基礎設施特許經營實施情況調查
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內容摘要：北京市在基礎設施領域的改革實踐和創新，改變了過去政府獨家投資、獨家建設和獨家經營管理的舊體制，逐步形成了在政府統一規劃和管理下，多元化投資、多模式運作和社會廣泛參與的新體制。今后在推進基礎設施特許經營方面，要加強中長期規劃，建立協調領導小組，分行業制定監管細則和特許經營協議范本，分類管理特許經營項目，改造審批流程，調整土地政策，加強對特許經營企業的政策支持，充分發揮社會力量的參與和監督作用。
關鍵詞：基礎設施，特許經營制度，建設，北京
作為我國城市基礎設施市場化改革的先行者之一，北京市基礎設施特許經營已經進入嶄新的階段。隨著《北京市城市基礎設施特許經營條例》的頒布實施，研究考察已經實施的特許經營項目，客觀評價所取得的成效，深入分析存在的問題和矛盾，將有助于及時總結經驗教訓，進一步優化基礎設施的市場化改革，為我國其他城市提供有益的借鑒。
一、北京市基礎設施特許經營的進展與成效
（一）進程及特點
1.制度構建方面。北京市真正意義的特許經營是從2000年開始起步的。2000年市發改委出臺《關于對經營性基礎設施項目投資實行回報補償的意見》，規定國有、集體、私營及外商企業均可以參加經營性基礎設施項目的投標。2003年頒布的《基礎設施特許經營辦法》是北京市基礎設施市場化的一個里程碑，它起到了承上啟下的作用，對許經營項目規范化運作起到了決定性作用。《關于深化本市基礎設施投融資體制改革實施意見的通知》確立了在增量經營性基礎設施中實行特許經營制度的思路；《關于本市深化基礎設施投融資體制改革的實施意見》確立了以“增量改革、存量試點”為原則，開始啟動基礎設施存量資產改革。2005年，《北京市基礎設施特許經營條例》（以下簡稱《條例》）將基礎設施特許經營從地方政府規章提升為地方法規。至此，北京市基礎設施特許經營的法律和制度框架基本形成。
2.項目實施方面。20世紀90年代是北京市基礎設施行業改革的探索階段，總體運作不夠規范，項目實施緩慢而艱難。2000以后，隨著多項政策法規的出臺，北京市特許經營項目建設進度也開始加速。2000年以BOT經營模式成功運作了北京經濟技術開發區和肖家河兩個污水處理廠項目。2002年北京市政府選擇第十水廠項目進行了規范化運作試點。特別是隨著134號令的頒布，基礎設施特許經營項目建設步伐進一步加快。到2005年底，共有十多個基礎設施項目簽訂特許經營協議，累積吸引境內外各類社會資金100多億元，特許經營項目已經覆蓋了水務、垃圾處理、公共交通和燃氣行業等多個領域。
3．運作特點方面。北京市特許經營呈現以下幾個特點：特許經營者的選擇以公開競標方式為主；特許經營的實施與監督管理主要由行業主管部門負責；特許經營項目主要涉及增量部分，存量改革比較謹慎，而且各行業實施速度和程度不同；特許經營模式主要以BOT為主，同時結合項目自身特點，靈活運用其它經營模式。
（二）主要成效
1.規章制度更加完善，市場化改革取向確立。首先，與134號令相比，《條例》對推進北京市城市基礎設施市場化進程，規范城市基礎設施特許經營活動，維護相關各方的合法權益，做了更加詳細的規定。其次，隨著多項法規制度的相繼出臺，基本取消了外資和非公有資本進入基礎設施行業的制度障礙，確立了基礎設施行業市場化改革的取向。
2.投資主體逐步多元化，財政壓力得到一定緩解。從目前特許經營項目實施情況看，北京市基礎設施行業，尤其是污水處理領域，已基本實現投資主體多元化。社會資金的廣泛參與逐漸改變了原來政府財政單一投資的僵化模式，使當前基礎設施行業的資金不足問題得到一定緩解，減輕了財政投入和補貼壓力，尤其是減輕了2008年奧運前面臨的巨大投資壓力。
3.競爭經營體制開始形成，服務效率和質量有所提高。北京市基礎設施行業投資主體的多元化，原有的行政壟斷局面開始打破，競爭性經營格局將逐漸形成。雖然尚未改變國有壟斷的現狀，但由于競爭壓力的存在，將迫使特許經營者采用先進的管理技術，降低企業經營成本，提高項目經營的效率和服務質量。同時，競爭將有利于提高定價效率，發揮價格機制在公用事業中的作用。
4．支持經營方式創新，社會資金參與積極性提高。除了采用BOT經營模式外，北京市積極嘗試了一些新的經營模式。如地鐵奧運支線以BT方式建設，緩解了當期財政支出壓力；而地鐵四號線的PPP經營模式則是對非經營性項目市場化經營的一次積極探索；高安屯生活垃圾焚燒廠的BOO經營模式，是對由私人完全負責經營管理模式的一種嘗試。這些新模式的積極探索，使社會資本的參與像地鐵這樣初始投資巨大的項目成為現實，適應企業各自的特長，提高了社會資本參與基礎設施的積極性和可行性。
5.規范項目運作，政府信譽進一步提高。通過第十水廠項目試點，逐步推廣規范化運作的成功經驗；借鑒北京大岳咨詢公司、工程咨詢公司等中介專業優勢，幫助政府決策；不斷完善各項法律制度，規范參與各方行為，成為北京市基礎設施特許經營的三條成功經驗。它們不僅規范了特許經營項目的運作，同時更規范了政府自身的行為，提高了政府信譽。
6.推進政府職能轉變，監管能力增強，風險不斷降低。特許經營的實施，加快了政府部門職能的轉變，這主要表現在職能的減少和角色的轉換兩個方面，即政府逐漸轉變為規章制度制定者，這從根源上防止了政企合一的行政性壟斷的再現。同時，隨著政府職能的轉變，北京市加強了行業監管職能，在燃氣、污水處理等行業方面的監管能力明顯提高。另外，與傳統體制下政府承擔無限風險相比，社會資本的參與，經營風險得到有效分擔。
7.拓展項目實施范圍，加快了奧運項目建設。首先，隨著市場準入限制的消除以及大量特許經營項目的成功運作，為拓展特許經營實施范圍提供了制度保障和經驗基礎。其次，奧運建設資金的巨大需求為拓展特許經營實施范圍提供了現實動力。目前，已通過招標等方式，對奧運會主要場館及相關設施項目法人進行了選擇，吸引了社會資金的參與，加快了項目建設進度，為奧運會的順利舉行奠定了基礎。
總體而言，北京市基礎設施的改革實踐和創新，改變了過去政府獨家投資、獨家建設和獨家經營管理的舊體制，逐步形成了在政府統一規劃和管理下，多元化投資、多模式運作和社會廣泛參與的新體制。
二、面臨的主要問題
（一）項目實施程序方面的問題
1.非國有資本的進入障礙問題。目前非國有資本的進入在法律方面已經沒有什么障礙，主要障礙來自觀念上認識不足。政府對市場化后可能出現的價格上漲、服務質量不好或出現安全事故、國有資產流失等問題很擔心，從而在特許經營項目準入、審批，及銀行貸款、土地政策等諸多問題上，存在國有資本優先傾向。
2.授予特許經營權的政府級次與項目實施范圍問題。《條例》規定，市、區、縣級政府對屬于本級的特許經營項目擁有特許經營權授予權。這種特許經營項目審批權與特許經營權授予權的下放，可能會出現區、縣級政府為了自身的經濟、政績利益，而忽視北京市總體規劃，濫用特許經營權力問題。而且部分基礎設施項目，特別是管網類行業，只有足夠的市場和范圍才能實現規模效益。如果特許經營被過分分散，將大大提高服務提供的成本，造成社會福利損失。
3.特許經營權授予形式問題。《條例》明確規定特許經營采取BOT、TOT等模式，以招標等方式授予。但特許經營并不等于BOT，也不局限用招標方式。例如，在我國對已有項目而言，與TOT這種國際上通用的方式相比，直接委托、引進合資股東等方式目前可能更適合。一律采取招標，雖然引入了公開競爭，但往往會導致較高的社會成本和新的不確定因素。
4.特許經營審批程序中的問題。現行的特許經營項目從立項到開始建設涉及到兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批；第二次是特許經營協議簽訂后由特許經營者辦理的審批。由于在特許協議簽訂前，除了負責與企業簽訂協議的單位，其他審批單位或者沒有介入項目，或者介入程度不夠。這樣，一方面使第二次審批常常重復第一次審批內容，拖延項目時間，增加企業成本；另一方面，由于有關審批單位的前期介入不足，可能對特許協議內容的廣度和深度意見不一致，勢必增加二次審批的不確定性，致使簽訂協議的企業并不能確認自己是否真的已經獲得特許經營權，不僅影響了特許經營協議的嚴肅法律地位，也有損政府自身的誠信形象。
5.項目建設各主要環節實行強制性招投標問題。北京市特許經營項目的各主要環節全面推行了招標制。盡管這將有助于防范暗箱操作和腐敗，但這種強制性招標的要求并不合理。首先，從法理上來說，特許經營者一旦被授予了特許權，它就有權決定以何種方式完成合同規定的義務，不再受招標法或采購法的約束。其次，在招投標實踐中，政府允許投標方往往以聯合體的形式存在。聯合體中常常包括了設計、施工、生產設備供應等專業公司。成立聯合體的意義在于投標時增強整體的競爭力，一旦中標后又可以發揮專業公司的優勢。如果中標之后中標方采用公開招標，也就沒有必要在當初成立聯合體。此外，公開招標費用費力費財，在所有主要環節都采用這種方式，大大增加特許經營者負擔。
（二）特許經營協議方面的問題
1.價格問題。一是定價機制問題。在目前的定價方式下，價格主要取決于成本與投資回報率。就成本而言，政府預測的成本不夠科學合理，容易造成價格失真。如高安屯醫療廢物處理項目以很低的價格中標，導致運營困難。就投資回報率而言，由于特許經營協議的法律地位沒有充分體現，政策不確定性較大，使得特許經營企業對項目風險貼水要求很高。二是調價機制問題。特許項目經營期內往往會因物價水平上漲、管制技術標準的提高等原因，造成設備、人工、原材料等成本的上升。高安屯醫療廢物處理項目就出現了由于環保標準在簽訂特許協議后提高，導致經營成本上升的問題，但由于調價機制沒有細化，缺乏跟蹤研究和可操作性，導致價格調整機制難以真正發揮作用。
2.政府承諾與規劃問題。政府承諾難以兌現與政府規劃的法治性、科學性、連續性不強密切相關。一是政府規劃的科學性和準確性不夠，從而影響到特許經營項目的實施。如首都機場擴建占用第十水廠管線路由。二是政府規劃沒有經過充分的論證，致使項目和規劃發生沖突。如市發改委希望規范交通設施項目的運作，但行業管理部門要執行市政府加快發展的要求，使操作的規范性與速度相矛盾。三是政府換屆、拆遷困難等因素導致規劃變更，從而使特許經營項目的進展受阻。如定福莊污水處理廠項目，項目地址變更拖延了項目的實施。
3.防范惡意退出問題。有的投資者進入基礎設施領域的動機比較復雜，為了達到獲利目的可能中途惡意退出，影響基礎設施服務供給的穩定性、連續性、安全性。如亦莊燃氣項目，項目公司在收集開口費后，主要人員全部撤離，股東也發生變化，導致天然氣供應一度中止。
4.特許經營權使用費問題。政府收取特許經營權使用費缺乏明確的經濟和法律依據。首先，從合同法律上看，特許經營權使用費表明一種以特許經營權為標的的買賣關系，而特許經營權來源于政府的行政管轄權，行政權利不能買賣出售。其次，從具體操作來看，由于特許經營權的市場價格難以確定，容易變成政府的主觀評價，導致暗箱操作。再次，從經濟學角度看，特許經營者會將這部分成本轉移到產品或服務價格當中，讓公眾承擔。如果公眾拒絕漲價，最終結果還得政府補貼。
5.政府部門間職能分工與協調問題。政府職能分工不清，導致特許經營實施中一旦出現問題，往往出現似乎哪個部門都可管，但又都沒有足夠的權限加以解決的局面。如在高安屯醫療廢物處理項目中，由于政府職責界定不清且難以協調，導致供電等配套未能及時提供、土地證至今不能正常辦理。另外，政府職責界定不清、分工不明確，使得投資者面臨著諸多不確定性。
（三）外部環境與政策方面的問題
1.土地政策問題。一是取得土地使用權的方式存在隨意性。目前對于城市基礎設施用地應以何種方式授予特許經營者，法律法規沒有十分明確的規定。二是拆遷補償安置政策帶來的障礙。北京市《建設征地補償安置辦法》對特許經營項目的負面影響比較大。如京承高速二期項目的建設成本就因此而大幅上升，導致拆遷難度加大，建設時間延長。
2.項目融資方式受限問題。特許權抵押與質押的融資方式的相關法規法律不健全，金融機構對這兩種方式也比較謹慎，給特許經營項目的融資帶來了困難。如東壩河、垡頭兩個污水處理項目，第一中標人就因這種限制而遇到了融資的困難。在質押與抵押的貸款融資方式受到限制的情況下，項目公司只好借助股東貸款的融資方式，但這種方式存在較大的潛在風險。如項目公司的股東的資金緊缺、資金鏈斷裂，其風險可能會傳導給項目公司，導致特許經營項目的運營受到影響。
3.壟斷經營體制問題。一是壟斷經營體制對特許經營的實施造成了比較明顯的障礙。如順義區燃氣公司在購進價方面受到北京燃氣集團的擠壓，導致公司經營狀況不佳，順義區天然氣實行特許經營的條件喪失。二是國有壟斷經營體制還對特許經營的監管提出了非常嚴峻的挑戰。監管部門很難在人力、財力、物力、權限有限的條件下，對價格與成本、產品和服務的質量等一系列復雜問題實施有效監管。
三、幾條重要的國際經驗
在推進基礎設施市場化過程中，盡管世界各國具體情況和背景有所不同,但各國面臨的主要問題卻是共同的。歸納起來主要包括兩個方面：一是政府財政負擔過重,基礎設施資金供給不足。二是政府投資和運營管理為基礎設施經營企業提供了壟斷市場，降低了企業活性和服務質量。基于這兩種考慮，歐美發達國家率先進行了基礎設施的特許經營，并積累了一系列的成功經驗。
1．清晰界定政府職能。歐美國家在特許經營過程中，根據特許協議或合同，嚴格限定了政府和企業的邊界。政府保留重大決策和選擇經營管理者的控制權，企業自主經營、自主開發、依法運營、自擔風險。一旦簽訂合約,政府就不能對企業內部經營活動進行干涉。政府和企業的關系既是合作關系，又是監督與被監督的關系。
2．設立專門的特許經營管理機構。盡管各個國家有不同的背景和現實狀況，特許經營的方式、過程可能因此而不同，但是有一個共同的特點，即是建立獨立的特許經營管理機構。無論是美國的公用事業管理委員會、英國的分業管制，還是德國公法企業下的管理機構，皆是如此。
3．靈活多樣地選擇特許經營模式。特許經營無非是誰擁有、誰經營的問題，哪種特許經營方式能夠更加有效利用資源、能夠提高公用產品的性價比，最大限度地發掘政府和私營投資的資源優勢，就選擇那種經營，關鍵要因時、因地制宜。例如，德國推崇“公法企業”，英國采用徹底的“民營化”，法國則發展了特色的“委托經營”，雖各具特色，但都運營良好。
4．科學規范的特許經營程序。從項目立項、招標、到最后的建設、運營、移交等，整個特許經營流程都規范、具體。每一步驟的政府和企業行為、注意事項已經約定俗成，成為一個規范體系。
5．用法律有效規范特許經營市場。首先，頒布國家級法規。如法國、巴西、菲律賓、韓國、英國、美國等都制定了專門的特許經營法規。其次，根據項目或特許行業需要，可進行特別立法，如我國香港的《（中區）越港隧道條例》、《東區海底隧道條例》等等。另外，用法律的形式明確規范特許招標制度、特許經營企業的信息披露制度等。
6．較為完備的監管體系。一是對市場準入、服務質量和價格管理等政府監管的主要內容，制定嚴格的監管標準，由責任明確的監管機構實施動態監控。二是通過聽證會、各級各類消費者協會以及在特許經營企業內設置公眾代表等方式，擴大社會監督的廣度和深度。
7．有效的爭端解決機制。特許經營時間長、涉及面廣，實施過程中會不可避免的出現一系列爭端。為了項目的可持續發展，各個國家都重視采用仲裁方式，建立特許經營爭端解決機制。如英國壟斷與兼并委員會是專門負責爭議仲裁的機構，法國和尼泊爾的特許經營爭端則往往采用雙方推舉仲裁員的方式解決。
8．明確對特許經營企業的政策支持。實施良好的特許經營項目，會使企業盈利、公眾受益、政府減負，達到“三贏”的結果。為了這個共同的目標，西方國家比較注重對特許企業的扶持。首先，政府注重加強配套體系建設，積極營造良好的投資環境。而且給予特許經營企業部分特殊權利以及一定的資金擔保。其次，為鼓勵企業進入基礎設施領域，對特許經營企業提供稅收減免、財政補貼和土地優惠等優惠政策。
歸納起來講，無論從各國立法、運營模式選擇，以及監管等方面的做法，從根本上說，就是尋找既能夠確保有效競爭又能規范秩序的平衡點。為此，我們在進行基礎設施特許經營的過程中，既要學習國外的先進經驗，又要立足實際、保證其精華的“本土化”。
四、政策建議
為了進一步完善基礎設施特許經營，切實保證北京市基礎設施的有效供給和高效運營，針對當前存在的突出問題，建議適時采取以下政策措施：
（一）制定基礎設施特許經營中長期規劃
為減少“重引資、輕規劃；重單個項目突進，輕整體協調推進”等問題的發生，建議根據《北京城市總體規劃（2004-2020年）》和北京市“十一五”規劃，特別是其中的“市政基礎設施”部分，盡快制定北京市基礎設施特許經營中長期規劃。第一，進一步明確北京基礎設施特許經營的戰略思想和指導方針，保證基礎設施行業的改革與城市總體規劃的一致性。第二，科學測算在未來5-15年內北京市基礎設施的供需狀況，從增量和存量兩個方面，規劃優先實施特許經營的領域、項目和規模。第三，明確政府各職能部門在特許經營中的職責，進一步規范政府行為。第四，明確各項配套政策和相關措施，為基礎設施特許經營市場化改革創造良好的外部環境。第五，提前做好研究準備，積極應對可能出現的“后奧運低谷”效應。
（二）成立基礎設施特許經營領導小組
為增進政府部門間的相互支持和協調一致，減少推諉扯皮問題，建議成立北京市基礎設施特許經營領導小組。組長由北京市分管市政工作的副市長擔任，成員由各個職能部門的主管副局長（主任）和各個區縣的主管副區長組成。領導小組的基本職責包括：負責特許經營中長期規劃的制定、頒布和實施；對特許經營項目流程中重點環節進行原則性指導；協調政府職能部門間的工作，解決由于職責不清導致的項目拖延或受阻問題；解決與基礎設施特許經營有關的戰略性、宏觀性和配套性政策措施等問題。
（三）分行業制定監管細則和特許經營協議范本
《條例》的出臺為基礎設施特許經營的實施，提供了基礎性法律依據，但不同行業間的差異很大，造成《條例》在實施中缺乏針對性和可操作性，建議分行業制定特許經營實施細則，對具體行業的進入標準、質量或服務標準等方面，做出具體規定。并在分行業監管細則的基礎上，出臺分行業特許經營協議范本，增強特許經營實施的標準化和規范化。
（四）分類管理特許經營項目
由于項目結構不同，運作模式也不同，例如BOT的管理流程就不適用于TOT項目。為了提高管理的效率，建議采取分類方法管理特許經營項目，制定專門的特許經營管理流程。根據項目的特定結構，選擇不同的管理流程，在國內法律框架內，可初步分BOT、BOO、DBFO、ROT、TOT五種基本的公私合作模式，實行特許經營分類管理，建立以行業為橫軸，以流程為縱軸的科學管理矩陣。
（五）改造審批流程，防止對特許經營企業過度干預
特許經營具有公私合作性質，但不同于政府直接投資，不應按照政府直接投資項目的管理模式進行管理。基礎設施一旦確定按BOT等結構化模式運營，就應依照特許經營條例細則進行監管，盡量簡化政府審批程序，防止對特許經營企業過度干預。當前的重點為：一是強化政府部門在特許經營實施中的行政服務職能，印制項目審批流程指南，切實增加審批的透明度。二是簡化二次審批程序。在特許經營協議簽訂前，其他審批單位就介入項目，確保負責與企業簽訂協議的部門與其他審批單位在特許經營協議內容的廣度和深度上達成一致，避免兩次審批間的實質沖突，使審批手續盡量簡化。三是區別對待特許經營投資與一般政府投資，注重加強項目實施標準與結果控制，逐步放松對特許項目的強制招標規定。
（六）調整基礎設施特許經營中的土地政策
針對目前北京市特許經營中的兩類比較突出的土地問題，建議：第一，確保基礎設施特許經營項目用地享有比一般商業用地更優惠的待遇。針對《建設征地補償安置辦法》（148號文）和北京市民政局41號文件，專門就特許經營用地問題出臺補充規定。第二，對不同所有制特許企業采取一視同仁的土地政策。國土資源部《劃撥用地目錄》規定，城市基礎設施用地和公益事業用地屬于行政劃撥方式供應范疇。當然，針對不同的基礎設施領域，可以實施不同的土地政策，如對污水處理和交通項目采取不同的政策，但對同一領域、不同性質企業應該一視同仁。第三，切實履行征地拆遷責任，堅決維護政府誠信形象。在實施特許經營過程中，要做到既加強不同級次政府間和不同政府部門間的協作，又防止有關政府部門在土地問題上過度承諾，協議一旦簽訂，除非遇到不可抗拒的特殊情況，必須嚴格執行。
（七）進一步加強對特許經營企業的支持
通過特許經營將公用基礎設施的建設、運營、維護交給了特許經營企業，但并不意味著政府完全退出該領域或僅僅進行必要的監管。根據國際經驗，為確保項目的成功運行，使公眾的利益得到切實保證，政府往往給予特許經營企業一定的支持和優惠，甚至通過某種方式分擔投資人無法獨立承擔的部分風險。除土地優惠、稅收減免、備用貸款等方式以外，還可以從以下三個方面給予特許經營企業以支持。第一，建立項目發展貸款擔保基金。為降低融資難度，建議北京市成立“行業項目建設專項基金”，用以為企業提供貸款擔保。第二，發展“準市政債券”。可以通過發行項目建設債券，來確保政府部分的投入資金。第三，設立公用基礎設施運營風險補貼制度。為了確保基礎設施的高效供給，可以根據產品實際價格和企業正常運營價格之間的差異，安排一定的財政補貼。
（八）充分發揮社會力量的參與和監督作用
第一，健全基礎設施改革聽證會制度，搭建一個用戶、企業、政府理性對話的平臺，確實反映老百姓的意見和心聲。為了保證聽證制度的嚴肅性，可以在特許經營分行業實施細則中，對聽政制度的具體規則做出詳細規定。第二，支持專業的消費者協會的發展，對消費者提出的問題做出迅速反映并提供專業幫助，促使公用事業公司守法經營,保護消費者的合法權益。第三，培育專業的社會中介和咨詢機構市場，加強專業化的分工協作，促使中介咨詢機構從項目規劃、項目確立與推薦，到招投標、特許協議簽訂的全程參與，提升特許經營實施的專業化和規范化水平。
