農村社會保障

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[摘要]大力發展農村社會保障是解決“三農”問題、實現城鄉協調發展及經濟和社會協調發展的一個重要途徑。針對當前農村社會保障中存在的主要問題，應建立合理的籌資機制、建立分層分類的農村社會保障制度、完善和規范農村社會保障管理制度、加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依。只有這樣，才能加快農村社會保障建設的步伐。

[關鍵詞]農村社會保障現狀問題對策

改革開放以來，我國農村發生了巨大變化，農民生活水平有了顯著提高，農村各項事業得到了長足發展。但與此不相適應的是，我國農村社會保障長期滯后，廣大農民一直游離于社會的保障網之外，他們的生老病死基本上由個人或家庭來承擔。這種狀況不利于深化農村改革和農村經濟的發展，而且也不利于整個經濟和社會的協調發展。因此，進一步完善我國農村社會保障制度，就成為政府和社會迫切需要解決的重大問題。

一、我國農村社會保障的現狀

計劃經濟時期，廣大農民所享受的社會保障是以社隊為基礎的集體經濟制度提供的，其特點是全方位、低水平的社會保障。這種微不足道的集體經濟保障，隨著20世紀80年代初農村經濟體制改革的進行而逐漸消失。之后，農村除了“五保戶”和烈、軍屬以外，廣大農民基本上沒有享受到任何直接的社會保障。從社會保障費的支出看，占人口80%左右的農民的社會保障費支出只占總數的11%，而占人口20%的城鎮居民的社會保障費用支出卻占到了總數的89%.同是中華人民共和國的公民，城鎮居民和農村居民享受著完全不同的社會保障待遇。80年代中期以來，我國農民實際收入增長緩慢，城鄉差距不斷拉大，原因之一就是農村的社會保障制度沒有建立，廣大農民，尤其是貧困地區的農民因病致貧、因老返貧已經成為一個不容忽視的社會問題。為了解決這個問題，國家在部分地區進行了建立農村社會保障制度（主要包括農村社會養老保險和醫療保險）的試點和探索。但由于種種原因，目前仍不盡人意。

1.農村社會養老保險的實施情況并不理想

民政部從1986年開始對農村社會養老保險進行積極探索。1991年，在山東煙臺等地進行了農村社會養老保險試點，并在試點的基礎上逐步推開。截止1997年底，全國已有31個省（自治區、直轄市）2000多個縣（市、區、旗）開展農村社會養老保險工作，有8000多萬農村人口參加保險。表面上看，農村社會養老保險工作開展得不錯，可實際上它實施的情況并不理想。截止1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應該參保人數的12%，也就是說，經過好幾年的推廣、運行，仍有88%的農民游離于農村社會養老保障之外。

2.廣大農村地區醫療保險的覆蓋率非常低

20世紀80年代初，制度解體以后，農村原來的合作醫療制度隨之瓦解。雖然1994年以后各地作了一些努力試圖恢復合作醫療，但由于缺少可靠的經濟來源和有效的制度設計，重建的合作醫療往往持續的時間很短，甚至“隨辦隨散”，堅持下來的合作醫療也主要分布在發達的沿海地區。目前廣大農村地區醫療保險的覆蓋率非常低，即使在重建農村合作醫療的高潮期（1997年～1998年前后），合作醫療制度的人口覆蓋率在高收入地區僅22.2%，而在中等和欠發達地區僅1%～3%（《中國衛生年鑒》，1999）。另外，根據衛生部1998年調查數據顯示，有87.44%的農民成為沒有任何社會醫療保障的自費群體。中國社會科學院農村發展研究所2001年的研究也表明，在農村最貧困的農民中，50%左右屬于因病致貧或因病返貧。

從農村社會養老保險和醫療保險的實施情況來看，大多數農民仍然游離于社會保障的“安全網”之外。建立農村社會保障制度是為了規避農民生活風險，提高其生活水平和質量，理應受到廣大農民的歡迎與支持，但事實并非如此。

二、我國農村社會保障存在的主要問題

農村社會保障制度在推廣實施過程中存在的問題是多方面的。概括起來，主要有：

1.資金來源不盡合理，未體現全社會責任

資金是推進農村社會保障體系建設的核心問題。民政部1992年印發的《縣級農村社會養老保險基本方案》明文規定，在保險基金的籌集上，“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”，這樣的規定使國家和集體所體現的社會責任過小。我國政府用于社會保障的比例是世界最低的。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投入絕大部分給了城鎮職工。由于長期以來國家對農村投入過低，農村社會保障資金的重要來源實際是依靠傳統農村的集體補助和投入。但改革開放以來實施的土地家庭承包經營制使集體經濟力量受到嚴重削弱，特別是貧困地區的財政能力和集體經濟實力有限，已無力承擔當地農民的社會保障資金。在這種情況下，原來由集體經濟負擔的農村軍烈屬優待、“五保戶”供養變為農民直接負擔，而國家干部、城市居民、工人不負擔，這樣一來既不利于增加統籌金額，也不利于標準統一。此外，農民個人的養老和醫療保險基金，集體補助也微乎其微，幾乎完全由個人繳費。這樣的社會保障不僅失去了它本來的意義，而且也影響了農民參加養老、醫療等保障項目的積極性，加大了農村社會保障工作的難度。

2.保障覆蓋面窄

目前，我國農村社會保障體系很不健全，保障形式主要是農村社會救濟、社會優撫、農村“五保”和少數地方推廣的農村社會養老保險及合作醫療保險，保障的對象基本上是“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農村大多數人還無法享受社會保障。更為嚴重的是，農村民政對象應保未保的現象普遍存在。此外，在農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民處于社會保障的“真空地帶”。改革開放以來，農村大量的剩余勞動力紛紛涌向城市，對城市的經濟建設做出了突出貢獻。但他們卻被排斥在城市的社會保障體系之外，可以說，他們沒有任何保障可言。他們干的是最險、最苦、最累的活，而人身權利、經濟權利、甚至生命都得不到保障。游離于城鎮社會保障體系之外的農民工，成了城市中最脆弱的群體，這與他們為城市所做出的貢獻極不相稱。農民工的這種艱難處境彰顯了社會公平機制的扭曲，亟需為其建立基本的社會保障制度。

3.管理不夠科學與規范

從管理體制來看，我國農村社會保障管理呈現出政出多門、各自為政的局面，城鄉分割、條塊分割、多頭管理，條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法。管理體制的不順，造成現有的農村社會保障項目雖然不多，但具體制定政策、掌握政策和執行政策的機構卻不少。從表面上看，農村社會保障工作有多個部門負責，似乎易形成合力并共同解決問題，但實際上，由于這些部門所處地位和利益關系不同，看問題的角度不同，工作中經常發生摩擦和矛盾。有的項目誰都爭著管，從中受益；有的項目又誰都不愿意管，相互扯皮。此外，農村社會保障管理水平的低下，還集中體現在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用三權分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風險。有的將社會保障基金借給企業周轉使用，有的用來搞投資、炒股票，更有甚者利用職權貪污農民繳來的“養命錢”，從而造成基金大量流失，嚴重影響基金的正常運轉，并在農民心中造成極壞的影響。因此，對農村社會保障進行科學規范的管理、監督，已成為當前一項刻不容緩的工作。

4.缺乏法制保障

社會保障制度需要有力的法律法規來支撐。從目前我國農村社會保障立法的狀況來看，一個突出的表現是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。我國政府自1998年開始設立勞動和社會保障部，但迄今還沒有一部專門涉及農村社會保障工作的基本法律，在國務院已經制定的條例中，也極少涉及規范社會保障制度的法規。雖然我國過去在農村社會保障工作方面形成了一些法規、條例和規章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機的法規體系，而且地區不同，內容亦有所不同。由于農村社會保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使得目前農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。

三、發展和完善農村社會保障的對策

1.建立政府、集體和農戶三方合理的籌資機制

是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。鑒于我國的國情和經濟水平，現階段農村社會保障基金的籌集必須貫徹國家、集體、個人三者合理負擔的原則。從國家的角度，必須體現政府的財政責任，因為國家是農村社會保障的責任主體。鑒于國家財力有限，國家承擔的這部分資金可通過開征社會保障稅、發行國債和社會保障彩票、征收個人所得稅、利息稅、遺產稅、證券交易稅以及部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得中解決。由于存在地區差異，各省（市）可自行決定地方各級政府對現行個人賬戶提供配套資金的比例和數額。從農村集體經濟的角度，集體也應承擔一部分農村社會保障資金。集體承擔的部分主要來自鄉（鎮）村辦各種企業的利潤及集體經濟的積累等。對于經濟發達地區，集體補助是不成問題的；而對于集體經濟力量比較薄弱、鄉鎮企業又少的地區，集體補助還是問題，在這種情況下，各級政府應克服困難，多方籌資，盡力扶持。最后，針對農戶繳費難的問題，可以采取“實物換保障”的辦法，根據不同的對象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農村社會保障資金短缺的問題，加快農村社會保障建設的步伐。

2.建立分類分層的農村社會保障制度

由于我國幅員遼闊，各地區經濟發展極不平衡，不同地區農村集體和農民個人的經濟能力懸殊。在這種情況下，要建立統一的農村社會保障制度是不現實的，只能根據各地經濟發展狀況，因地制宜，循序漸進，形成各地區層次不同、標準有別的社會保障制度。第一，建立作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。在確定最低保障標準時，應根據保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標準。第二，建立適應不同經濟發展水平的農村醫療保障制度。在經濟比較發達、城市化水平較高的地區，應該逐步實現城鄉之間醫療保障制度的接軌；在經濟發展水平中等的地區，可以建立合作醫療保險大病統籌制度。第三，建立農村社會養老保險制度。民政部自1992年起試行的農村社會養老保險，因其屬于完全個人賬戶和完全積累型的養老保險模式，缺乏社會統籌，實質上成了一種自愿參加的儲蓄，起不到調節收入分配的作用，從而也失去了對貧困人口提供幫助這一社會保障制度的本來意義。因此，在制度設計上應該考慮在自我保障的基礎上逐步增加社會統籌的比例，實行個人賬戶和社會統籌的結合，并設計向貧困人口傾斜的制度。第四，構建城鄉之間社會保障制度的銜接通道。城市化的進程意味著農業人口將大規模地轉變為城市人口，目前情況下，實現這種轉移的途徑是進入鄉鎮企業或其它非農就業以及進入城市打工。但是，通過這些方式實現的農業勞動力轉移，雖然事實上已由農業勞動力轉變為非農業勞動力，但卻無法得到與城鎮居民同樣的經濟和社會地位，尤其是不能得到城鎮社會保障體系的覆蓋。因此，應該嘗試在城鄉社會保障制度之間設計互相銜接的通道，以加速城市化進程。

3.加強農村社會保障制度制衡機制建設，規范管理，強化監督

農村社會保障中存在的問題以及農民投保的熱情不高，與農村社會保障管理體制不規范有密切關系。因此，要使農村社會保障事業健康發展，就必須在強化農村社會保障制度制衡機制上下工夫。首先，加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統一、權威的農村社會保障管理機構。其次，完善農村社會保障的監督體系，這是農村社會保障制衡機制的主要組成部分。農村社會保障的監管是指各有關方面對社會保障經辦部門的管理過程和管理結果進行評審、鑒定，以達到社會保障政策的落實與目標的實現，確保各有關方面的合法權益，提高社會保障管理效益（李廣義，1999）。第三，加強農村社會保障機構隊伍建設。通過內部提高職工素質和外部引進專業人才的途徑，努力塑造和培養一支適應專業化、現代化、市場化管理需要的專業隊伍。

4.加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依

經驗證明，發達國家的社會保障制度之所以比較成熟，一方面有其較強的經濟實力，另一方面是靠完備的法律體系強制推行的。目前，我國農村社會保障中存在的基金來源不規范、投保賬戶混亂以及擠占、挪用基金等違規現象，無不與缺乏一套行之有效的社會保障法規有關。因此，為促進農村社會保障工作的有序進行和可持續發展，強化農村社會保障的法制性，盡快制定配套完備的法律法規，勢在必行。