為主體即行政法主體依法行使法定權力(或者權利),履行法定責任(或義務),產生行政法上的法律效果的行為。從公共管理視角上看,根據行為主體的性質不同,行政法行為可分為國家公共行政行為(包括行政立法、行政司法、行政執法、行政合同等法律行為)、社會公共管理行為(依法創制行為規范、解決爭議、執行法律規定、建立契約等法律行為))、行政法制監督行為(國家權力機關、社會組織、公民等對公共管理進行的監督行為)、公眾守法行為(依法行使行政法上的權利、履行行政法上的義務)等四種。行政法行為論主要解釋與四種行政法行為的概念、成立要件、效力、形式、具體種類、程序等相關基本理論問題。公共管理視角的行政法行為論,注重的是行政法行為的程序法知識的解釋。

第四,行政法監督論:從公共管理視角上看,行政法上的監督指的是對公共管理主體法律行為的監督。違法公共管理是行政法監督的主要對象,它指公共管理主體所實施的,違反行政法律規范,侵害受法律保護的公共管理關系或監督公共管理關系而尚未構成犯罪的有過錯的(瑕疵)公共管理行為。行政法監督論主要解釋監督公共管理的內涵、監督主體及其權利義務、監督的形式和方式、對違法公共管理的界定等監督公共管理方面的基本理論問題。公共管理視角的行政法監督論,注重行政法制監督的實體法知識的解釋。

第五,行政法救濟論:行政法救濟是指當公共管理對象的合法權益已經或可能受到公共管理行為的不法侵犯時,通過解決公共管理爭議的途徑,矯正和制止公共管理行為,使受損害的管理對象的權益得到恢復和補救,為公共管理對象的合法權益提供法律保護。行政救濟論簡要解釋旨在保護公共管理對象之權利而設置的行政復議、行政訴訟、行政賠償等相關國家行政法律救濟制度的基本概念、原則和當事人的權利義務、行為程序、評價標準等理論問題。公共管理視角的行政法救濟論,注重救濟的實體法知識的解釋。

在以上五個知識模塊中,行政法行為論是貫穿整體知識模塊的核心,是連接其他四個知識模塊的主線;行政法基礎論是行政法行為論的基石,為行政法行為論提供基本的法理基礎;行政法主體論是行政法行為論的前提,為行政法行為論的構成提供基本框架;行政法監督論是行政法行為論的延伸,為行政法行為論提供合法性評價依據;行政法救濟論是行政法行為論的終結,為行政法行為論提供必要的法律保障。這五個知識模塊,相互聯系、相互支撐,有機地結合起來形成一個完整的公共管理視角的行政法學課程知識體系。這一知識體系的教學內容安排,以行政法行為論講解為主,其他四個知識模塊相關理論則簡要地解釋基本概念和基本原理即可。