資產管理情況及意義

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內容摘要：本文對日本行政資產和美國聯邦政府資產的資產分類、法律體系以及資產管理的管理原則、管理內容和管理機構、職能等方面進行了介紹，并對我國政府資產管理體制改革提出以下政策建議：（1）建立健全相關法律、法規和監督體系；（2）實行分類管理；（3）在管理體制架構設計上，應遵循“集中管理、分散使用”的原則；（4）實行嚴格的預算管理，費用預算由政府資產的集中（綜合）管理機構統一管理和分配；（5）做好基礎工作。

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關鍵詞：政府資產管理日本美國

一、日本行政資產管理的基本情況

在日本，與我國政府資產相近（或對應）的概念是行政資產。行政資產指國家為行政目的而擁有的資產，即國家擁有的公共物產。

與其他國家政府資產管理體制比較，日本行政資產管理體制的最大特點是，行政資產管理納入國有資產管理的大框架之下進行管理。因此，研究日本行政資產管理體系，首先要理解日本國有資產管理大體系。

（一）日本國有資產的概念、分類和管理

根據資產的所有者性質不同，日本把資產劃分為私有資產、公有資產和國有資產。私有資產是指私人所有的資產；公有資產是指各地方政府（都道府縣或市町村）所有的資產；國有資產是指國家所有的資產（日語稱為國有財產）。

國有資產根據資產的用途可以分為兩類：行政資產和普通資產（也稱受益資產，是行政資產之外的國有資產）。行政資產進一步可以分為公用資產、公共資產、皇室資產和企業資產（參見表1）。

日本對國有資產實行分類管理，把國有資產管理分為綜合管理、行政資產管理和普通資產管理及處理三類（日本《國有資產法》中規定：“管理”指資產的取得、維護、保管以及運用的行為；“處理”指資產所有權以及其他資產權失去的行為。）。綜合管理包括國有資產管理事務的綜合協調及相關制度的制定等。國有資產的綜合管理和普通資產管理以及處理均由日本財務省的財務局負責。財務省是日本國有資產的主管部門。

表1國有資產的分類以及種類

行政資產管理指政府辦公樓、公務員宿舍等行政資產的管理事務。具體包括行政資產的取得、維護、保管和運用，以及在各省、廳之間資產管理權的變更等。行政資產原則上由使用單位（各省、廳）自行負責管理。

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（二）日本行政資產管理的法律體系

日本行政資產管理采取法制化管理形式。其特點：一是日本行政資產管理是在國有資產管理的法律框架之中，沒有關于行政資產管理的專門法律；二是關于行政資產管理的法律、法規有三個層次（參見圖1）。

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圖1日本國有資產管理的法律、法規體系

●最高層次的法律：在進行行政資產管理時，主要以《國有資產法》（《國有資產法》制定于1948年，是日本國有資產管理最基本的法律，它是根據日本新憲法的規定，在大正十年制定的舊資產法（日語為財產法）基礎上修訂而成的。）為法律依據，同時還受《財政法》和《會計法》的管制，一些情況還適用《民法》。

●特別法律：針對《國有資產法》中沒有規定的事項或特例事項規定的法律，屬于第二層次的法律。例如：《國有資產特別措施法》、《國家公務員宿舍法》等。

●配套的實施細則、行政命令：為執行《國有資產法》和各特別法而制定的實施細則，以及中央政府各部門對其下屬機構下達的帶有行政命令的規定，屬于第三個層次。

（三）日本行政資產管理的基本原則

日本行政資產管理的最基本原則是：“妥善管理、有效使用”。具體體現為：（1）集中統一與分散管理的方式相結合，確保國有資產的有效運用；（2）必須明確國有資產管理機構及其負責人、受托管理機構及其負責人管理國有資產的權限和責任；（3）在新設、重組、廢除行政機構導致行政資產過剩或不足的情況發生時，應確保國有資產的用途調整、取得，以及相應的管理權和責任的變更能有效進行；（4）建立健全國有資產管理賬簿，確保行政資產的取得、變動、喪失等情況記錄完整。

（四）日本行政資產管理機構和職能

日本國有資產的管理機構按照其特點分為執行機構（執行機構是完成國有資產管理事務的行政機構。）、咨詢機構（咨詢機構是國有資產管理的咨詢機關，在財務省設置了“財政制度等審議會”等三個國有資產審議會。審議會除了具有對財務大臣以及財務局局長等提出的咨詢事項進行調查審議、回答的職能以外，還有政策建議職能。）和監督機構（監督機構由國會、會計檢查院和總務省構成。國會是日本最高權力機關，擁有國家行政的調查權以及在法律上決定審議事項的權利；會計檢查院負責每年對國有資產的收付進行會計檢查；總務省負責監察行政機構業務的實施狀況并予以指導。）三類。在執行機構中，根據管理事務的層次不同，又進一步分為國有資產的綜合管理機構、行政資產管理機構和普通資產管理及處理機構。

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圖2日本國有資產管理的機構

行政資產管理的綜合管理機構為財務省的財務局，責任機構為相關各個省、廳。財務省大臣是國有資產綜合管理的負責人；相關的省、廳長是行政資產管理的負責人。日本行政資產的管理機構及流程參見圖2和圖3。

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圖3行政資產管理的各執行機構

由于行政資產所在地分布全國各地，因此，不可能完全由各省廳總部直接負責。《國有資產法》規定各行政資產管理的執行機構可以委托給其下屬機構、地方的公共團體或地方的政府部門進行管理，并將委托管理情況向財務大臣匯報。各省廳總部一般將各地的行政資產委托其下屬或外派機構負責管理。

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（五）管理內容、流程

日本行政資產的管理具體包括行政資產的取得、維護、保管、運用等。

行政資產的取得是行政資產管理的第一過程，是行政資產發生重大變動的階段。為了審查、掌握預算及政府各部門資產的取得情況，有利于從全局出發平衡各政府部門間資產的分布，《國有資產法》賦予財務省大臣行使行政資產管理的統一審批權。

為取得行政資產以及有關行政資產的大的修繕和工程改良，各省廳（執行機構）需向財務省（綜合管理機構）遞交詳細記載預算、經費支出等內容的申請書，由財務省對取得行政資產的協議書進行審查、批復。審查內容主要是判斷取得行政資產的合法性、妥當性以及資產評估的合理性（參見圖4）。對于新建建筑物，由國土交通省負責招標。

圖4行政資產的取得流程

行政資產的維護、保管是使資產維持良好狀態，充分發揮資產效用的行為。關于行政資產的維護、保管，對應行政資產的不同種類制定了各種法規。道路、河川、海岸、港灣等公共資產，其管理的好壞直接影響國民生活和國民經濟的發展，且利害關系復雜，制定了特別法對其進行規范管理。行政資產的修繕、工程改良等也屬于資產維護、保養范疇，其行為受財政法、會計法的約束。

行政資產的喪失是指外部原因導致的行政資產的絕對減少。行政資產喪失流程見圖5。

圖5行政資產喪失流程

此外，《國有資產法》規定，為了合理、有效地管理國有資產，正確了解、掌握國有資產的現狀，各個省廳以及下屬機關必須建立國有資產臺賬，詳細記載行政資產的所在、數量、價格、喪失變更日期理由等內容。財務省每年匯總、統計國有資產情況，將國有資產報告書上報內閣，內閣再將報告送交會計檢察院接受審計，次年度在國會報告。

二、美國聯邦政府資產管理的基本情況

1949年以前，美國聯邦政府資產的管理職能分屬于聯邦工程局、公共建筑管理局、財政部下屬的聯邦供應局和合同爭議解決辦公室四個部門。這種管理體制存在職能重復、職責不清、效率低下、在提供辦公場所和設備方面管理混亂等問題。為建立經濟高效的政府資產管理體制，當時的胡佛委員會就如何提高聯邦行政服務水平進行了研究，并提出如下建議：將上述四個機構合并為一個機構（即后來的聯邦事務服務總局），代表聯邦政府履行集中管理聯邦政府資產的職能。在此研究的基礎上，美國國會于1949年制定了《聯邦政府資產與行政服務法》，并于當年7月1日經杜魯門總統簽署后生效。根據該法規定，聯邦政府事務服務總局于法律生效當日正式成立，并被賦予集中管理聯邦政府資產及行政服務的采購和供應、資產使用、資產處置等的權力。

（一）美國聯邦政府資產管理的法律體系

美國聯邦政府資產管理采取法制化管理形式。其特點是聯邦政府資產管理的基本法律與相關的普適性法律相結合，共同完成聯邦政府資產的管理活動。

1.政府資產管理的基本法律主要有：《聯邦政府資產與行政服務法》、《聯邦財產管理法》、《聯邦采購政策辦公室法案》、《聯邦采辦政策法》、《聯邦采購合理化法案》等，確立了美國聯邦政府資產管理的政策、方法和組織管理體制。另外，針對聯邦政府資產管理的基本法律，政府有關部門還制定了若干相應的實施細則和條例。

2.相關的普適性法律主要有：《合同糾紛法案》、《公共工程法案》、《小企業法》、《購買美國產品法》、《克林格爾——科亨法案》、《合同競爭法案》、《服務合同法案》等。

（二）美國聯邦政府資產管理的原則

美國聯邦政府資產管理的目標是：為各聯邦政府機構提供采購管理、優越的工作場所及相應服務的專家解決方案，幫助他們為公眾提供經濟高效的服務。

美國聯邦政府資產管理的總體原則是：“集中管理、分散使用”。

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（三）美國聯邦政府資產的管理機構和職能

根據《聯邦政府資產與行政服務法》成立的美國聯邦事務服務總局是美國政府資產管理體制中最高層次的管理執行機構。聯邦事務服務總局由總局和其下設的11個地區分局兩個層次組成。總局局長須經參議院建議和同意后由總統任命和領導，有權制定《聯邦政府資產與行政服務法》及聯邦政府資產管理相關法律的實施細則和規章，并承擔向國會述職和報告的義務。

（四）美國聯邦政府資產管理概況

美國聯邦政府將政府資產分為動產（主要是公務車）和不動產（主要是辦公用房地產），實行分類管理。

1.房產管理

聯邦事務服務總局下設的公共建筑服務處，是聯邦政府最大的國內房產管理部門，負責對聯邦政府各部門及其分支機構分布于全國各地的房產進行管理和服務，為聯邦政府各部門及其分支機構提供辦公用房。所管房產共有7127處，總面積約33億平方英尺。

●產權結構。聯邦政府機構占用的房產中大部分產權屬于聯邦政府所有，少部分是向私人房產主租用的。

●管理內容。聯邦事務服務總局負責辦公用房的日常運營管理、辦公用房的需求預測、基建計劃的制定、新建辦公樓的前期設計、對投標公司的評估、審查和工程質量的監督、檢查、驗收以及自有房產的維護保養等工作。

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●使用與費用預算。美國聯邦政府的房產全部歸聯邦事務服務總局管理，其他部門使用房產要向聯邦事務服務總局交納租金，租金中包括房屋維護和日常清潔的費用。根據政府資產的預算定額（見附錄），國會對租金標準予以審定。用于租房的經費，納入各部門預算中，多用房就要多花錢，鼓勵用房單位努力節約空間，高效利用辦公條件。

●新建和維修。政府部門辦公用房的新建、大的修繕預算列入聯邦事務服務總局預算中，由行政服務總局向國會申請；聯邦政府機構辦公用房的新建及維修項目有一套嚴格的審批程序，對立項、基建及維修標準和工程招標等做了明確的規定。建設及維修費用納入預算管理。工程立項后，一般是通過電視、廣播、報紙等新聞媒介公開向社會招標，透明度很高。因此，通常都是由施工力量雄厚、信譽好的私營建筑公司中標承建，從而保證了工程的高質量、短周期和低造價。

●處置。房產的處置由聯邦事務服務總局負責，通常是與地方政府進行交換，在經過評估后認為合理即進行交易。

2.地產管理

聯邦政府在全國擁有24億公頃土地，其中用于辦公樓、商品儲藏的2550萬公頃為專項用地。聯邦事務服務總局依照法律，作為聯邦政府的代表，對所轄的土地提出利用和處理計劃，向占用土地的政府部門提供資產評估、市場預測、營銷、經濟分析和土地出售等服務。

3.公務用車管理

美國聯邦政府現有59.4萬輛車，其中郵政用車占1／3，軍事用車(不含軍用坦克等武裝車輛)占1／4。汽車的購置、維修等項費用體現在各個使用部門的預算中，由各使用部門向國會申請。經國會批準，統一由聯邦事務服務總局按政府采購辦法來進行。政府采購價格比市場價格要低20%~30%。每輛車都有專用的信用卡用于加油、日常維修。為了加強政府車輛管理，政府的車輛都使用專門的牌照，讓公眾和社會媒體來進行監督，私自使用政府車輛的行為將會受到嚴厲的懲處。

需要說明的是，聯邦事務服務總局有責任對各部門提供服務，但各個部門也并非必須要向聯邦事務服務總局購買服務。但從實際執行情況看，由于聯邦事務服務總局有規模優勢，并有一支專業化的談判隊伍，可以從市場上獲得較低的價格，各部門通常還是選擇通過聯邦事務服務總局購買服務。

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三、對我國政府資產管理體制改革的啟示

（一）建立健全相關法律、法規和監督體系

日美兩國都通過法律明確了政府資產的主管部門，分清了責任，明確了權力；并通過監督部門或法律、法規對政府資產管理的審計、報告、信息披露等監督工作予以規范。從而保證了政府資產管理的有效進行。我國在政府資產管理上還很不規范，與之相關的法律和規章不健全。為了加強我國政府資產的管理，應該制定和完善相關的法律、法規，建立監督體系。

（二）實行分類管理

美國按資產性質分為動產和不動產；日本按資產用途，將國有資產分為行政資產和普通資產。日本政府資產的分類與我國將國有資產分為行政事業性國有資產和企業性國有資產的方式類似。各國在分類方法上雖然有差異，但對政府資產實行分類管理上認識基本一致。

（三）在管理體制架構設計上，應遵循“集中管理、分散使用”的原則

在日本，行政資產由各省廳分散使用和管理，但由財務省及其下設的財務局負責行政資產管理的統一協調工作；在美國，則是由聯邦事務服務總局對聯邦政府資產進行集中統一管理，各政府部門根據相關制度規定以及通過與聯邦事務服務總局之間的協議分散使用聯邦政府資產。我國的中央政府資產管理體制改革，應借鑒日美經驗，強化國務院機關事務管理局在我國中央政府資產管理中的統一協調功能。

（四）實行嚴格的預算管理，費用預算由政府資產的集中（綜合）管理機構統一管理和分配

日本、美國的預算費用要通過財務省（日本）、國會（美國）審定和批準。費用預算由政府資產的集中（綜合）管理機構統一管理和分配的做法，既可保證各政府部門辦公用房能夠合理配置，消除苦樂不均現象；也有利于節約開支，降低費用。

（五）做好基礎工作

日美兩國政府資產管理的基礎工作較為規范，能及時、準確、詳細地掌握政府資產運行的全部情況。結合我國目前正在進行的行政事業性國有資產管理體制改革，應該強化各部門政府資產管理的基礎工作，要求各部門及時、準確地提供政府資產運行的詳細資料，以充分掌握政府資產的分布、使用情況。

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參考文獻

〔1〕飯島健司，1998：《國有財產》，財經出報社。

〔2〕www.mof.go.jp/jouhou/zaisan/zaisan.htm.

〔3〕FederalPropertyandAdministrativeServicesActof1949,epw.senate.gov/envlaws/fpasa49.pdf.

〔4〕PublicBuildingsActof1959,epw.senate.gov/pubbldgs.pdf.

〔5〕PublicBuildingsAmendmentsof1972，/media/pdf/public_buildings_act.pdf.

〔6〕裴育，《由美國聯邦政府資產負債表所想到的》，/jscj/caizhen/2003090709.htm.