公共資源型旅游景區(qū)管理

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內容摘要：旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個重要內容，它直接關系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本文在對我國旅游景區(qū)資源特征分析的基礎上，從委托理論的角度提出了我國公共資源型景區(qū)的行政管理模式，促進我國旅游景區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：旅游景區(qū)行政管理管理模式

旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個重要內容，它直接關系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)公共行政管理和旅游行政管理的基本理論觀點，旅游景區(qū)行政管理可以初步理解為：從中央到地方的各級人民政府，通過其授權的相關旅游職能機構，依據(jù)國家有關政策法規(guī)、方針、遵循旅游景區(qū)自身的發(fā)展規(guī)律和特點，對本國、本地區(qū)的旅游景區(qū)進行總體管理和綜合調控的過程。簡言之，就是旅游行政部門對旅游景區(qū)的總體管理。

張聽竹對風景名勝區(qū)的政府規(guī)制研究中指出，應取消地方政府對公共資源類景區(qū)的直接管理，使旅游景區(qū)變成一個小級別的行政單位，把資源保護的職能內生化，將旅游景區(qū)的所有權、管理權、經營權、收費權一體化，而劉秉升卻認為旅游景區(qū)作為旅游經營單位，從事企業(yè)化經營，政府在這個過程中應加強管理的力度，尤其是法制管理、規(guī)劃管理及技術管理。張凌云認為當前我國旅游景區(qū)實行行政事業(yè)性管理必須采取市場化的經營方式，推行企業(yè)化管理。張吉林在研究我國西部旅游景區(qū)管理模式時認為采用特許經營權委托的方式可能更有利于政府和企業(yè)目標的實現(xiàn)。

旅游景區(qū)資源特征分析

（一）景區(qū)資源壟斷性特征

旅游景區(qū)位置的獨特性、資源特點的唯一性、景區(qū)資產的不可分割性、游客觀光體驗的差異性，決定了景區(qū)的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對景區(qū)經營者收費必須實施經濟管制，否則，景區(qū)經營者可能濫用其壟斷地位，為獲取壟斷利潤而制定較高價格，從而損害公眾利益的實現(xiàn)。

（二）景區(qū)資源公共物品特征

經濟學研究表明，公共物品在不具有排它性的同時，根據(jù)其有無競爭性又可分為純公共物品和準公共物品。準公共物品一個非常重要的特點就是具有“擁擠性”，即公有資源消費者的數(shù)目從零增加到某一個可能大的正數(shù)，即擁擠點時，公有資源消費就顯得十分擁擠。在沒有超過擁擠點的范圍內，可以增加額外的消費而不會產生競爭，即每增加一個消費者的邊際成本為零；當超過擁擠點之后，增加更多的消費者將減少所有消費者的效用，增加額外消費者的邊際成本趨于無窮大。按照以上理論，風景名勝資源無疑屬于準公共物品。

（三）景區(qū)資源外部性特征

景區(qū)資源外部性表現(xiàn)為旅游者的消費不僅可以給景區(qū)帶來收益，而且景區(qū)所在地居民也都能從中獲利。因為旅游產品不僅可以給游客帶來休閑和娛樂，提高所在地區(qū)的環(huán)境質量而且?guī)恿水數(shù)氐幕A設施建設，提高了當?shù)氐闹龋黾恿司蜆I(yè)機會與隱性收入，從而提高了當?shù)氐恼w社會福利，旅游地整體形象的推廣能大大促進當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，會使旅游目的地的企業(yè)從形象推廣中獲得收益。

（四）景區(qū)資源信息不對稱性

信息不對稱性是指經濟效益的雙方對商品價格與質量的有關信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時，旅游目的地對旅游者來說是一個陌生的對象，旅游者在獲得關于產品的信息方面處于劣勢，旅游產品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴重的信息不對稱。信息不對稱會導致市場競爭秩序的紊亂，甚至會出現(xiàn)“劣品驅逐良品”的現(xiàn)象。景區(qū)資源只有通過政府正確信息的才能實現(xiàn)資源合理利用及社會公平。

基于委托理論的旅游景區(qū)行政管理模式

（一）委托理論概述

委托理論是過去30多年里契約理論最重要的發(fā)展之一。它是20世紀60年代末70年代初一些經濟學家通過深入研究企業(yè)內部信息不對稱和激勵問題發(fā)展起來的。委托理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何設計最優(yōu)契約激勵人。委托關系也廣泛地存在于旅游業(yè)中,但是在旅游業(yè)中的研究和應用卻幾乎空白。

委托關系是隨著生產力大發(fā)展和規(guī)模化大生產的出現(xiàn)而產生的。其原因一方面是生產力發(fā)展使得分工進一步細化，權利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權利了；另一方面專業(yè)化分工產生了一大批具有專業(yè)知識的人，他們有精力、有能力行使好被委托的權利。實際上不管是經濟領域還是社會領域都普遍存在委托關系。為了使人的行為符合委托人的效用函數(shù)，委托人一方面對其人進行激勵；另一方面充分發(fā)揮“經理人市場”的監(jiān)督作用。

（二）委托管理模式

如果說公共型景區(qū)資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景區(qū)企業(yè)作為自主經營、自負盈虧、獨立核算和承擔民事義務的企業(yè)則有權利根據(jù)自己的實際以最小的投入獲得最大的產出。依據(jù)委托理論，旅游景區(qū)資源行政管理過程中就產生了一系列的委托關系（如圖1）。

旅游景區(qū)實施委托模式的建議

（一）完善相關法律法規(guī)

目前，國家所頒布的有關旅游區(qū)（點）經營管理上的主要法律文件有《中華人民共和國文物保護法》、《風景名勝區(qū)管理暫行條例》以及《旅游景區(qū)（點）的質量等級規(guī)劃與評定》等。這些規(guī)定在一定程度上規(guī)范了旅游景區(qū)（點）的經營，促進了環(huán)境與資源的保護。但是，也應看到，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游景區(qū)在旅游業(yè)中的地位、作用已經不可同日而語，其所面臨的制約性因素也相繼發(fā)生了變化，一些條例在立法的高度和操作性上都已無法適應旅游業(yè)發(fā)展的需要。

此外，有很多是以“暫行條例”、“暫行規(guī)定”、“暫行辦法”等形式存在。這種法律的不成熟和不穩(wěn)定大大削弱了旅游法律的權威性，使其對旅游活動的管理、規(guī)范、指導和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部門在對現(xiàn)有的旅游法規(guī)、規(guī)章進行完善的基礎上，對不同歸口管理單位的法律法規(guī)進行整合至關重要；同時，應加強旅游行政執(zhí)法的力度，統(tǒng)一處理旅游違法行為；此外，還可借鑒國際旅游發(fā)達國家的旅游立法經驗，促進旅游法制建設的現(xiàn)代化和國際化進程。

（二）合理規(guī)劃旅游景區(qū)

目前，在旅游景區(qū)的經營過程中，由于旅游資源大多屬于公共資源，大部分經營者、管理者都只追求其經濟利益，規(guī)劃缺乏長遠性，過度開發(fā)、先開發(fā)后治理的現(xiàn)象普遍存在。這就要求有關部門摒棄以往的資源導向的開發(fā)戰(zhàn)略，轉向創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)。創(chuàng)新規(guī)劃開發(fā)即景區(qū)必須面向市場、適應市場、對內部資源進行篩選加工。因此，國家相關旅游行政部門特別是各地方政府旅游局首先應對旅游規(guī)劃工作給予足夠的重視。其次在規(guī)劃編制單位由旅游行政部門向社會公開招標，規(guī)劃編制完成后力求認真實施，使其在開發(fā)經營景區(qū)的過程中注重景區(qū)的長遠發(fā)展，加強對景區(qū)資源的長遠保護，將短期利益和長期利益結合起來，以實現(xiàn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。此外，在景區(qū)的開發(fā)經營過程中要顧及到周圍社區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)共贏局面。（三）景區(qū)所有權與經營權相分離

景區(qū)景點多頭管理是我國目前旅游景區(qū)發(fā)展過程中面臨的一大頑疾，而其中最令人關注的就是旅游景區(qū)的所有權和經營權問題。因此，政府作為國家的最高管理者應該繼續(xù)推行產權制度改革，不僅要實現(xiàn)政企分開，把一部分職能轉讓給有能力、有責任的企業(yè)和承包商，從宏觀上給予企業(yè)一定的指導；而且政府應根據(jù)景區(qū)資源隸屬不同的行政管理主體的現(xiàn)狀，基于委托理論，把旅游行政管理部門應該作為國家旅游資源歸口管理的唯一法人，集中行使景區(qū)的行政管理權，原有歸口部門對其行為進行監(jiān)督管理和委托管理。這樣一來，旅游管理部門就有了明確的權限和職能，企業(yè)有了明確的責任，激發(fā)了企業(yè)的積極性和熱情。

（四）改善景區(qū)投資環(huán)境以擴寬資金來源

雖然近年來地方政府越來越重視旅游業(yè)的發(fā)展，相繼投入了大量資金，但是單靠政府單方面的投入是遠遠不夠的，致使許多景區(qū)景點的開發(fā)項目得不到資金支持。因此，積極營造良好的投資環(huán)境，吸引和引導投資成為擺在地方旅游管理部門眼前的迫切問題。首先，要積極促成平等競爭的市場環(huán)境。由于中國旅游企業(yè)以中小型為主，因此個體私營經濟在發(fā)展旅游業(yè)、完善旅游各個領域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運作時，不能享受外資企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策。此外，在費改稅之后，部分收費項目模糊，因企業(yè)而定，在這種情況下旅游企業(yè)通常要承擔比其他企業(yè)重的費用負擔。部分地區(qū)的相關部門巧立名目，對景區(qū)內的企業(yè)亂攤派，這就需要旅游主管部門對亂收費現(xiàn)象予以制止，提高企業(yè)投資的積極性，增加企業(yè)投資的信心。其次，增大銀行貸款力度。旅游管理機構應該本著發(fā)展旅游業(yè)的目的對旅游項目進行細化財務分析，做可行性研究和宣傳，以贏得銀行的信任和支持，努力增大銀行的貸款規(guī)模；再次，采用景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當?shù)厣鐓^(qū)各出一部分資金的辦法成立旅游發(fā)展專項基金，由旅游管理部門負責基金的具體運作，景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當?shù)厣鐓^(qū)給予一定的監(jiān)督以保證資金的實際用途。

（五）注重交叉地帶景區(qū)的開發(fā)與管理

目前，處在交叉地帶的許多景區(qū)景點，由于在行政劃分上同時屬于多個地區(qū)管理，導致出現(xiàn)了實際上的無人管理，或只從自己受益的角度規(guī)劃與開發(fā)，注重局部利益，沒有形成大旅游的觀念。鑒于全國都存在許多處在交叉地帶的旅游資源，建議在這些區(qū)域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門的旅游發(fā)展組織，負責交叉地帶旅游資源的規(guī)劃與開發(fā)，地方不再對其進行直接管理，而是托管形式。該組織直屬上一級旅游局并對其負責，但在景區(qū)的規(guī)劃與開發(fā)過程中地方各級相關部門要給予一定的配合和支持，爭取發(fā)揮特有資源的優(yōu)勢，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的共贏局面。

（六）加強景區(qū)人力資源開發(fā)與管理

雖然目前旅游從業(yè)人員日漸增多，但其從業(yè)人員整體素質水平層次不齊。根據(jù)《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年、2020年遠景目標綱要》要求，首先制訂旅游人才建設整體規(guī)劃。其次，從委托理論出發(fā)，對旅游從業(yè)人員進行指定地點的集中培訓，提升區(qū)域整體服務質量。此外，加強對旅游教育的管理，包括控制和調整旅游教育整體結構；強化旅游人才素質教育；加強旅游學科和課程建設等。

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