公共管理理論改革研究

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一、新公共管理理論的基本思想

（一）優(yōu)化政府管理職能

1.政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向

顧客向?qū)У乃枷雭碓从谑袌鲋凶杂筛偁幍钠髽I(yè)經(jīng)營理念“客戶第一”，追求顧客滿意已成為企業(yè)管理的基本規(guī)律和獲得競爭的優(yōu)勢所在。在新公共管理理論中，政府不再是官僚機構(gòu)，而是一個對社會負(fù)責(zé)的“企業(yè)家”，大眾是其“客戶”?！捌髽I(yè)家”的政府是不以盈利為目的，但可以最大程度地進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。因此，政府應(yīng)提供與企業(yè)家一樣高的服務(wù)效率。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)根據(jù)客戶的需求或市場導(dǎo)向，對公共服務(wù)的評估，需要公眾的認(rèn)同，重視公眾的感受。通過公眾廣泛的參與，保證公共服務(wù)的提供機制和內(nèi)容符合顧客的偏好，并能提高公共服務(wù)的效率。

2.放松市場規(guī)制，實施明確的績效目標(biāo)控制

政府對市場的過度規(guī)制會導(dǎo)致尋租行為的泛濫，使企業(yè)缺乏競爭力，加重政府的財政負(fù)擔(dān)，使公眾的社會福利受損等。政府放松對市場的規(guī)制可以歸結(jié)為四個方面：最高原則規(guī)制商務(wù)活動的規(guī)則，應(yīng)該是最大限度地提高整個社會的凈收入水平；在可能的情況下，監(jiān)管的成本和收益進(jìn)行定量分析，以確定的成本效益比和成本效益；對象的規(guī)則和條例是實際效果，而不是中間過程的影響；一般情況下，政府不應(yīng)對企業(yè)的開設(shè)和經(jīng)營方式、產(chǎn)量和物價等經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象施加規(guī)制。

3.廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理

政府進(jìn)行授權(quán)或分權(quán)管理實質(zhì)上就是削弱中央政府職能權(quán)力，其主要途徑就是權(quán)力的非集中化和權(quán)力下放，主要表現(xiàn)為：一是將決策職能與執(zhí)行職能分開，成立負(fù)責(zé)具體執(zhí)行政策的半自治性執(zhí)行機構(gòu)；二是中央政府職能轉(zhuǎn)移到地方政府；三是人員的權(quán)力下放，包括招聘、薪酬、晉升、實力評估。分權(quán)降低了規(guī)模的官僚主義和集中度，通過建立靈活的下級單位，在地方可以增強執(zhí)行力，提高自主性、主動性和政府及其公務(wù)人員的靈活性，大大提高了行政效率。

（二）公共服務(wù)市場化

1.廣泛采用私營組織成功的管理手段和經(jīng)驗

新公共管理理論鼓勵政府應(yīng)該積極吸取社會上有益的管理方式和經(jīng)驗，無論其是私營還是公營，服務(wù)內(nèi)容和方式要根據(jù)“顧客”的不同需求而與之相對應(yīng)。政府可以采取官僚主義為半自動執(zhí)行機構(gòu)，特別是獨立的商業(yè)和非商業(yè)功能、獨立的決策和執(zhí)行、人力資源管理的重要性，主張全面的貨幣激勵，混合不過度的道德、精神狀態(tài)和貨幣因素的影響，以及傳統(tǒng)的、單一的固定薪酬激勵機制。

2.在公共服務(wù)中引入競爭機制

把競爭機制引入到公共服務(wù)，因為競爭可以提高效率，也就是產(chǎn)出大于投入；競爭迫使組織響應(yīng)客戶的需要；競爭鼓勵改革，開拓創(chuàng)新；競爭提高政府公務(wù)員的自尊心和士氣。因此，新公共管理理論認(rèn)為，政府要想提供高效率的公共服務(wù)，就必須引入競爭機制，從而打破政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的壟斷局面，讓更多不同的行業(yè)和組織有機會與政府進(jìn)行競爭，提供更加高效的公共服務(wù)。3.重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量新公共管理理論認(rèn)為，政府要提升服務(wù)的質(zhì)量和效率，就必須重視管理投入，可以靈活地、積極地、低成本地處理外面世界的變化和不同的利益訴求。新公共管理理論認(rèn)為，政府的資源配置和管理，通過績效管理和薪酬強調(diào)的影響，對財物的控制質(zhì)量、效率都要被納入到經(jīng)費預(yù)算系統(tǒng)。

二、我國高校目前存在的主要問題

（一）政府對高校行政的干預(yù)

我國高校的管理體制是政府通過各級教育主管部門對學(xué)校進(jìn)行垂直管理。教育主管部門的組織機構(gòu)與政府其他部門的組織機構(gòu)為同一模式，這種管理體制要求學(xué)校設(shè)立相應(yīng)的部門與之相對接，以實現(xiàn)政府非高校的有效管理。由于政府掌控著大量的辦學(xué)資源，高校不得不按照政府行政機構(gòu)的組織模式來設(shè)置，順從于政府的行政化管理體制，從而導(dǎo)致了政府事無巨細(xì)，幾乎對高校的所有活動都進(jìn)行管理與制約，如管人事、管經(jīng)費、管科研、管學(xué)科和專業(yè)、管教材等。政府要對高校進(jìn)行有效的控制和管理，就要把它變成實質(zhì)上的下屬部門，賦予其相應(yīng)的級別和職位，這樣就可以納入政府的行政管理系統(tǒng)。因此，高校的各級領(lǐng)導(dǎo)有了相應(yīng)的行政級別，可以視為進(jìn)入了政府的官僚系統(tǒng)。一方面，行政級別可以給高校帶來大量的資金與資源，但另一方面，很多學(xué)者變得熱衷于當(dāng)官，這也是導(dǎo)致高校缺乏學(xué)術(shù)氛圍的重要原因。在過去，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)基本上是由大學(xué)自己的文化或外部的干部調(diào)整，即便當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，也會花很多時間去關(guān)注學(xué)術(shù)。但是近年來，由高校外調(diào)入高校任職的干部逐漸增多，并且不少政府官員把調(diào)入高校任職看作是通往更高職位的跳板。干部制度使得學(xué)校中非學(xué)術(shù)的干部增加，行政化現(xiàn)象更為嚴(yán)重。究其根源，高校目前之所以出現(xiàn)行政權(quán)力一家獨大，一個非常重要的原因就是，政府對高校的嚴(yán)格管控。

（二）行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上

我國高校數(shù)量眾多，發(fā)展歷史不盡相同，但在行政力量和學(xué)術(shù)力量配置上表現(xiàn)出明顯的同質(zhì)化傾向，機構(gòu)設(shè)置和職能上大同小異。學(xué)校層面的權(quán)威主要包括四個方面：黨委（擴(kuò)大）會議、校長辦公會議、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會。在這種結(jié)構(gòu)中，黨委是學(xué)校的決策機構(gòu)，校長辦公會議進(jìn)行日常管理，學(xué)術(shù)委員會是學(xué)術(shù)事務(wù)的審議機構(gòu)，教代會是民主管理機構(gòu)。表面上各高?；緦嵭小包h委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的機制，但在現(xiàn)實中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政部門的權(quán)力得到加強，行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上的現(xiàn)象在一些高校還比較嚴(yán)重。教代會的民主權(quán)更無法在學(xué)校管理中得到體現(xiàn)。九三學(xué)社最近的一項問卷調(diào)查顯示，62.6%的受訪者認(rèn)為，我國大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會只起裝飾作用，或者僅能對學(xué)校重大學(xué)術(shù)事務(wù)提供參考意見。學(xué)校應(yīng)著眼于“學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治”，高校組織和運作應(yīng)該圍繞這一思路。但目前高校行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，行政機構(gòu)已成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部資源的配置根據(jù)大學(xué)行政權(quán)力行使而不是學(xué)術(shù)權(quán)力分配，由行政部門對學(xué)校重要事務(wù)進(jìn)行決定。總之，高校的一切按照行政化的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)立，按照純粹的行政化進(jìn)行運作。受單向管理系統(tǒng)這種自上而下的“官本位”思想的影響，行政權(quán)力遠(yuǎn)大于學(xué)術(shù)權(quán)力，難怪在學(xué)校干部選舉時，許多人爭相競爭，從而導(dǎo)致不想做學(xué)問的更不做學(xué)問，想做學(xué)問的有時候不得不去爭取行政權(quán)力。長此以往，高校的學(xué)術(shù)水平只能愈發(fā)平庸，每況愈下。

三、新公共管理理論對高校管理改革的可行性分析

（一）相同的時代背景

目前，我國和世界上其他國家一樣，同樣處在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化時代的大背景中。在教育開放的環(huán)境下，越來越多的公眾對教育質(zhì)量提出了更高的要求，對教育體制也出現(xiàn)了更多的反思?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，但科技的競爭根本上是由教育決定的，各國政府每天都面臨變化無常的環(huán)境并需要及時和準(zhǔn)確地應(yīng)對。要做出正確的決定，就必須改革之前老式的管理方式和轉(zhuǎn)變政府職能，成為“掌舵”的政府，提高公共教育服務(wù)的質(zhì)量。

（二）相似的教育改革目標(biāo)

西方國家教育市場化運作是由20世紀(jì)的西方各國不同時期的教育分權(quán)運動產(chǎn)生的。早在黨的十六屆三中全會就要加強政府職能的轉(zhuǎn)變，及管理方式的改進(jìn)。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“使市場在資源配置中起決定作用”。我國和西方國家的市場發(fā)達(dá)程度有差異，但是教育體制改革的目標(biāo)有著共同點，其教育模式都是以市場為基礎(chǔ)的。

（三）教育改革都出現(xiàn)了相似問題

面前公共行政中一個大問題是，公共行政的成本過高而工作效率和服務(wù)質(zhì)量過低，即“投入”和“產(chǎn)出”不相稱，這個問題也是各國政府都難以徹底解決的難題，教育領(lǐng)域也不例外。而新公共管理強調(diào)提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，核心理念是改善公共治理，改變傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供和資源配置的方式，其真諦是建立一種以市場、服務(wù)為導(dǎo)向的新的公共管理和公共行政。由此可見，我國高校管理改革已經(jīng)具備運用新公共管理理論的客觀條件，但我們不能直接照搬西方理論。我們應(yīng)該先深入分析我國的行政管理的現(xiàn)狀，結(jié)合我國的教育實際，將有益于我國教育發(fā)展的理念合理地運用到教育行政管理中，為高校的管理改革提供有益的借鑒。

四、新公共管理理論對高校管理改革的借鑒

（一）理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系

從政治視角看，高校要在體制、機制上貫徹政府的意圖，服從、服務(wù)于政治的需要。但從教育視角看，高校是培養(yǎng)人才的地方，又有其發(fā)展規(guī)律和獨特的要求。現(xiàn)在教育改革其管理模式滯后仍然是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的等級管理制度的延續(xù)，使其覆蓋著一層厚厚的“官本位”，這是與現(xiàn)代大學(xué)制度格格不入的，甚至在某種程度上是背道而馳的。而觀察發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的政府，則主要是通過法律、財政等方面對高校進(jìn)行管理，扮演的角色主要是指導(dǎo)者，絕非簡單的上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)今的社會環(huán)境和條件下，政府依然對高校的辦學(xué)方針、政策、規(guī)則、管理等方面起著不可替代的作用，如果完全離開了政府的監(jiān)管，高校也難以取得長足的發(fā)展與進(jìn)步，所以理順高校與政府之間的關(guān)系對于高校的發(fā)展就顯得至關(guān)重要。而我們要建立現(xiàn)代化的高校，就要求政府認(rèn)清高校管理的本質(zhì)，把握其規(guī)律，樹立服務(wù)型的行政管理觀念，取代上級對下級的絕對管理模式。在資源配置方面，可以引入市場機制，教育行政部門要依法管理高校，教育評價機構(gòu)獨立于政府部門，取消由政府對高校的評估，而政府在這個過程中更多的是扮演引導(dǎo)者的角色，下放辦學(xué)權(quán)力，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，主要在法律和財政兩方面對高校的行為進(jìn)行引導(dǎo)。政府也應(yīng)引導(dǎo)社會力量參與高校管理，開發(fā)建設(shè)高校，從而使高校適應(yīng)社會發(fā)展的需要，培養(yǎng)具有國際競爭力的人才。我們要實現(xiàn)教育體制改革，必須堅持公益性原則，完善政府的引導(dǎo)作用，增強社會適應(yīng)能力、高校自主管理能力，政府、社會、高校三者只有積極合作，才可以實現(xiàn)教育目標(biāo)。

（二）引入競爭機制，建立適合國情的校長遴選機制

高校管理改革并非一個簡單過程，而是一個系統(tǒng)工程，需要循序漸進(jìn)，選擇一個好的突破口，從而促使整個系統(tǒng)的推進(jìn)。而從人事制度入手，建立校長及管理人員職業(yè)化則是一個更容易著手的選擇。縱觀中外，大學(xué)校長的起點要求非常高，且大學(xué)校長多是職業(yè)化。校長除了進(jìn)行必要的學(xué)術(shù)研究之外，更多的是進(jìn)行管理活動，所以要求校長要有專門的知識和能力，并不是有深厚的學(xué)術(shù)功底就一定能擔(dān)任的。構(gòu)建高校干部的任用制度，在校內(nèi)外、國內(nèi)外進(jìn)行公開招聘，取代過去由上級主管部門委任的方式。實行大學(xué)校長職業(yè)資格準(zhǔn)入制和公開聘任制是高校行政管理改革、實現(xiàn)教育家辦學(xué)的關(guān)鍵。成立由教育主管部門及學(xué)校代表共同組成選拔委員會，面對社會制定公開選拔標(biāo)準(zhǔn)，制定嚴(yán)格的選拔程序，確定人選后由校方聘任，報教育主管部門備案。只有這樣，才能確保校長選拔的民主化和權(quán)威性，才能按教育與學(xué)術(shù)規(guī)律辦事，真正實現(xiàn)由教育家辦學(xué)。通過對高校人事聘任制度改革，可以打破對政府的依賴，實現(xiàn)大學(xué)自治。大學(xué)和政府之間的新關(guān)系：按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)，行政責(zé)任，教授治學(xué)，民主管理”的原則，完善大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，政府可以發(fā)揮其主導(dǎo)權(quán)，對高校的人事制度進(jìn)行調(diào)控，實現(xiàn)行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的分離。與此同時，可以實行校董事會治校的制度，這是目前最為成熟的高校管理制度，也是高校管理改革的方向。高校董事會一般由政府派出代表、教授代表、社會代表、校友代表及校長等構(gòu)成。其是各方利益平衡的機構(gòu)，同時代表了各方的利益，是高校自身權(quán)力制約的重要舉措。由于校董事會成員構(gòu)成及利益的多元化，決定了其對決策會有一個博弈過程，權(quán)衡各方利益，同時校長向校董事會負(fù)責(zé)，避免了校長或行政權(quán)力的濫用，從而更好地維護(hù)了其他各方的利益，同時促進(jìn)了高校管理的民主化。對于其他高校管理人員，可以采用嚴(yán)格的任期制，取消高校機關(guān)中層干部終身制，取消中層以下干部職級，以機關(guān)職員制銜接官員制，實行非教學(xué)職員的輪崗、換崗交流，培養(yǎng)一批適應(yīng)各方面工作的管理人員，重視專家治校，充分發(fā)揮教師隊伍在高校管理中的作用，建立在崗、離職審計制，確立職后追究制，使高校各級管理人員隨其職權(quán)形成高度的責(zé)任心。通過這一系列的措施，可以有效消除教育腐敗，建立高效、廉潔的高校管理體制。

作者：石小娟高駿敬單位：河北工業(yè)大學(xué)