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對于農村土地征用的補償,當前比較普遍的做法一是貨幣補償,一是土地換社保。這兩種做法因可操作性強而被廣泛采用,但也存在嚴重的后遺癥。前者,農民“賣”掉了賴以生存的土地,僅有的補償款用完后,如何面對今后的生活,他們的后代又如何立足與發展?后者,雖說解決了農民的后顧之憂,但政府公共財政卻承受起了沉重的社會負擔。因此,近年來各地黨委、政府都在積極探索征地制度改革:既為城市化、工業化征好地用好地,又使農民不失保障。土地產權股份合作制便是現有體制和國情下的一種有益探索。
一、土地產權股份合作制的構建與運作
土地股份合作的操作方式是把土地折合成股份,以土地入股,收取紅利。這種操作辦法最顯著的特點是:土地雖然被征用,但農民和村集體并沒有最終失去土地,土地的保障仍在,可以消除因失地而產生的潛在不安定因素。
土地產權股份化,從理論高度說,一是土地使用權股份化,允許農戶將其所擁有的土地承包權以及相關權益以股份的形式進入證券市場;二是土地所有權份額股份化,即將集體所有的土地視為共有產權,賦予農戶一定的土地所有權份額,農戶可以個體的所有權份額作為股權進入土地市場。但從當前的國家政策和體制看,土地要直接進入市場是不現實的。因此,比較可操作且能獲得成效的方法是采取土地股份合作制,實現土地產權的流轉。
土地產權流轉可以采用轉租、轉讓、轉包、入股和抵押等方式,出讓土地承包使有權,或農戶將屬于自己的集體土地所有權份額出讓,或集體組織對集體土地的所有權、使用權出讓、出租、發包等。征用土地過程中的土地股份合作制是把被征用土地作價折合成股份參與征地單位建設和運營,從而獲取紅利或股息。土地作價折股的方法靈活多樣,基本做法有兩種。一是在征地補償費比較確定的情況下,可以把征地補償費折合成股份;二是在土地補償費不容易確定的情況下,由農民個體或村集體與征地單位談判確定,以土地現有的收益為基數折合成股份。在利潤分配上,可有兩種基本形式,一是堅持股權平等,同股同利的原則,根據盈利情況進行紅利分配;二是農民用土地入股后,取得固定的股息。在支付上,誰用地誰支付,政府用地由政府支付,企事業單位用地由企事業單位支付。
這方面各地已有不少成功的實例。如有些地方的高速公路建設,就采用了土地入股的形式,把屬于農戶和集體的土地折合成股份,作為投資,參與到相關的建設和經營中,年終參與分紅。再如北京大興區規定凡是到大興占地的企業都要建設產權屬于農民的物業。比如拿出項目中一幢大樓或樓內某些消費場所的產權給農民,企業要用的話再向農民租,這樣農民失去的土地就有了增值的保障。再如慶元縣黃水電站在規劃之初,就確定讓被征用土地農民以受淹土地補償金人股。被征用400多畝土地的黃水村,按規定可以得到補償130萬元。全村被征地農民一致同意把錢全部投入電站建設。據介紹,該電站建成發電后,每年可創收780多萬元,預計100多戶農民每年將有29萬多元的分紅。
二、土地產權股份合作制的積極作用
土地征用中采取土地產權股份合作制,實踐證明對農民生活保障與農村穩定具有極其積極的意義。
1、進行土地產權股份合作,農民少地失地而不失保障。近5到10年,是我國經濟和社會發展極為重要的時期,經濟發展對耕地的占用仍將保持較高的需求。按照《全國土地利用總體規劃綱要》,從1997年到2010年,全國共安排非農建設占用耕地2950萬畝,其中90%以上為集體土地。據測算,將有近2000萬被征地農民需要安置。如果失地農民得不到合理補償和妥善安置,無疑是十分嚴峻的社會穩定問題。實行土地股份合作制,可以使農民不失地或減輕農民因失地而遭遇的損失,擁有比較長遠的保障。
2、進行土地產權股份合作,有利于維護失地農民的合法權益。土地所有權就是財產權,過去征地只考慮保證被征地農民的生產和生活水平不降低,而沒有從資產的角度考慮因征地而使農民失去賴以生存的財產,這是不合理的。經驗表明,越是經濟建設用地需求大、征用土地數量多,就越要維護好農民的合法權益。實行土地股份合作制,土地變資產,農民變股東,建立股東代表大會,有效維護了農民的土地合法權益。
3、進行土地產權股份合作,有利于減少農民與村集體、政府的糾紛,有利于社會穩定。據報道,近年來征地拆遷問題已成為群眾信訪反映的八大焦點問題之一,國家信訪局接待的群眾集體上訪中,反映征地拆遷和企業勞保的批次和人次占到60%以上。進行土地股份合作,可以不失地或失地而不失保障,避免農民與村集體和政府的直接沖突,有利于減緩社會壓力,促進農村物質文明、精神文明和政治文明建設。
4、進行土地產權股份合作,有利于減輕企業投資負擔,營造良好的生產和發展氛圍。征地的主體是國家,但直接用地的主體大部分是各類企業。許多企業創辦之初必須支付巨額的征地費用,資金瓶頸制約了企業的生產與發展。采用土地股份合作,企業不但在先期節省了巨額征地費用的支出,把資金投向更急需的地方,還能取得當地農民的支持,變原先的敵對為和順,為企業的生產與發展創造良好的外圍環境。
三、實行土地產權股份合作制應注意的幾個問題公務員之家版權所有
土地產權股份合作制是征地補償方式的新嘗試,有其合理性,但也存在風險性。不少地方正在邊摸索邊總結,還未形成系統有序規范化的原則與規則。因此采用這種方式必須處理好幾個問題。
一要強調風險意識,建立風險保障機制。土地入股如市場投資,風險無時不在。發展土地股份合作必須建立風險保障機制,確保土地收益。這是實行股份合作的基本出發點和歸宿,也是衡量土地股份合作是否成功的主要標志。在項目選擇和制度設計上要經過認真研究和科學論證,必須建立風險保障機制,確保農戶入股土地的安全和收益。要十分明確,當投資企業出現經營虧損時,要保障農民入股的土地能及時收回;當股份合作公司或組織破產時,要保障農民作為第一清償人,優先保證把剩余資產清償給農民。土地對于農民的意義畢竟不同于貨幣對農民的意義,應加強農民的風險意識教育,提高其抗風險的心理承受能力。
二要制約征地單位土地處置權,防止其利用職權對農民股東利益的損害。在一些地方,可能入股土地折合后在整個企業資產中所占比例較少,農民和村集體持有少量的股份,屬于小股東,不可能直接參與企業的重大決策,因而難以維護自己的正當利益甚至受損。因此,在采用土地入股方式時,必須對用地企業有明確的土地處置權利的制度約束。
三是農民對土地股份合作有內在要求,鎮村領導班子要有較強的組織協調能力。采用土地入股方式時,必須是農民自身有內在要求,不能搞強制,搞一刀切。因為一些農民比較注重眼前利益,先拿到錢再說,認為只有錢是最可靠的,因而對除貨幣以外的其他補償方式不愿意接受。另外,土地入股如果呈散兵游勇狀,則不利于農民權益的保護。通常是地方政府與村集體牽頭組織協調,代表農民與征地方談判協商。這就需要鎮村領導班子具有較強的市場眼光與統籌協調能力,才能組織好村民協調好關系,維護好村民的權益。