農村持續發展管理

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二十年的農村改革，特別是本世紀初開始的農村稅費改革，使農民種田積極性不高、農業效益滑坡、農民收入下降的矛盾到了初步緩解，農民獲得了一個休養生息的機會。但另一的矛盾又隨之暴露出來，那就是鄉村債務與農村發展的矛盾。隨著農村改革的全面展開，這一矛盾將會逐步演化成為影響當前農村經濟發展、農村社會穩定和農村稅費改革成果鞏固的主要矛盾。因此，提高鄉村債務對農村改革和發展的影響的嚴重性的認識，研究解決鄉村債務化解的辦法，已是目前農村改革所無法回避的問題。

目前鄉村債務的特點突出表現在：鄉村負債面廣。有資料顯示：全國65%的鄉村負債，其中中西部不發達的地區負債面更大；債務規模大。全國負債鄉村的債務總額達3200億，債務嚴重的地方，不僅舊債無力償還，而且新債務還在不斷地增加；不良債務多,占總債務的53.14%，很多債權都超過實效期，債權回收的難度大。債務很多都是民間私人借貸，利息高，還債期短,壓力大。

一、鄉村債務形成的原因。鄉村債務作為鄉村改革中出現的一種產物，不僅數額大、涉及面廣，而且對鄉村將來的破壞力也無法估量，其產生必定有其歷史背景和體制、政策的因素。

鄉村集體經濟的瓦解，農民收入增長速度的遲緩，注定了鄉村債務的出現和產生。農村家庭承經營包制的實施，使農民生產的積極性的到了釋放，農村在上世紀八十年代初至九十年代中葉，獲得了新中國成立以來少有的發展機遇。農村形勢日新月異的同時，也帶來了農村集體經濟的削弱。特別是發展相對滯后的中西部地區和鄉鎮企業不發達的地方，在農村集體積累的“分光、吃光、花光”的三光政策的狂潮里席卷下，大多數地方的農村集體經濟一夜之間蕩然無存，甚至土崩瓦解。鄉村可支配的財力日漸枯竭，而農村發展投資卻呈上升趨勢。特別是以種養業為主體的純農業生產的地區，市場因素的復雜多變，農產品價格的不確定性，導致農民收入增長的緩慢。農民農村稅費改革又堵死了向農民收取鄉村運轉費用的渠道，使過去幾乎完全依賴從農民手中收取提留，來維系鄉村運轉變得更加困難。而村級債權又因時效性大多過期，手續不健全，債務人員不是消失就是償還債務有困難，致使大量鄉村債權無法變現，大多變成呆帳或死帳。集體沒有積累，鄉村有沒有政策向農民收取資金，因此，要維持鄉村日常工作，保證正常支出的經費和干部工資，只得借債。不僅影響了鄉村正常的發展水平，而且加劇了農民與鄉村干部之間的矛盾。

日益增長的農村公共品需求與鄉村日趨乏力的財政投入的矛盾，加重了鄉村債務包袱。在鄉村財政體制改革前，鄉村公共品建設資金基本上納入國家計劃，由國家統籌安排。改革開放后。隨著市場經濟體制的逐步建立，鄉鎮財政由過去的國家大包大攬，變為鄉鎮包干，實行分灶吃飯的鄉鎮財政包干體制。在這種體制下，工商業經濟發達的地方，以工補農尚有改善鄉村生產設施和生活設施條件。而以農業為主的鄉村，由于農民增收緩慢，鄉村財政收不敷出，保運轉都有困難，更本無力解決農村日益增長的公共品需求。而國家對農村基礎設施的投入，隨著國家經濟體制的改革而逐年減少，鄉村在農村基礎設施建設項目的投入中所承擔的份額越來越重。有資料顯示：從1996—2000年這五年間，國家財政收入從1996年的7400億增至2000年的16386億，增幅達121%。而國家財政對農村的投入從700億增至1231億，增幅僅為75%。而鄉村對建設項目配套資金的投入，每年以9.8%的比例增長，有時在建設項目資金的投入上，國家與鄉村比例達到7:3。特別是在上世紀八九十年代，隨著農業結構的調整，鄉鎮企業的發展，小城市建設的開展和以三通路(通電通自來水通)為主的新一輪鄉村基礎設施改造的熱潮的興起，“舉債搞建設，貸款謀發展”成為一句時髦的口號和鼓勵的方式，加重鄉村債務包袱，使本來就處于財政危機狀態的鄉村財政淪為“吃飯財政”，甚至是“討飯財政”。鄉村借債，成為維系農村生產經營活動，興辦鄉村公共品建設投入的基本手段。而這種舉債，隨著國家政策的不斷變化又不斷產生新的債權形式。在上世紀八十年代，鄉村借債主要是通過農行或農村信用社等正規金融機構來解決，利息低，還款期限固定。而進入九十年代，隨著國家金融體制的改革，鄉村通過國家融資的地位被邊緣化，正規金融機構的貸款額度急劇下降，民間高息借貸成為鄉村借貸的主要渠道。利息高，還款期限不穩定，這也是鄉村債務增加的一個重要原因。

改善鄉村環境上的急功近利心態與入不敷出的鄉村財力實際困惑的矛盾，加速了鄉村財政貧困化進程，導致鄉村債務居高不下。農村改革的二十年，也是農村新舊體制沖突的二十年。一方面，按照經濟全球化的趨勢，要求人們的思維方式和行為準則符合市場經濟的規律。另一方面，計劃經濟體制下的傳統運作模式在人們的頭腦中已根深蒂固。正是這一種矛盾沖突，導致了政策的制定和執行中往往有悖于客觀現實，這是鄉村債務產生的另一動因。（1）不切實際的經濟指標落實。財政包干體制下的權事不對稱，造成各級政府利益分配上的利己主義的滋生。如每年年初，縣市政府都要與鄉鎮簽訂各種經濟責任狀，而這種經濟責任狀的首要目標，就是要求鄉鎮無條件的完成責任狀上所規定的各項經濟指標。而這些經濟指標大多數都是從解決縣市財政預算缺口為出發點，其中的一些指標很多都大大地超出了鄉村的承受能力。為完成任務爭取縣市部門的工作支持，鄉村只好硬著頭皮違心地接受。當然，也不排除有少數鄉鎮主要干部為個人私利，執意獻媚地接受。任務下達后，鄉鎮再分解到村，村再到組。層層分解，層層加碼，最后到農民頭上就是一個不堪承受的負擔。為了完成這不堪重負的經濟指標，一方面，向農民大肆收刮，這就是農民痛斥的鄉村干部的“三要”要錢、要物、要命(計劃生育)。另一方面，要么前吃后空，榨干鄉村積累。要么就是向金融機構貸款或向民間高息借貸，來完成責任狀里規定稅收任務、水費任務、農業綜合開、發世行等項目借貸款，及部門攤派款。向民間借貸，現在已經成為大多數鄉村，特別不發達地區完成上級的經濟任務和維系鄉村生存的主要融資手段。這種融資方式，帶來的最終結果就是鄉村包袱的增重。（2）貪大求洋的基礎設施建設。從上世紀九十年代開始，以實現鄉村三通為主要目標新一輪農村基礎設施建設在農村各地全面展開，鄉村有條件，干部有責任心來改善農業生產條件，發展農業生產，本無可厚非。但一些鄉村在既無法爭取到國家政策性扶持，又得不到其它外援的情況下，完全靠向農民集資，向金融機構和民間高利貸者借貸，來實現高標準的鄉村路網、農田電網和自來水網的建設目標，只能以增加鄉村債務，農民加重負擔為代價。有資料顯示，在龐大的鄉村債務中，用于鄉鎮公共品建設投入的占債務總額的40.9%，用于村組改善農村生經營條件的占鄉村債務總額的10.4%。(3)層層過關的達標升級驗收。在上世紀末，除了與農村生產經營有關的設施建設外，盲目攀比的教育普九驗收、鄉村衛生院基礎設施達標、計生國策教育、農業綜合開發、農業板塊模式等方面的達標升級，使鄉村本來就赤貧的財力雪上加霜。調查中發現，有一個不到四萬人口的鄉鎮，十個村新修的教學樓有兩村的倒塌，三村變成牛、羊圈，每村為此負擔了不少于十萬元的債務。化費上萬元計生國策門，變成了人人爭搶商品廣告欄。投資近百萬元的農業綜合開發項目，因鄉村配套資金無法到位只能是一個擺設，土低地產效益依舊。不切實際的瓜菜農業模式，使農民經濟受損，國家稅收因農民經濟受損抵扣出現缺口，鄉鎮辦公室一度成為瓜菜倉庫。為彌補稅收缺口，鄉鎮只好用發干部工資的財政經費來抵缺額稅款，最后通過借債來補發干部的工資。(4)一哄而上的鄉鎮企業。上世紀興辦鄉鎮企業，就像又回到了大辦鋼鐵的時代，農村上下是有條件的辦企業，沒有條件的也設法糊弄一個企業。有些地方是“借錢建廠，出錢引資，個人賺錢，集體擔債”。在鄉村債務中，興辦鄉鎮企業而留下的債務占債務總額的11.3%。

鄉村財務運作方式的隨意性與鄉村財務管理監督機制失控的矛盾，是鄉村不良債務形成的主要原因。鄉村財務監督體系，因集體經濟的瓦解而出現管理上的漏洞，新的財務管理制度和監督約束機制沒有隨農村經營體制的變更建立，造成鄉村財務缺乏有效的監督和管理。致使鄉村內部難，監督鄉村外部無監督。財務狀況不公開，造成鄉村級賬務混亂，白條下賬，公款私借，公款或集體為所屬企業和個人擔保等現象，在鄉村普遍存在。加之體制上的漏洞，如會計制度未理順等問題。導致鄉村財務混亂不堪，鄉村債務不斷加重。據悉:安徽省合肥市在對全市107個鄉鎮的財務大清理中,使鄉鎮“財務黑洞”充分曝光。鄉鎮白條支出比例為60%，一些鄉鎮甚至高達80%。單據白條金額最大達140萬元，時間最長的一張白條竟長達32年。107個鄉鎮，清理出百元以上的白條發票14萬余張，金額7.7億余元。涉及鄉鎮干部職工4400多名，僅清收干部職工欠款高達3530萬元，個人最高金額達23萬元(據新華社合肥2005年1月17日電)。由于這種管理上的失控，導致鄉鎮不合理的支出逐年增加，這是鄉村不良債務形成的主要動因。

以減負為目的農村稅費改革與農村轉移支付機制的不配套的矛盾，增大了鄉村新增債的機率。農村稅費改革在制止濫收費，減輕農民負擔的問題上確實起到了明顯的作用。但在堵塞亂收費的同時，新的鄉村財務管理體制并沒有隨稅費改革的深入一同建立起來，鄉村用來維持日常工作正常運轉的可用資金則更少。臨時性的國家財政轉移支付，一是數額小，即使用來全部解決村干部的工資補貼和貧困戶基本救助都不夠，更不用說去發展生產。二是管理不規范，中間抵扣的環節太多，真正能到村的很少，有的甚至只是一張對結的賬單。要解決農業生產經營性的投資問題，還得要靠借債來維系。

二、鄉村債務對鄉村改革和發展的影響。從目前情況來看，除東部鄉村工商業發達的地區外，大多數地方的鄉村財力僅能維持鄉村兩級的低水平運轉。龐大的鄉村債務，面對日益疲軟的鄉村財力根本無力償還。加上巨大的利息支出，使鄉村債務進入惡性循環。它不僅阻礙了農村經濟的發展，而且還影響了農村社會的穩定，同時還會引起農民負擔的反彈。

鄉村債務將會制約鄉村經濟的發展。近幾年來，國家雖然加大了對鄉村的資金投入的力度，但由于鄉村自身財力不夠，增收渠道不廣，加上沉重的鄉村債務包袱壓力，因此資金投放的總量并沒有增加，反而因為巨大的債務利息的支付，沖減了投資的總額，這與鄉村經濟的發展速度不相適應。日益增長的鄉村公共品和服務的需求與不斷萎縮的鄉村財政(財務)供給能力的矛盾，導致鄉村基礎設施建設和服務化水平提高的速度，嚴重滯后于鄉村發展速度。淤塞的河渠、代病運行的排灌設施、低產田的改良、閉塞的路網改造、高耗的鄉村電網升級、人畜引水工程的實施、鄉村科技推廣網絡的建立等與鄉村經濟發展息息相關的工程和項目，亟待大量的資金投入。但面對鄉村債務的巨大包袱，舉步維艱。

鄉村債務影響了鄉村兩級的日常工作的運轉。首先影響了鄉村正常的公務活動。為了緩解沉重的債務壓力，鄉村不得不壓縮經費開支。即使是正當的公務活動經費，也是一緊再緊，無法保證。有時甚至先讓辦事人員自己墊付。如招商和農業開發項目的引進。其次是影響了干部、教師的積極性。緊張的鄉村財力，不僅無法保障機關正常公務，而且連機關干部和教師的工資也要推遲發放。即便是一些政策允許范圍內的機關工作人員和教師應享受福利待遇，不是以白條掛賬，就是取消不發。極大地影響了干部和教師的工作積極性，給鄉村工作帶來了負面影響，甚至會導致公共權力機構和組織的癱瘓。其三是牽扯了鄉村主要負責人的精力。鄉村債務，無論是向農行、信用社這些正規的金融機構的貸款，還是向個人，甚至是民間高利貸者籌措的資金，與鄉村干部都有很大的關系。有時寧可鄉村建設緩建，有些債也必須先還，否則會鬧得鄉村雞犬不寧。鄉村的主要負責人整天為債務所累，不是四處告貸，就是躲避債主逼債。為債主所逼，告狀、上訪、打官司，導致他們不能集中精力來統籌規劃鄉村經濟的發展，影響了鄉村工作的正常運轉。同時鄉村債務久拖不還，不僅會影響鄉村兩級的威信和形象，而且還會引發社會的動蕩。

鄉村債務若處理不當，將會引發社會危機。首先為債務所累，鄉村沒有資金來解決教育和衛生上的經費缺口，從而引發上學難、就醫難的矛盾。沒有資金來解決貧困戶的救助，就會出現外出討飯，甚至挨凍受餓的局面。其次有些債權人為了討回鄉村所欠的債務，甚至雇請社會上的黑惡實力來向鄉村干部逼債。毆打、羈押、扣留鄉村負責人的事時有發生，容易引發社會矛盾。

鄉村債務將會削弱農村稅費的成效。鄉村債務規模過大，借款的利息太高，不僅加大了鄉村債務風險，而且增大了鄉村人均償還率。這些債務若不能及時化解，其中很大一部分最終仍然轉嫁到農民頭上，極容易造成農民負擔的反彈，從而影響農村稅費改革的成果。

三、解決鄉村債務的對策。鄉村債務的龐大數字，和由此而產生的巨額利息所帶來的債務風險，將會嚴重地制約鄉村經濟、社會的發展速度。因此，面對日益嚴峻的鄉村債務形勢，及時研究解決化解的辦法，已刻不容緩。

首先，建立鄉村公共財政體系。農村經濟體制轉軌和農村稅費改革，打破了計劃經濟體制下的公共財政收支體系。因此，在完善國家財政轉移支付的基礎上，盡快建立鄉村公共財政體系，是解決鄉村債務的核心。（1）加大對鄉村的財政轉移支付力度。國家財政轉移支付要在現有解決村干部工資、特困戶救助的基礎上，對鄉村發展命脈的基礎設施建設、農業保險、農村社會保障體系的建立的資金，應全部或部分納入國家統一財政預算，確保鄉村基本公共品的需求。（2）對國家財政轉移支付資金要確保專款專用。堵塞中間截留環節。（3）建立健全新的鄉村財務監管體制。對鄉鎮，財政要實行縣管鄉用，在縣市財政設立統一的財政專戶。在農村，要改革農村會計管理制度，村會計的任免全收歸鄉鎮。同時，實行村賬鄉管。加強對鄉村財務的監管力度，杜絕不合理的支出和不合法的借貸，從源頭上堵塞鄉村債務產生的漏洞。

其次，制定規范、合理的鄉村債務化解方案。要想徹底消除鄉村債務隱患，重點是要規范鄉村財務管理，制定切實可行的化、轉方案，突出抓好以下兩個方面。一是化解已有的債務。認真清理的基礎上分類對待。對現有鄉村債務要組織業務專班清理歸類，仔細分析它的成因、構成。對因鄉村謀發展、保穩定而向國家金融部門借貸形成的債務，國家應通過掛賬，停息，貼息和緩收的辦法來化解鄉村債務危機。對因欠稅費和集資款而形成的債務，應采取退稅和取消集資款的辦法來解決。對個人借款，要通過降息和分段付息的辦法來減少債務總額。集中鄉村財力和物力，加速還款，以防久拖的利息包袱變成新的債務。對發展企業而形成的債務，通過轉制、租賃、拍賣，由企業內部自己消化。對于鄉村非正常支出形成的債務，誰舉債，誰償還。二是防止新增債務。重點是要建立新增債務追究制。在目前鄉村財力緊張的情況下，對鄉村建設規模要適度控制。對財務支出可少，則少。可緩，則緩。對確需要解決的關乎民生大計投資項目，要在爭取國家投資的前提下節儉辦事，確保不增，或少增債務。盡力控制投資規模，反對盲目攀比，杜絕政績工程。對于失誤決策和盲目舉債而產生新債者，應誰決策，誰負責償還。強化主職干部離任審計，防止任前政績變成離任后的債務包袱，產生新增債務。