預(yù)算法制創(chuàng)新管理

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（三）預(yù)算編制方法的改革 我國現(xiàn)行的預(yù)算編制方法是“基數(shù)法”，即根據(jù)上年的基數(shù)加減本年因素來確定本年度的預(yù)算收支規(guī)模。這種方法的優(yōu)點是簡便易行，但存在著缺乏科學(xué)的理論依據(jù)、盲目沿襲上年項目、不符合公平規(guī)范透明原則、導(dǎo)致單位之間若樂不均、造成資金極大浪費等局限。因此建議采用“零基預(yù)算”等先進的預(yù)算編制方法。⑨這也是多數(shù)專家學(xué)者的看法。在立法層面上應(yīng)將《預(yù)算法》第二十五條“中心預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支猜測進行編制”的規(guī)定，修訂為“中心預(yù)算和地方各級政府預(yù)算應(yīng)按零基預(yù)算方法進行編制。”同時按部門預(yù)算治理原則設(shè)計預(yù)算科目，將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)一納入預(yù)算治理，完整準確地反映政府財政職能和政府活動范圍。《預(yù)算法》應(yīng)對編制部門預(yù)算作出一定的規(guī)定。

（四）預(yù)算收入編制依據(jù)的改革

根據(jù)我國《預(yù)算法》第29條之規(guī)定，各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。依此條法律規(guī)定，是無法判定預(yù)算收入與國民生產(chǎn)總值相適應(yīng)，究竟是以全國平均增長率相適應(yīng)，還是以本地區(qū)國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。事實上，各地區(qū)國民生產(chǎn)總值的增長率不盡相同，每一地區(qū)國民生產(chǎn)總值的增長率又很難與全國平均增長率相同。立法中的模糊規(guī)定，將導(dǎo)致實踐上的混亂。建議將一規(guī)定修改為預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)保持與本地區(qū)的國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。

三、預(yù)算審批法制創(chuàng)新

預(yù)算審批是預(yù)算過程的重要一環(huán)，然而，我國現(xiàn)行預(yù)算審批法制不夠完善，過多地流于形式，不利于規(guī)范國家財政收入與支出。因此，必須從以下幾方面完善預(yù)算審批法律制度。

（一）調(diào)整預(yù)算草案的審批機關(guān)

根據(jù)我國《預(yù)算法》第12、13、39條之規(guī)定，中心預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準，地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準。全國人民代表大會對地方預(yù)算草案及地方預(yù)算執(zhí)行情況只行使審查權(quán)，不行使批準權(quán)，而是由地方人民代表大會行使批準權(quán)。各級人民代表大會的召開時間具有不確定性。往往在預(yù)算年度開始后的3－5個月內(nèi)或者更長時間召開，同樣造成預(yù)算先期執(zhí)行現(xiàn)象。為此，建議預(yù)算草案的審批機關(guān)由縣級以上人民代表大會改為人民代表大會常務(wù)委員會，審批時間應(yīng)在上一年度終了之前。

（二）延長預(yù)算審查時間

預(yù)算審查分為初審和終審。根據(jù)我國《預(yù)算法》第37條之規(guī)定，我國現(xiàn)行預(yù)算初審分為三個層次。一是國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中心預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會進行的初步審查。二是省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進行的初步審查。三是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大人常務(wù)委員會進行的初步審查。以上初審時間大約為一個月。各級人民代表大會召開時，對預(yù)算草案的審查為終審，審查時間最多為半日。可見，我國預(yù)算審查時間較短，難以保證預(yù)算科學(xué)性、合理性，而在國際上，各國政府向議會提交財政預(yù)算草案的時間，一般都在正式批準前的3個月到半年左右，以便使議會有一個充分討論和仔細修訂的時間，如美國，政府于2月份將預(yù)算草案提交國會，國會在7月份最后批準，審批時間是5個月。而我國預(yù)算審查批準時間大約為40日。為保證預(yù)算審批的科學(xué)、合理，則應(yīng)適當(dāng)延長預(yù)算審批的時間，完善相應(yīng)的審批機制。具體做法如下：將預(yù)算草案至少提前3個月送交人民代表大會負責(zé)預(yù)算草案審查機構(gòu)⑩的各位成員審查，提出意見或建議，并由預(yù)算草案審查機構(gòu)組織其成員討論，匯總各方意見，提交人民代表大會常務(wù)委員會審查、批準。要求預(yù)算草案審查機構(gòu)必須由相關(guān)專業(yè)人員組成，而不能濫竽充數(shù)。

四、預(yù)算調(diào)整的改革

預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中心預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預(yù)算在執(zhí)行中因非凡情況需增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。這是我國《預(yù)算法》第53條所作出的明確規(guī)定。有的專家已透徹地指出這一規(guī)定使各級政府和財政部門在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)以下問題：一是超收部分增加財力安排的支出可以不通過人大審批；二是預(yù)算收入減少而相應(yīng)調(diào)減預(yù)算支出不需通過人大審批；三是在不突破預(yù)算支出總額的前提下，預(yù)算支出科目留用；四是在預(yù)算收支總額不變的情況下，對部門或地方預(yù)算的追加、追減。[11]可見，《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整范圍較窄，造成預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算變更、調(diào)整隨意性較大，預(yù)算調(diào)整的審批程序流于形式，人大對預(yù)算調(diào)整監(jiān)督職能弱化。針對這種情況，修改《預(yù)算法》時，應(yīng)重新界定預(yù)算調(diào)整的概念，對預(yù)算調(diào)整的定義作更嚴格的限制，將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預(yù)算調(diào)整范圍，由各級人大常委會決定。

【注釋】

①⑤張麗華、楊樹琪、良：預(yù)算法的修訂依法行政、依法理財?shù)钠惹幸螅督?jīng)濟問題探索》，2003年第11期。

②④⑧唐麗華：關(guān)于適當(dāng)修改《預(yù)算法》的幾點建議，《哈爾濱金融高等專科學(xué)校學(xué)報》，2002年第3期。

③④⑧李燕：適時修改《預(yù)算法》的幾點建議，《中心財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2002年第1期。

⑥陳煒、朱大興、王飛雪：完善《預(yù)算法》若干問題的思考，《四川財政》，2002年第1期。

⑦賀飛躍：中美預(yù)算制度的比較與借鑒，《湖南財經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報》，第18卷第1期。

⑨徐志、林學(xué)富：《預(yù)算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正，《現(xiàn)代財經(jīng)》2003年第11期。

⑩預(yù)算審查工作具有專業(yè)性和復(fù)雜性，設(shè)置預(yù)算審查的專門委員會是非常必要的，在我國，一至五屆人民代表大會都設(shè)立了預(yù)算審查專門委員會，六屆全國人大以后才按政府的對口部門設(shè)立專門委員會。目前，全國除深圳市人大設(shè)立了負責(zé)計劃預(yù)算審查的專門委員會外，各級人民代表大會都把預(yù)算審查的職責(zé)依托在對應(yīng)政府經(jīng)濟治理部門而設(shè)立的財政經(jīng)濟專門委員會上，大部分的地方人民代表大會還沒有設(shè)立有權(quán)進行預(yù)算審查的專門委員會。