行政管理服務(wù)

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【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價(jià)值取向。在社會(huì)主義初級(jí)階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個(gè)尺度來衡量。

【關(guān)鍵詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度

21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國家、為社會(huì)服務(wù)，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評(píng)判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評(píng)判尺度。

一、服務(wù)：21世紀(jì)中國行政管理的職能設(shè)計(jì)

管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國政府必然也應(yīng)樹立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計(jì)。

1.管理就是服務(wù)管理是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會(huì)主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時(shí)，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會(huì)的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。管理的實(shí)質(zhì)，就是利用

制社會(huì)，國家與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國家日益凌駕于社會(huì)之上，對社會(huì)超常控制。現(xiàn)代民主社會(huì)，才真正體現(xiàn)了社會(huì)決定國家，國家按照社會(huì)的指意運(yùn)作的內(nèi)在涵義。國家與社會(huì)的這種關(guān)系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會(huì)、國家機(jī)構(gòu)與社會(huì)民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系”［3］，所以，國家要為社會(huì)服務(wù)。政府則代表國家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場服務(wù)，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護(hù)市場秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會(huì)良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。

三、21世紀(jì)中國政府：掌舵而非劃槳

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國各級(jí)政府必須思考的關(guān)鍵問題。

1.掌舵與劃槳現(xiàn)代國家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳?jiǎng)t是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。

2.掌舵而非劃槳彼得?德魯克在《不連續(xù)的時(shí)代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。我們需要一個(gè)能夠以治理而實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府，這是一個(gè)‘治理’的政府”［4］（P25）。當(dāng)代管理者也認(rèn)為：“任何想要把治理和‘實(shí)干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)親自去‘實(shí)干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機(jī)構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“實(shí)干”的機(jī)構(gòu)，而是“決策機(jī)構(gòu)”。因?yàn)椤罢⒉簧朴趧潣保?］（P32），政府的職責(zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實(shí)干）”。政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)。

3.滿足公眾的需要政府是決策機(jī)構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說了算，而要根據(jù)服務(wù)對象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人??公眾的要求而確定。

政府使用納稅人的錢，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動(dòng)要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識(shí)，一切以服務(wù)對象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。

4.把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)工作中去政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要進(jìn)行收益??成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場機(jī)制，把競爭注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時(shí)，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。

政府服務(wù)中引入競爭機(jī)制，主要考慮三個(gè)方面。一是政府內(nèi)部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如印刷、會(huì)計(jì)、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車隊(duì)、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機(jī)制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過招標(biāo)方式出租或承包給私營部門，實(shí)行“有償服務(wù)”，由市場來完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。

競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。

四、效率與效益：政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判

行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問題，貫穿于行政服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是全部行政活動(dòng)追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。

1.效率與效益的可比性廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個(gè)方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會(huì)和政治價(jià)值，看其是否達(dá)到了有益于社會(huì)，能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人謀福利的既定價(jià)值目標(biāo)，即“效益”，這是對行政效率的社會(huì)性評(píng)價(jià)。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動(dòng)遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會(huì)帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會(huì)給國家、社會(huì)和人民的利益帶來重大損失。

2.短期與長期的統(tǒng)一性衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長的時(shí)間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。有些行政活動(dòng)剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時(shí)間的推移，條件的日趨成熟，效率會(huì)逐步提高，效益也會(huì)日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)等，更應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)些，把長遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。

3.以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實(shí)現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來進(jìn)行衡量。

我國仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段。這一基本國情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實(shí)也就決定了“社會(huì)主義初級(jí)階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語）。通過生產(chǎn)力的發(fā)展，來增強(qiáng)社會(huì)主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會(huì)主義初級(jí)階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。我國的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否增強(qiáng)了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。

“三個(gè)有利于”是一種實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價(jià)值評(píng)判。

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