公路單位預(yù)算績效管理問題探究

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摘要:全面實(shí)施績效管理、全面預(yù)算績效管理，是我國政府治理的深刻改革，對于政府的發(fā)展具有重大促進(jìn)意義。隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，現(xiàn)代化公共財(cái)政制度是發(fā)展的必然趨勢，制度改革亟不可待。公路事業(yè)單位作為我國重要的交通運(yùn)輸樞紐，對上承接著政府財(cái)政資金運(yùn)動工作，對下承擔(dān)諸多縣級公路重要養(yǎng)護(hù)工作，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)資金均來自國家財(cái)政，且近些年交通運(yùn)輸業(yè)蓬勃發(fā)展，公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任也越來越重大。在這種情況下，國家財(cái)政的壓力也逐漸增大。文章立足預(yù)算績效管理基本概念，簡單闡述事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)勢，分析當(dāng)前公路事業(yè)單位預(yù)算績效管理主要存在的問題，并結(jié)合實(shí)際嘗試給出客觀科學(xué)的優(yōu)化思路，強(qiáng)化公路事業(yè)單位預(yù)算績效管理應(yīng)用，展現(xiàn)公路事業(yè)單位存在價值，提高資金利用率。

關(guān)鍵詞:公路事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;研究

公路事業(yè)單位發(fā)揮著毛細(xì)血管的作用，維系我國基本的交通運(yùn)輸網(wǎng)，在部門預(yù)算已經(jīng)初步形成的大環(huán)境下，預(yù)算績效管理也愈發(fā)重要。考慮到交通運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的地位，科學(xué)預(yù)算績效管理的形成，成為單位內(nèi)部和市場外部共同的需求。良好的預(yù)算績效管理體系，能夠幫助單位分析財(cái)政投入的成本和產(chǎn)生的效果，以判斷資金分配的合理性和有效性，繼而評價財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，反映單位預(yù)算支出政策是否吻合發(fā)展要求。

一、預(yù)算績效管理概念

所謂預(yù)算，是基于對內(nèi)外部環(huán)境詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)測和決策，用價值和實(shí)物等形態(tài)反映未來一定時期內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營以及財(cái)務(wù)成果等系列計(jì)劃與規(guī)劃，其主要工作不僅僅是預(yù)測需求，還包括有計(jì)劃地處理各種變量，這些變量處理效果決定了績效高低。所謂績效，該詞源于管理學(xué)，關(guān)于績效有很多種不同的理解，如認(rèn)為績效是完成工作的效率和效能;績效是指經(jīng)過評估的工作行為、方式和結(jié)果;認(rèn)為績效是員工的工作結(jié)果，對目標(biāo)達(dá)成具有效益和貢獻(xiàn)的部分等。綜上所述，績效是成績與成效的結(jié)合，是一定時期內(nèi)的工作行為、方式和結(jié)果以及產(chǎn)生的客觀影響［1］。事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理時，必須明確以下側(cè)重點(diǎn):一是預(yù)算績效管理是“計(jì)劃式”而非“判斷式”，對單位的預(yù)算管理過程較為看重，且其注重問題的解決，而不是發(fā)現(xiàn)問題，需要單位全員參與，而不是人力資源管理的固有程序，旨在推動單位進(jìn)步;二是預(yù)算績效管理的最終目的，在于不斷推動績效發(fā)展，致力于提升績效水平，同時本期績效改進(jìn)目標(biāo)需要納入下期的績效規(guī)劃中;三是希望通過績效管理提升職工能力與綜合素質(zhì)，預(yù)算績效管理改進(jìn)的過程也是職工素質(zhì)與能力開發(fā)的過程，二者相輔相成，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。新時期下，實(shí)行預(yù)算績效管理，有以下幾方面優(yōu)勢:

(一)更符合價值規(guī)律要求

市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共產(chǎn)品也是商品，也需要遵循價值規(guī)律。在預(yù)算管理的引導(dǎo)下，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，政府按照自身的訴求編制、執(zhí)行預(yù)算，也存在相應(yīng)機(jī)制束縛，雖然通過監(jiān)督、審計(jì)部門成立監(jiān)管體系，但這種外在監(jiān)督的行為仍沒有改善政府需求膨脹的發(fā)展趨勢。而預(yù)算績效管理，則是從公共商品核算的角度，從制度上強(qiáng)調(diào)了政府管理，使公共產(chǎn)品能夠遵循市場價值規(guī)律進(jìn)行核算。

(二)更貼近市場經(jīng)濟(jì)需求

預(yù)算績效管理，參考了企業(yè)化經(jīng)營模式，將政府單位作為提供公共服務(wù)(商品)的經(jīng)濟(jì)體，通過對公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制，改變了傳統(tǒng)只考慮公共資源存量的做法。以預(yù)算包裹公共品成本，以預(yù)算績效分析資金成果，體現(xiàn)了其激勵作用以及預(yù)算的約束能力。(三)體現(xiàn)民主化觀念，充分調(diào)動部門工作積極性預(yù)算績效管理，旨在構(gòu)建能充分反映政府公共活動績效的評估體系，通過預(yù)算績效管理的約束，通過一系列取樣于社會的客觀指標(biāo)進(jìn)行衡量，對各部門的績效評估源于社會民眾，通過公眾監(jiān)督體現(xiàn)績效的公平公正，符合民主化觀念。同時預(yù)算績效管理是讓各職能部門掌握預(yù)算執(zhí)行權(quán)，干好干壞都與個人切身利益相關(guān)，能夠充分調(diào)動職工積極性，更好進(jìn)行資源配置。

二、公路事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題

(一)預(yù)算績效目標(biāo)模糊

在財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中，明確指出“報送的績效目標(biāo)應(yīng)與部門目標(biāo)高度相關(guān)，并且是具體的、可衡量的、一定時期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的。”但是就目前公路事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置來看，并未進(jìn)行詳細(xì)的量化、細(xì)化。在預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置和分析上都較為籠統(tǒng)，沒有按照項(xiàng)目特性和具體實(shí)施步驟進(jìn)行衡量，無法形成具體的工作任務(wù)，直接降低了績效目標(biāo)的準(zhǔn)確性。以某干線公路基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù)、應(yīng)急處置工作為例，其績效指標(biāo)包括“檢查各類污染源、全程檢測路網(wǎng)安全狀態(tài)”等。其中，指標(biāo)并未明確污染率降低至多少、安全預(yù)警機(jī)制達(dá)到幾級等，而是模糊概括為維系了可持續(xù)發(fā)展、有著良好社會效益等。這種情況下，在預(yù)算管理完成后，無法根據(jù)實(shí)際檢驗(yàn)績效目標(biāo)完成情況，使得預(yù)算彈性過大，預(yù)算編制形式化，不利于預(yù)算績效管理的進(jìn)行［2］。

(二)預(yù)算績效管理執(zhí)行力差

預(yù)算績效管理是當(dāng)前行政事業(yè)單位大力推行的內(nèi)部管理工作。于公路事業(yè)單位而言，其必須充分考慮行業(yè)特性，展開個性化的預(yù)算績效管理，雖然取得了相應(yīng)的成就，但整體來看，仍存在執(zhí)行力度不高的問題，主要表現(xiàn)在:首先，預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)問題，由于預(yù)算管理歸納到財(cái)務(wù)部門，使其后續(xù)績效管理也由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，考慮到財(cái)務(wù)人員壓力較大，雖成立了相應(yīng)的預(yù)算績效管理小組，但專業(yè)性不強(qiáng)，且領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，無法實(shí)施有力的組織管理;其次，預(yù)算績效管理開展進(jìn)度慢，一方面是因?yàn)楣肥聵I(yè)單位的預(yù)算工作下來較慢，預(yù)算時間較短，無法保證各方面完全落實(shí);另一方面則是意識形態(tài)較差，預(yù)算認(rèn)識的不到位直接影響了對預(yù)算績效管理態(tài)度，甚至績效管理只針對主要負(fù)責(zé)的“少部分”領(lǐng)導(dǎo)人員，不符合其全面、全員管理理念［3］。

(三)預(yù)算績效管理監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱

預(yù)算績效管理除了依靠標(biāo)準(zhǔn)的體制制度約束和人員的自我管理意識以外，公路事業(yè)單位的預(yù)算績效管理還需要全過程的跟蹤監(jiān)控，以外力進(jìn)行約束。但在實(shí)際工作中，發(fā)現(xiàn)了如下問題:首先，過度依靠某環(huán)節(jié)的監(jiān)督，監(jiān)控缺少全面性，無法及時發(fā)現(xiàn)并糾偏。公路事業(yè)單位的預(yù)算績效管理，多在事后總結(jié)分析，不重視事中的監(jiān)管，這種末端靜態(tài)評估很可能致使預(yù)算績效偏離預(yù)期;其次，預(yù)算績效管理糾偏力度低，就公路事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門分布來看，其監(jiān)督管理部門與預(yù)算屬于同級部門，很有可能出具的意見被忽視，缺乏權(quán)威性，起不到震懾作用，錯誤無法得到及時改正。

(四)預(yù)算績效管理制度指導(dǎo)性弱

公路事業(yè)單位積極響應(yīng)上級政府政策，在內(nèi)部管理上出具了相應(yīng)的預(yù)算績效管理細(xì)則，如《關(guān)于單位實(shí)行財(cái)政支出預(yù)算績效管理的具體通知》《本單位財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算績效管理暫行辦法》等，這些都對預(yù)算績效管理起到了政策指導(dǎo)作用，但缺乏長效機(jī)制，且沒有具體化、詳細(xì)化。從質(zhì)量上來看，多參考財(cái)政部門印發(fā)的文件，內(nèi)容上針對性不強(qiáng)，沒有緊貼公路事業(yè)單位實(shí)際工作內(nèi)容。由于沒有特色的預(yù)算績效管理體系，致使單位與中央、省市等的預(yù)算績效管理制度銜接度不夠，上下不能一體化管理［4］。

(五)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位

預(yù)算績效管理的存在價值需要通過預(yù)算績效評價來驗(yàn)證，雖然公路事業(yè)單位在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用上有了一些嘗試，但是效果并不理想，多停留在以此作為預(yù)算資金支出的存檔管理，為單位強(qiáng)化支出管理，或?yàn)橄乱荒甓阮A(yù)算管理行為提供數(shù)據(jù)參數(shù)，但是對相關(guān)責(zé)任人卻沒有起到相應(yīng)的管理約束作用。且公路事業(yè)單位的預(yù)算績效評價多在事后進(jìn)行，事中動態(tài)跟蹤的績效評價基本沒有，無法及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金往來中存在的問題，更不能及時更正，雖然后期有所彌補(bǔ)，但是仍會造成一定的損失。同樣，這一部分資金損失的績效考核與責(zé)任人無法全面客觀反映，制約了預(yù)算績效評價工作的有效性。

三、公路事業(yè)單位預(yù)算績效管理思路

(一)明確預(yù)算績效管理目標(biāo)

公路事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算績效管理時，必須明確預(yù)算績效管理的目標(biāo)，以此目標(biāo)為基礎(chǔ)，通過層層精細(xì)化分解后，形成部門、個人可量化完成的具體工作任務(wù)。首先，結(jié)合公路事業(yè)單位的行政職責(zé)和社會定位，形成與單位自身發(fā)展貼合的、個性化預(yù)算績效管理目標(biāo)，根據(jù)各職能部門的工作性質(zhì)和個人職責(zé)范圍，分解成量化工作內(nèi)容，與個人切身利益進(jìn)行掛鉤，調(diào)動職工工作積極性，更好地執(zhí)行預(yù)算績效管理任務(wù)，踐行公路事業(yè)單位社會服務(wù)的性質(zhì)。其次，構(gòu)建全面、完善的績效評價指標(biāo)體系，指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)該涉及資金運(yùn)動的全過程，必須保證基本的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性以及效益性，構(gòu)建績效指標(biāo)框架，提出預(yù)算績效特色，同時外聘行業(yè)專家反復(fù)驗(yàn)證，在實(shí)踐中不斷修正，實(shí)現(xiàn)理論向?qū)嵺`的過渡，最終形成具有指導(dǎo)意義的績效行動文件［5］。

(二)加大預(yù)算績效管理執(zhí)行力度

預(yù)算績效管理空有組織推動、目標(biāo)指引還不夠，還需要發(fā)揮個人執(zhí)行效益，提高預(yù)算管理執(zhí)行力度，通過實(shí)際行動力反映預(yù)算績效管理的科學(xué)性。首先，深化績效意識，改善職工情緒。對于職工來說，其自主執(zhí)行預(yù)算績效管理有兩方面原因:一是外在政策、準(zhǔn)則的要求，這是自身職責(zé)范圍內(nèi)必須完成的工作任務(wù);二是希望追求個人利益最大化。因此，除了剛性的外在約束力以外，還需要職工自身認(rèn)識到績效管理重要性，明白這與自身利益、價值息息相關(guān)，才會自主執(zhí)行相關(guān)內(nèi)容。其次，成立專門預(yù)算績效管理小組，由單位負(fù)責(zé)人直接管理，聘請相應(yīng)人才，強(qiáng)化隊(duì)伍組建，同時與內(nèi)部各部門加強(qiáng)學(xué)習(xí)交流，提高實(shí)操能力，也提高預(yù)算績效管理在單位內(nèi)部的地位，展現(xiàn)其權(quán)威性，提高職工警醒意識，也保證了預(yù)算績效管理工作的專業(yè)性。最后，強(qiáng)化公路事業(yè)單位的信息化環(huán)境建設(shè)，借助先進(jìn)科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化預(yù)算績效管理，具體可從以下幾方面出發(fā):一要在已有績效管理人才基礎(chǔ)上，培養(yǎng)其大數(shù)據(jù)技術(shù)能力，統(tǒng)籌信息管理;二要發(fā)揮現(xiàn)代科技的作用，如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，充分利用數(shù)據(jù)，提高預(yù)算績效管理的準(zhǔn)確性;三要構(gòu)建信息系統(tǒng)，將預(yù)算績效指標(biāo)、預(yù)算業(yè)務(wù)項(xiàng)目以及全過程的預(yù)算管理充分結(jié)合，三位一體，實(shí)現(xiàn)高效溝通、管理，也實(shí)現(xiàn)了各階段的線上全過程監(jiān)管。

(三)提升財(cái)政透明度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)管職責(zé)

預(yù)算績效管理作為一種管理活動，需要向單位內(nèi)部人員以及社會民眾進(jìn)行一定的公示，其財(cái)政透明度的高低，直接決定了預(yù)算績效管理的質(zhì)量。民眾與政府職員之間，始終存在微妙的公眾關(guān)系，而這種關(guān)系，讓民眾迸發(fā)了獲取財(cái)政資金信息的強(qiáng)烈需求，以此便產(chǎn)生了對政府財(cái)政信息的監(jiān)督行為。其一，公路事業(yè)單位必須做好預(yù)算績效管理公示工作，盡可能減輕彼此間的溝通障礙，公路事業(yè)單位作為財(cái)政資金的分配者，其掌握信息較多，民眾作為信息被動者，獲取能力和渠道都有限，因此只能提升單位信息公開的自覺性，以此發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。其二，完善政府信息公開的法律法規(guī)的建設(shè)。現(xiàn)階段，我國涉及政府信息公開的法律法規(guī)并不多，主要體現(xiàn)在新《預(yù)算法》和《政府信息公開條例》上，其中也并未詳細(xì)要求，只有從法律條文上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)信息公開，才能夠持續(xù)推動預(yù)算績效管理工作，借助法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，保證管理的常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化。其三，發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，一些小規(guī)模的公路事業(yè)單位，其審計(jì)工作多由其他部門兼任，無法保證審計(jì)的客觀性，也就無法保證預(yù)算相關(guān)管理的客觀性。因此必須發(fā)揮審計(jì)獨(dú)立作用，區(qū)別于其他部門，保證審計(jì)結(jié)果的公平、公正、公開。

(四)建立健全預(yù)算績效管理制度

首先，公路事業(yè)單位必須建立健全的預(yù)算績效管理制度，做好宣傳培訓(xùn)，深化管理認(rèn)識。作為新時期下先進(jìn)的管理理念，一要做好宣傳工作，公路事業(yè)單位在日常工作和例會上必須進(jìn)行強(qiáng)調(diào)宣傳，讓全體職工深刻認(rèn)識到預(yù)算績效管理的基本內(nèi)容，尤其是領(lǐng)導(dǎo)層和負(fù)責(zé)人。二要強(qiáng)調(diào)部門溝通，深入各預(yù)算主體，實(shí)時掌握預(yù)算績效管理中存在的問題，組織單位內(nèi)部交流會，強(qiáng)化部門間的溝通，實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步。三要從實(shí)際工作出發(fā)，依托已有的績效管理經(jīng)驗(yàn)，積極收集一線績效管理人員的建議，不斷優(yōu)化制度，豐富其具體細(xì)則，營造單位良好制度環(huán)境［6］。

(五)強(qiáng)調(diào)績效評價結(jié)果公開，積極運(yùn)用績效評價結(jié)果

公路事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作，其目的主要在于通過管理結(jié)果，借助這一手段，反作用到單位成長上。但是在實(shí)際工作中，部分公路事業(yè)單位錯放績效管理重心，對績效評價管理停留在了前端，后端評價結(jié)果運(yùn)用并不理想，因此，單位必須制訂系列方法、措施加強(qiáng)評價結(jié)果的運(yùn)用。第一，發(fā)揮獎懲制度作用，績效評價與預(yù)算管理存在很大依附關(guān)系，所以單位必須使部門預(yù)算和績效評價深度結(jié)合，對預(yù)算執(zhí)行優(yōu)秀的部門進(jìn)行重點(diǎn)支持獎勵，對預(yù)算執(zhí)行較差的部門要從嚴(yán)把控，適當(dāng)進(jìn)行資金收縮，保證績效評價有穩(wěn)定的預(yù)算數(shù)據(jù)輸出，以此確定績效評價結(jié)果的獎懲，推動各部門預(yù)算的積極性。第二，強(qiáng)調(diào)預(yù)算評價結(jié)果的反饋，進(jìn)一步加強(qiáng)就預(yù)算績效評價相關(guān)內(nèi)容的縱向(上下級)、橫向(部門間)的溝通，其反饋不僅體現(xiàn)事后，更好注重事中反饋，便于及時糾偏，倒逼單位更好地運(yùn)用績效評價結(jié)果，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，推動公路事業(yè)單位持續(xù)性發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述，預(yù)算績效管理能夠幫助公路事業(yè)單位更科學(xué)地運(yùn)用財(cái)政資金、化解預(yù)算草率等問題，有效提升單位工作效率，將個人和資金運(yùn)用的價值最大化。新時期下，公路事業(yè)單位善用預(yù)算績效管理，對內(nèi)提升管理質(zhì)量，對外適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)市場變化，也是時代發(fā)展的大勢所趨。文章立足公路事業(yè)單位實(shí)際，簡單分析其預(yù)算績效管理的問題，如目標(biāo)模糊、相關(guān)制度體系不完善、監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱、績效評價結(jié)果運(yùn)用不到位等，除了上述提到的優(yōu)化策略以外，還可從大力發(fā)展人才計(jì)劃、構(gòu)建預(yù)算績效管理平臺等方面進(jìn)行建設(shè)。由于視野狹窄、文獻(xiàn)研究不足，理解難免淺顯，未來會不斷對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)，力求提出更具執(zhí)行意義的方法策略，幫助公路事業(yè)單位更好地從事預(yù)算績效管理工作，為社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)一己之力。

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作者:李翠艷 單位:廣西壯族自治區(qū)桂林公路發(fā)展中心