集體林產(chǎn)權(quán)制度改革探討

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摘要：我省的自然保護(hù)區(qū)野生動(dòng)植物種類豐富，在維護(hù)國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)等方面具有關(guān)鍵性作用。隨著我省集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入和完善，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林改革問題逐漸突出，林區(qū)農(nóng)民的切身利益和自然保護(hù)區(qū)的管理之間矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革

1保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林及改革情況

1.1保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林情況。我省自1981年開始建立了第一批自然保護(hù)區(qū)以來，林業(yè)系統(tǒng)已經(jīng)建立保護(hù)區(qū)共計(jì)70個(gè)，森林類型保護(hù)區(qū)共計(jì)54個(gè)，當(dāng)時(shí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的林地所有權(quán)主要以國有為主，集體林為輔。如白石砬子、老禿頂子、醫(yī)巫閭山、仙人洞等森林類型的自然保護(hù)區(qū)主要是在原國有林場的基礎(chǔ)上建立起來的自然保護(hù)區(qū)。隨著保護(hù)區(qū)建設(shè)的步伐加快，保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林比例逐步提高。由于不同時(shí)期的歷史背景使得劃入到保護(hù)區(qū)中的集體林部分的管理主要是采取同村里簽訂的簡單管護(hù)協(xié)議的形式確定管護(hù)權(quán)利，有的省級(jí)保護(hù)區(qū)甚至連簡單管護(hù)協(xié)議都沒有簽訂，使得劃入保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林所有者相當(dāng)一部分并不知道自己所在的村組集體林已經(jīng)被劃入了自然保護(hù)區(qū)。被劃入保護(hù)區(qū)的集體林地，主要有以下2種情況：

1.1.1有典型生態(tài)系統(tǒng)、重要保護(hù)物種的分布，必須將集體林納入保護(hù)區(qū)的范圍。如老禿頂子國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，在該保護(hù)區(qū)是植物的垂直分布帶，為了保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性該保護(hù)區(qū)涵蓋了本溪的桓仁和撫順的新賓2個(gè)縣。重點(diǎn)保護(hù)物種孑遺植物雙蕊蘭，全世界目前只有在老禿頂子保護(hù)區(qū)有分布。

1.1.2當(dāng)?shù)卣疄樯陥?bào)國家級(jí)或?yàn)閷砩陥?bào)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)做準(zhǔn)備，為達(dá)到相關(guān)申報(bào)面積標(biāo)準(zhǔn)，將國有林周邊的集體林、責(zé)任山、自留山、營造的人工林和農(nóng)用地劃入保護(hù)區(qū)范圍，如撫順的渾河源、龍崗山、猴石、葫蘆島的白狼山等省級(jí)保護(hù)區(qū)。

全省54個(gè)森林類型自然保護(hù)區(qū)中，保護(hù)區(qū)總面積73.8萬公頃，其中集體林面積30.5萬公頃，占保護(hù)區(qū)總面積的41.3%，占全省集體林總面積601.3萬公頃的5.07%。省級(jí)以上森林類型保護(hù)區(qū)核心區(qū)中集體林面積4.04萬公頃，緩沖區(qū)內(nèi)集體林面積5.96萬公頃，實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)集體林面積8.36萬公頃。其中6個(gè)森林類型國家級(jí)保護(hù)區(qū)中核心區(qū)的集體林總面積3332公頃，緩沖區(qū)中集體林總面積15887公頃，實(shí)驗(yàn)區(qū)中集體林總面積5492公頃；19個(gè)森林類型省級(jí)保護(hù)區(qū)中核心區(qū)的集體林總面積37083公頃；緩沖區(qū)中集體林總面積43761公頃，實(shí)驗(yàn)區(qū)中集體林總面積78058公頃。34個(gè)市、縣級(jí)森林類型保護(hù)區(qū)中集體林總面積121666公頃，集體林的比重大都集中在實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)部分。

1.2保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林改革情況。全省涉及集體林改革問題的省級(jí)以上森林類型自然保護(hù)區(qū)的共9個(gè)市，20個(gè)縣，23個(gè)省級(jí)以上森林類型自然保護(hù)區(qū)。這20個(gè)縣中涉及保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林改革的進(jìn)度不盡相同。撫順市新賓縣集體林總面積400萬畝，其中保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林20萬畝，占全縣集體林總面積的5%，其中15萬多畝已經(jīng)全部林改完成，還有4萬多畝在老禿頂子保護(hù)區(qū)撫順管理局范圍內(nèi)緩沖區(qū)部分還沒有林改，已進(jìn)行林改的保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林區(qū)域的林權(quán)證，僅發(fā)放了一小部分；桓仁縣集體林總面積386萬畝，保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林10.07萬畝，占全縣集體林總面積的2.6%，目前已經(jīng)全部完成林改；清原縣集體林總面積342萬畝，保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林總面積14.4萬畝，占全縣集體林總面積的4.2%，目前保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林還沒有開展林改；撫順縣集體林總面積184萬畝，保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林總面積11.3萬畝，占全縣集體林總面積的6.1%，目前保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林也沒有開展林改；本溪縣集體林總面積338萬畝，保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林面積9.9萬畝，占全縣集體林總面積的2.9%，目前已經(jīng)有7.9萬畝進(jìn)行了林改；寬甸縣集體林總面積657萬畝，保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林面積4.3萬畝，占全縣集體林總面積的0.65%，目前已經(jīng)有1.6萬畝進(jìn)行了林改。全省已經(jīng)有13個(gè)縣217.7萬畝保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林進(jìn)行了林改工作，占保護(hù)區(qū)集體林總面積的47.8%。

在保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林已經(jīng)改革的地區(qū)中，我省西部地區(qū)進(jìn)展的比東部地區(qū)速度快，涉及省級(jí)以上森林類型自然保護(hù)區(qū)的地區(qū)還有7個(gè)縣目前沒有進(jìn)行林改，這些地區(qū)還正在等待上級(jí)針對保護(hù)區(qū)林改的明確政策，然后再實(shí)施。

保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林已經(jīng)改革的這些地區(qū)采取的林改形式基本是按照省廳2006年132號(hào)文件精神執(zhí)行的。各縣采取的改革形式也不盡相同，桓仁縣是采取分利不分林的辦法，山林沒有落實(shí)到戶。新賓縣是采取分林到戶的方式進(jìn)行林改的。

2保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林改革的主要問題

2.1林農(nóng)的承包經(jīng)營權(quán)不能依法實(shí)現(xiàn)，權(quán)益受到侵害。一些地方政府在申報(bào)國家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，未征得林權(quán)所有者的同意，將部分責(zé)任山、自留山、單位或個(gè)人貸款營造的人工林和農(nóng)用地劃入了保護(hù)區(qū)范圍，林農(nóng)可以開展的正常森林經(jīng)營活動(dòng)無法進(jìn)行，林農(nóng)無法通過林改帶來收益，同沒有劃入保護(hù)區(qū)的集體林相比自身利益受損，心態(tài)失衡。林農(nóng)積極爭取林改后對分到手的林地和林木進(jìn)行適度采伐，林下開發(fā)、生長撫育、承包養(yǎng)殖等開展經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)益受到制約。劃入自然保護(hù)區(qū)中的集體林，流轉(zhuǎn)中處于無人敢買和交易價(jià)格過低的情況，林權(quán)所有者意見較大，要求劃出自然保護(hù)區(qū)的呼聲較高。在對劃入到老禿頂子國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)撫順管理局范圍內(nèi)的新賓縣平頂山鎮(zhèn)大東溝村的集體林所有者的村組進(jìn)行調(diào)查時(shí)，村民們反應(yīng)最為強(qiáng)烈。

2.2自然保護(hù)區(qū)的管理難度增大。保護(hù)區(qū)中的集體林，特別是核心區(qū)和緩沖區(qū)中的集體林同樣承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)和野生動(dòng)植物的棲息地、生長地的強(qiáng)大生態(tài)功能。進(jìn)行集體林權(quán)制度改革后，分到手的林木所有權(quán)、林地使用和經(jīng)營權(quán)無法給林農(nóng)帶來實(shí)際的利益，客觀上形成了保護(hù)區(qū)的依法管理權(quán)同林農(nóng)的林木所有權(quán)、林地使用和經(jīng)營權(quán)的對立，林農(nóng)的利益得不到適度補(bǔ)償?shù)那闆r下林農(nóng)將積極爭取自身的各種權(quán)益，隨意進(jìn)出保護(hù)區(qū)的核心區(qū)或緩沖區(qū)的情況將難以制止或經(jīng)常發(fā)生，日常管護(hù)工作與林農(nóng)利益之間沖突加劇，管理難度加大。這種情況目前在遼寧老禿頂子國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已經(jīng)時(shí)有發(fā)生，這將使保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)完整性和自然生境將受到威脅。

2.3已實(shí)行的保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與社區(qū)群眾的期望利益存在較大差距,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。現(xiàn)行的生態(tài)效益補(bǔ)償政策中國家重點(diǎn)公益林補(bǔ)償部分也就是基層得到的4.75元/畝，實(shí)際上基本用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或林業(yè)部門的護(hù)林員的管護(hù)經(jīng)費(fèi)、苗木補(bǔ)助等費(fèi)用了，現(xiàn)實(shí)中這部分補(bǔ)助資金無法補(bǔ)助到集體林權(quán)所有者身上。省級(jí)財(cái)政對省級(jí)以上森林類型自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林的補(bǔ)助僅僅是5.25元/畝，按照平均每戶分得集體林60畝計(jì)算，每戶每年僅得到315元，群眾反映實(shí)在太少，新賓縣平頂山鎮(zhèn)大東溝村的村民甚至拒絕領(lǐng)取這5.25元/畝的補(bǔ)助資金，認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，個(gè)人利益損失過大。

3幾點(diǎn)建議

我省的自然保護(hù)區(qū)在維護(hù)國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)等方面具有關(guān)鍵性作用。但面對保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林的改革情況，本著兼顧保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林權(quán)所有者的利益和自然保護(hù)區(qū)保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境功能、保護(hù)好我省的生態(tài)安全的原則，力爭達(dá)到共贏。現(xiàn)提出以下建議：

3.1依法科學(xué)調(diào)整保護(hù)區(qū)界線和功能區(qū)。對尚未批準(zhǔn)總體規(guī)劃的省級(jí)自然保護(hù)區(qū)或規(guī)劃不合理的保護(hù)區(qū)以及功能區(qū)劃不合理的保護(hù)區(qū)暫緩批復(fù)其總體規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域的自身特點(diǎn)，盡快開展本保護(hù)區(qū)的綜合科學(xué)考察、重新編制總體規(guī)劃，要在開展生物多樣性影響評價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)論證，按程序報(bào)經(jīng)原審批單位批準(zhǔn)，將生產(chǎn)活動(dòng)頻繁、失去保護(hù)價(jià)值的耕地、村莊、自留山和貸款營造的人工林調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)以及將有人類活動(dòng)、景觀資源好的集體林地從核心區(qū)和緩沖區(qū)調(diào)整到實(shí)驗(yàn)區(qū)，以保護(hù)林權(quán)所有者的利益。

3.2進(jìn)行林地置換，降低集體林的比例。對保護(hù)區(qū)周邊尚有國有林，且具有一定的保護(hù)價(jià)值，并征得林權(quán)所有者的同意，可用保護(hù)區(qū)外的國有林置換保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林；對保護(hù)區(qū)外無國有林可用于置換或國有林不具備保護(hù)價(jià)值的，可用保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的國有林地置換核心區(qū)或緩沖區(qū)的集體林地，為保護(hù)區(qū)周邊的群眾開展生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.3提高保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，扶持社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對于暫不能調(diào)整、置換，又具有重要保護(hù)價(jià)值、不適合調(diào)整出保護(hù)區(qū)的集體林，建議省政府在原國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)集體林5.25元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，調(diào)整到15-20元/畝，應(yīng)該能夠彌補(bǔ)林農(nóng)因劃入自然保護(hù)區(qū)所帶來的損失。新賓縣平頂山鎮(zhèn)大東溝村320戶，人口達(dá)1374人，該村的19000畝林地有12000畝林地劃入了遼寧老禿頂子國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)的范圍內(nèi)，如果真正能夠達(dá)到這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并直接補(bǔ)償?shù)絺€(gè)人將會(huì)達(dá)到彌補(bǔ)農(nóng)戶利益的目的；同時(shí)，要積極爭取農(nóng)業(yè)、水利、交通、環(huán)保財(cái)政等多部門在秸稈氣化、水利設(shè)施建設(shè)、修路、污染治理、植被恢復(fù)、定點(diǎn)扶貧等項(xiàng)目上對保護(hù)區(qū)所在縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予傾斜。在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，規(guī)范有序發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林、野生動(dòng)植物馴養(yǎng)繁殖業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，降低社區(qū)群眾對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林木資源的依賴程度，緩和社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)之間的矛盾。超級(jí)秘書網(wǎng)：