行政指導(dǎo)創(chuàng)新有益模式

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一、行政指導(dǎo)的歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)意義

在世界范圍內(nèi)，自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，行政指導(dǎo)越來(lái)越多地運(yùn)用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與行政管理。在日本、韓國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，行政指導(dǎo)已經(jīng)成為重要的行政管理方法。尤其是戰(zhàn)后日本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以取得很大成功并能持續(xù)較快增長(zhǎng)，各方學(xué)者普遍認(rèn)為，政府科學(xué)的行政指導(dǎo)起到了關(guān)鍵性的作用。即便是基于自由主義治國(guó)理念的美國(guó)政府，在長(zhǎng)期對(duì)日本的行政指導(dǎo)進(jìn)行公開(kāi)批評(píng)后，也開(kāi)始自覺(jué)總結(jié)經(jīng)濟(jì)自由主義與國(guó)家干預(yù)主義的功過(guò)是非，逐漸改變初衷而采取了行政指導(dǎo)。在新中國(guó)建立以來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，行政指導(dǎo)在不同程度上與行政指令、行政命令等方式共同發(fā)揮作用。在我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義改造與推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，行政指導(dǎo)初露端倪，政府廣泛運(yùn)用示范、鼓勵(lì)、幫助和教育訓(xùn)導(dǎo)的“誘導(dǎo)性政策”，以促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分向公有制發(fā)展。在中國(guó)確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后，政府全面推行指令性計(jì)劃，行政管理較多地體現(xiàn)為行政命令，行政指導(dǎo)的功能與作用開(kāi)始弱化。1978年以來(lái)，隨著政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷發(fā)展，行政指導(dǎo)逐步獲得發(fā)展空間，在一些領(lǐng)域取代行政指令和行政命令，成為重要的行政管理手段。尤其是上世紀(jì)90年代以來(lái)，各個(gè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件關(guān)于指導(dǎo)、引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)、促進(jìn)、建議、限制等行政指導(dǎo)性用語(yǔ)不斷增多。2008年4月17日，湖南省政府了《湖南省行政程序規(guī)定》，其中專設(shè)“行政指導(dǎo)”一節(jié)，對(duì)行政指導(dǎo)的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，這是行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政指導(dǎo)的意義、作用的一次較為明確的肯定，是對(duì)于行政指導(dǎo)現(xiàn)狀的正確反映。值得注意的是，盡管行政指導(dǎo)的領(lǐng)域既包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也包括非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但從當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生重大變革的過(guò)程中，行政指導(dǎo)往往能夠起到更為明顯的積極作用，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的巨大推動(dòng)力量。這是由于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有高效和民主兩個(gè)突出特點(diǎn)，而行政指導(dǎo)所具有的非強(qiáng)制性、高效性、靈活性、民主性等特質(zhì)恰恰契合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這種特點(diǎn)。理清行政指導(dǎo)的一些基本理論，提高對(duì)行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步推行行政指導(dǎo)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）行政指導(dǎo)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主政治的必然要求

當(dāng)代行政法意義上的行政指導(dǎo)，一般而言，是指行政機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得行政相對(duì)人的同意或協(xié)助，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。行政指導(dǎo)從不同角度可劃分為不同的類型。從行政指導(dǎo)行為的依據(jù)角度，可劃分為既有組織法依據(jù)、又有行為法依據(jù)的行政指導(dǎo)和僅有組織法依據(jù)、沒(méi)有行為法授權(quán)的指導(dǎo)；從抽象與具體的角度，可劃分為抽象性行政指導(dǎo)（一般通過(guò)行政法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)范性文件等實(shí)現(xiàn)，如產(chǎn)業(yè)政策等）和具體性行政指導(dǎo)（行政主體依法對(duì)特定相對(duì)方所作的示范、建議、勸告、提倡、贊成、鼓勵(lì)、限制等）；從行政指導(dǎo)的功能角度，可劃分為助成性行政指導(dǎo)（指以幫助和促進(jìn)相對(duì)人自身利益或事業(yè)的發(fā)展為目的，為相對(duì)人出主意、指方向的行政指導(dǎo)，如投資指導(dǎo)、行政鼓勵(lì)、行政資助、官方信息、導(dǎo)向性政策、指導(dǎo)性計(jì)劃等）、規(guī)制性行政指導(dǎo)（指對(duì)妨害公共秩序或公共利益的行為加以預(yù)防或抑制的行政指導(dǎo)，如提醒、警示、告誡等）和調(diào)整性行政指導(dǎo)（指以調(diào)整相互對(duì)立的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)，如行政調(diào)解、勸告等）。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是富有活力和效率的高效經(jīng)濟(jì)，同時(shí)又是富有平等和自由內(nèi)涵的民主經(jīng)濟(jì)。所謂高效經(jīng)濟(jì)，是指市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行基礎(chǔ)性配置的高效率。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是迄今為止最有活力和效率的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行載體。所謂民主經(jīng)濟(jì)，是指在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)是按照平等互利、等價(jià)交換的原則運(yùn)行的；企業(yè)具有高度的自主性，在自由企業(yè)制度下運(yùn)作，企業(yè)員工能夠不同程度地參與企業(yè)的管理活動(dòng)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)某些作為“社會(huì)人”所具有的全面自由發(fā)展的需求。而民主是具有自由和平等內(nèi)蘊(yùn)的，因而具有這兩項(xiàng)內(nèi)蘊(yùn)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是一種具有較強(qiáng)民主性的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。不言而喻，這種民主性經(jīng)濟(jì)必然要求靈活、民主的行政管理方式與之相配套。現(xiàn)代政府在資訊、專業(yè)性、權(quán)威性、組織協(xié)調(diào)能力等諸多方面具有特殊優(yōu)勢(shì)，所以在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不可能完全取消政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)，同時(shí)政府也不能完全憑借強(qiáng)制性手段進(jìn)行粗暴的硬性干預(yù)。因此，行政指導(dǎo)作為非強(qiáng)制性的行政活動(dòng)方式之一，就成為完善和豐富現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政管理方式的一種必然選擇。

（二）行政指導(dǎo)是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政管理方式和建設(shè)法治政府的客觀要求

在市場(chǎng)化取向的改革進(jìn)程中，轉(zhuǎn)變政府職能、完善調(diào)控方式，將單一運(yùn)用行政手段進(jìn)行管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律以及適當(dāng)?shù)男姓侄芜M(jìn)行管理，這已成為人們的共識(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)、政治、行政等方面改革的推進(jìn)，指導(dǎo)性計(jì)劃、規(guī)劃、勸告、建議、協(xié)商等非強(qiáng)制性的行政活動(dòng)方式，開(kāi)始受到人們的重視，并在相關(guān)法律法規(guī)和政策中規(guī)定下來(lái)。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到市場(chǎng)應(yīng)起基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，將積極引導(dǎo)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展作為重要職責(zé)，應(yīng)在市場(chǎng)失效時(shí)進(jìn)行必要的干預(yù)。而且應(yīng)當(dāng)盡量運(yùn)用一些非強(qiáng)制性的行政調(diào)控方式進(jìn)行適度干預(yù)。在摒棄“指令行政”模式的基礎(chǔ)上，按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和行政管理民主化的要求建構(gòu)起“指導(dǎo)行政”模式，這正是深化政治體制改革和行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求。事實(shí)表明，在深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革發(fā)展過(guò)程中，政府職能和行政管理方式必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和變革。正是在這樣的認(rèn)知下，國(guó)務(wù)院于2004年頒布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了改革行政管理方式的要求，并首次在法規(guī)性文件的層面上使用了“行政指導(dǎo)”這一用語(yǔ)，并明確提出要充分發(fā)揮行政指導(dǎo)方式作用。因此，進(jìn)一步增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的指導(dǎo)和引導(dǎo)，積極采用非強(qiáng)制性行政手段以配合法律強(qiáng)制手段的運(yùn)用，由指令性行政管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性行政管理方式將是一種客觀要求。

（三）行政指導(dǎo)是履行行政管理職能，應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)及后危機(jī)時(shí)代有效行政管理的現(xiàn)實(shí)要求

國(guó)際金融危機(jī)在某種程度上來(lái)講，是市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”調(diào)節(jié)失靈的表現(xiàn)。美國(guó)政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)界、金融學(xué)界再一次對(duì)自由市場(chǎng)理論和參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人的理性假設(shè)前提進(jìn)行反思。一般經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有自發(fā)性、盲目性和滯后性，由于其內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。而作為公共利益的代表者和維護(hù)者的政府有責(zé)任給予人們指導(dǎo)，以權(quán)威性的信息優(yōu)勢(shì)、專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)給予宏觀的、全面的、預(yù)見(jiàn)性的幫助。而現(xiàn)實(shí)中，政府有時(shí)不僅不能補(bǔ)救市場(chǎng)的失靈，反而降低了社會(huì)效益，導(dǎo)致“政府失靈”。分析政府失靈的原因，重要原因之一在于政府干預(yù)手段的選擇不當(dāng)，要么行政命令和行政處罰等“硬手段”成為唯一的選擇，要么財(cái)政貨幣政策等經(jīng)濟(jì)手段力度過(guò)猛，或時(shí)滯過(guò)長(zhǎng)。在這種情況下，行政指導(dǎo)較其他經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和一般行政手段成為更加有效的治理市場(chǎng)失靈和自身失靈的手段。從這種意義上說(shuō)，行政指導(dǎo)是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的現(xiàn)實(shí)要求。事實(shí)上，從各國(guó)所采取的措施來(lái)看，行政指導(dǎo)也已經(jīng)成為各個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的重要手段，如我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，就是很典型的行政指導(dǎo)行為。

二、工商行政管理機(jī)關(guān)推行行政指導(dǎo)的實(shí)踐

自2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家工商總局支持鼓勵(lì)地方工商機(jī)關(guān)積極探索改革行政管理方式，并總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，制定了《關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)全面推進(jìn)行政指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》，對(duì)行政指導(dǎo)的基本原則、適用范圍和實(shí)施方式進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，并將行政指導(dǎo)與行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政管理方式統(tǒng)一于工商行政管理工作之中。工商部門推行的行政指導(dǎo)，是指工商行政管理機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得行政相對(duì)人的同意或協(xié)助，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范市場(chǎng)主體及其行為、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益目的的行為。工商行政指導(dǎo)手段和方式包括：建議、勸告、說(shuō)服、宣傳、輔導(dǎo)、調(diào)解、鼓勵(lì)、引導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)、通告、信息公開(kāi)、政策指導(dǎo)等。實(shí)踐中，與工商行政管理職能相應(yīng)，工商行政管理機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)呈現(xiàn)出具體行政指導(dǎo)多于抽象性行政指導(dǎo)、規(guī)制性行政指導(dǎo)與助成性行政指導(dǎo)并重的局面。在行政許可方面，推行登記事務(wù)助導(dǎo)制，幫助申請(qǐng)人了解登記條件和程序，解決相關(guān)問(wèn)題，提供及時(shí)便捷的登記服務(wù)；在監(jiān)管執(zhí)法方面，推行執(zhí)法辦案疏導(dǎo)制，運(yùn)用教育手段，讓行政相對(duì)人知曉法律規(guī)定，自覺(jué)自愿糾正違法行為；在規(guī)范秩序方面，推行規(guī)范經(jīng)營(yíng)勸導(dǎo)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)者預(yù)警提示可能發(fā)生的違法行為，引導(dǎo)其建立健全規(guī)范化經(jīng)營(yíng)管理制度；在服務(wù)發(fā)展方面，推行維權(quán)興企引導(dǎo)制，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者做大做強(qiáng)企業(yè)，提升維權(quán)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。綜合運(yùn)用行政指導(dǎo)和行政處罰等多種手段，做到疏導(dǎo)與執(zhí)法相結(jié)合，教育與管理相結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)高效能的監(jiān)管，達(dá)到高質(zhì)量的服務(wù)。通過(guò)運(yùn)用建議、輔導(dǎo)、提醒、規(guī)勸、示范、公示等非強(qiáng)制性手段，引導(dǎo)行政相對(duì)人自覺(jué)、自愿遵法守法，促進(jìn)了工商行政管理機(jī)關(guān)從剛性監(jiān)管向剛?cè)嵯酀?jì)、從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和和諧執(zhí)法環(huán)境的形成，促進(jìn)了工商職能作用的發(fā)揮和監(jiān)管水平的提高。受到了各類市場(chǎng)主體和監(jiān)管服務(wù)對(duì)象的歡迎與好評(píng)，獲得了各級(jí)黨委政府、社會(huì)群眾等多方面的廣泛關(guān)注和積極評(píng)價(jià)。在2010年國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，國(guó)家工商總局介紹了行政指導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)。回顧工商系統(tǒng)推行行政指導(dǎo)的過(guò)程，可以看出，工商行政管理機(jī)關(guān)推行行政指導(dǎo)的最初動(dòng)力來(lái)源于國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所提出的改革行政管理方式，充分發(fā)揮行政指導(dǎo)方式作用的要求。在推行的過(guò)程中，逐漸融入了建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、建設(shè)服務(wù)型工商、法治工商的理念，并與國(guó)家工商總局提出的努力做到監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與消費(fèi)維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法相統(tǒng)一的要求進(jìn)行了有機(jī)地結(jié)合。為堅(jiān)決落實(shí)中央應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、保增長(zhǎng)擴(kuò)內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)的政策措施，工商行政管理機(jī)關(guān)著力加強(qiáng)助成性行政指導(dǎo)，積極支持各類市場(chǎng)主體健康發(fā)展、服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)，以積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。可以說(shuō)，行政指導(dǎo)作為一種兼具高效與民主的行政管理手段，通過(guò)其非強(qiáng)制的、靈活的多種形式實(shí)現(xiàn)了多種功能，體現(xiàn)了其獨(dú)特的制度價(jià)值。

三、推行行政指導(dǎo)遇到的問(wèn)題

正如所有行政管理手段一樣，行政指導(dǎo)一方面具有許多特點(diǎn)和特殊功用；另一方面其自身也存在一些不可忽視的、可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的缺陷。另外，由于行政指導(dǎo)還是一個(gè)未被普遍認(rèn)知的概念，更由于行政指導(dǎo)制度還不夠成熟和完善，在實(shí)際操作中行政指導(dǎo)的負(fù)面效應(yīng)可能會(huì)進(jìn)一步放大。綜合理論與實(shí)踐中的各種情況，行政指導(dǎo)存在以下幾個(gè)主要問(wèn)題：

（一）界限不夠清晰

由于行政指導(dǎo)是政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的一類積極行政管理方式，具有多樣性、廣泛性、靈活性、特定條件下對(duì)于相關(guān)行為（例如行政處罰行為）的替代性、前置性等諸多特點(diǎn)，加之目前人們對(duì)于行政指導(dǎo)行為的研究和知曉程度不夠，因此它與行政主體的其他行為方式的區(qū)分界限尚不十分清晰。因而可能出現(xiàn)兩種不正確的傾向：一種是行政管理者不確定將作出的行為是否屬于行政指導(dǎo)，從而怠于作出其應(yīng)當(dāng)作出的行政指導(dǎo)；另一種是行政管理者將行政指導(dǎo)擴(kuò)大化，用行政指導(dǎo)取代其他行政管理方式（如行政處罰行為），或?qū)⑺姓疄樯鐣?huì)公眾所提供的服務(wù)行為均當(dāng)作行政指導(dǎo)。

（二）程序不夠完善

盡管行政指導(dǎo)行為具有且需要保持及時(shí)靈活的特點(diǎn)，不宜設(shè)定過(guò)多過(guò)繁的程序規(guī)范捆住行政指導(dǎo)者的手腳，但基本的程序約束是行政指導(dǎo)法治化的內(nèi)在要求。我國(guó)許多法律、法規(guī)和規(guī)章都對(duì)行政指導(dǎo)有所規(guī)定，但缺乏具體明確的程序保障，可操作性不強(qiáng)。

（三）指導(dǎo)者素質(zhì)能力有待提高

行政指導(dǎo)是深刻的行政管理理念變革和制度創(chuàng)新。行政指導(dǎo)必須通過(guò)行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)實(shí)施。這就對(duì)行政指導(dǎo)人員的素質(zhì)和能力提出了很高的要求。一方面，人們習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令、強(qiáng)制式的管理方式，對(duì)行政指導(dǎo)還不熟悉、不適應(yīng)甚至排斥；另一方面，人的理性能力的有限性、動(dòng)機(jī)的純正性、各地實(shí)施行政指導(dǎo)條件的差異性，都使行政指導(dǎo)過(guò)程中的偏差和問(wèn)題在所難免。因此，推行行政指導(dǎo)，對(duì)行政指導(dǎo)人員的教育、培訓(xùn)、管理尤顯重要。

（四）監(jiān)督力度不足

由于行政指導(dǎo)行為具有公權(quán)力背景，而且還可能存在主觀專斷、公權(quán)私用、不正當(dāng)考慮等情形，具有造成公民合法權(quán)利傷害和損害政府形象的可能性，因而必須予以有效的監(jiān)督制約。但由于認(rèn)識(shí)、體制、經(jīng)驗(yàn)等方面原因，現(xiàn)在對(duì)于行政指導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制尚不完善，應(yīng)從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面加大對(duì)行政指導(dǎo)行為的監(jiān)督制約。

四、解決問(wèn)題的思考與建議

解決行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)需求與我國(guó)行政指導(dǎo)尚不完善之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)行政指導(dǎo)的理論研究，強(qiáng)化行政指導(dǎo)的制度建設(shè)，培育正確的行政指導(dǎo)觀念，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)行為的法治化。

（一）推動(dòng)行政指導(dǎo)的理論研究

盡管在行政管理實(shí)踐中，行政指導(dǎo)已經(jīng)被廣泛運(yùn)用，并取得了明顯成效，但從客觀上講，關(guān)于行政指導(dǎo)的理論研究明顯落后于實(shí)踐，存在很大的理論研究空間。行政指導(dǎo)的概念、特征、權(quán)力來(lái)源、范圍、程序、責(zé)任劃分、救濟(jì)途徑等問(wèn)題需要認(rèn)真加以研究解決。

（二）加強(qiáng)行政指導(dǎo)的制度建設(shè)

制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。應(yīng)當(dāng)對(duì)行政管理中的行政指導(dǎo)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，將其中科學(xué)的、切實(shí)可行的做法進(jìn)行抽象、提煉，上升到制度層面。既要注重建立關(guān)于行政指導(dǎo)的主體、權(quán)限、程序、監(jiān)督等一般性的制度，也可以針對(duì)行政指導(dǎo)的不同形式建立與之相應(yīng)的具體制度。制度化是行政指導(dǎo)法治化的關(guān)鍵所在。

（三）開(kāi)展行政指導(dǎo)的觀念培育

現(xiàn)實(shí)中，行政指導(dǎo)作用發(fā)揮的制約因素是多方面的，除制度缺失等客觀原因外，行政指導(dǎo)者與被指導(dǎo)者對(duì)于行政指導(dǎo)所持態(tài)度的偏差也是一個(gè)尤為突出的主觀因素。行政指導(dǎo)的一個(gè)重要特點(diǎn)體現(xiàn)為行政管理主體與行政管理相對(duì)人的配合與互動(dòng)。行政指導(dǎo)的任何一方對(duì)于行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)誤差都將導(dǎo)致行政指導(dǎo)的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。對(duì)于行政管理機(jī)關(guān)而言，這種認(rèn)識(shí)的誤差突出表現(xiàn)為傳統(tǒng)權(quán)力意識(shí)固化所導(dǎo)致的對(duì)行政指導(dǎo)的輕視，同時(shí)也可能表現(xiàn)為出于多種目的而導(dǎo)致將行政指導(dǎo)擴(kuò)大化。對(duì)于行政管理相對(duì)人而言，這種認(rèn)識(shí)的誤差突出表現(xiàn)為由于歷史原因形成的權(quán)利觀念淡漠所造成的對(duì)行政指導(dǎo)的忽視。因此，就政府法制機(jī)構(gòu)而言，注重開(kāi)展行政指導(dǎo)的觀念培育工作，加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的教育培訓(xùn)，加大面向社會(huì)公眾的宣傳普及，具有重要意義。