農(nóng)村土地管理

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土地是城市群發(fā)展的空間載體，土地的特殊性在于它是不可再生的資源，具有不可流動性。在城市群的發(fā)展中需要土地資本價格化流動。因此，盤活土地資源，加快農(nóng)村集體土地制度改革，擺脫農(nóng)民對土地的依附關(guān)系，更大限度地充分發(fā)揮土地的利用效率，都將有利于推動城市群發(fā)展。

我們已經(jīng)取得了一個共識，城市群發(fā)展的前提是城市化，城市化的關(guān)鍵在于農(nóng)民市民化。農(nóng)民市民化的前提是農(nóng)村集體土地征用后，農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民。因此，土地制度是城市群區(qū)域集約化的關(guān)鍵。城市群土地集約化制度可以分為兩個方面。第一方面是農(nóng)村集體土地的政策。這里又可分為兩種情況：一是農(nóng)村集體土地征用政策，即將農(nóng)村集體土地征用為國有土地；另一是農(nóng)村集體土地使用權(quán)不變的土地流轉(zhuǎn)政策。另一方面是國有土地的城鎮(zhèn)建設(shè)用地政策，即城鎮(zhèn)規(guī)劃與布局政策。這兩種土地政策都對城市群的區(qū)域集約化起到至關(guān)重要的作用。

從客觀上說，目前農(nóng)村土地政策存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，我國農(nóng)村土地的特點是人多地少，沿海的許多農(nóng)村土地和勞動力的比例都維持在1∶1左右，承包地的有限性造成了土地產(chǎn)出率低，農(nóng)民依靠土地收入維持生活，收入增長難以提高。農(nóng)民對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入熱情不高，對農(nóng)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新的追求不強烈。由于農(nóng)業(yè)的發(fā)展滯后，影響了農(nóng)村城市化的進程。

其二，農(nóng)民對進鎮(zhèn)的欲望高。但是，土地政策中又將土地作為農(nóng)民最終的生存、生活、發(fā)展和保障的資料。農(nóng)民一方面對經(jīng)營土地的熱情不高，另一方面又想依靠僅有的農(nóng)村承包土地。雖然土地征用或土地流轉(zhuǎn)過程中解決了一些農(nóng)民變市民的生活方式，但是在農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)中會產(chǎn)生許多復(fù)雜的法律關(guān)系，這也減弱了農(nóng)民進鎮(zhèn)的積極性，從而成為城市化和城市群發(fā)展的障礙。

其三，缺乏一套科學(xué)公正的農(nóng)民宅基地價值評估體系。由于農(nóng)村土地政策對農(nóng)民宅基地長期以來沒有有償置換政策，致使許多農(nóng)民“離村不離土”，進鎮(zhèn)不賣屋，成為農(nóng)村土地集中整理復(fù)墾的難點。為了解決農(nóng)民宅基地置換問題，可以通過補償?shù)霓k法，來推動農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

為了解決我國農(nóng)村集體土地出現(xiàn)的諸多矛盾，在農(nóng)村集體土地政策實行土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，我國2002年出臺了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2002年8月29日第九屆全國人大常委會第29次會議通過)規(guī)定：“所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國有所依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年到七十年。”“在承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)益，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”“承包人應(yīng)得的承包利益依照繼承法的規(guī)定繼承。”“通過家庭承包取得土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”

我認為，農(nóng)村土地的政策為城市化發(fā)展起到了有力的推動作用。通過農(nóng)村集體土地的家庭承包責任制，最大地調(diào)動了農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性，有利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，大大提高了土地的農(nóng)業(yè)利用效率，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，提高了農(nóng)民的收入，增加了農(nóng)民的積累，為農(nóng)民邁向城鎮(zhèn)就業(yè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

對于農(nóng)民來說，明確了土地承包期限，也就明確了農(nóng)民在30年內(nèi)，土地作為農(nóng)民的生命之本，成為社會保障的基本依托，成為農(nóng)民生存和發(fā)展的最重要的生產(chǎn)、生活和保障資料。

土地政策鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)發(fā)展，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)落戶以后，在城鎮(zhèn)就業(yè)進入一般的小城鎮(zhèn)(不包含設(shè)區(qū)的市)可以不交回承包地。這條政策為農(nóng)民自由選擇進鎮(zhèn)就業(yè)、落戶和自由返鄉(xiāng)繼續(xù)務(wù)農(nóng)打消了后顧之憂。

從城市化來說，農(nóng)村的土地政策規(guī)定，可以實施農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)將增加農(nóng)民的規(guī)模化經(jīng)營，鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)，加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變。