行政事業單位國有資產使用
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摘要
黨的十六大報告和十六屆三中全會提出了深化國有資產管理體制改革的重大任務，國有資產管理問題日益引起各方關注。國有資產可分為非經營性、經營性和資源性三大類。
事業單位占用的國有資產主要是非經營性國有資產。這部分資產雖不是以盈利為目的，但卻是促進社會發展進步必備的物質基礎，它對于加強國家政權建設，維護國家的長治久安，促進社會主義各項事業的發展具有重要意義。非經營性國有資產是實現政府職能、確保公共事業發展的物質條件。加強機關國有資產管理，是深化國有資產管理體制改革的重要內容。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和公共財政體制的建立和完善，加強非經營性國有資產研究,提高非經營性國有資產運行績效具有重要的理論意義和實踐意義。
本文從宏觀上分析了我國國有資產管理體制的演變歷程與現狀，并闡述了事業單位國有資產的涵義及相關問題。通過對我國行政事業性資產管理歷程的回顧和現狀介紹，指出了當前我國事業單位國有資產管理中存在的問題，并對其原因進行了深入分析,指出了當前我國行政事業性資產管理中存在的問題，并對其原因進行了深入分析，提出了新形式下對我國行政事業性資產進行管理改革的具體措施。本文以A中心行政事業單位國有資產使用的情況進行個案分析，在得出A中心國有資產使用的基本情況基礎上對當前我國的國有資產改革之路線提出自己的建議與意見。
關鍵詞：行政事業國有資產使用管理質效
目錄
前言…………………………………………………………………………………………………1
一、新形勢下A中心國有資產管理概述…………………………………………………………1
1、國有資產管理歷史沿革………………………………………………………………………1
2、中心所屬行政事業單位國有資產管理開展的情況…………………………………………3
（1）資產管理的目的和必要性………………………………………………………………3
（2）基本定義…………………………………………………………………………………3
（3）行政單位與事業單位資產管理的區別…………………………………………………5
（4）中心所屬國有資產的基本情況…………………………………………………………5
3、為什么說現在國有資管理面臨新形勢………………………………………………………6
（1）國資委主管必須實………………………………………………………………………6
（2）行政單位國有資產不參與市場競爭，管理向法制化、專業化發展…………………6
（3）事業性資產向經營性資產轉化…………………………………………………………6二、行政事業單位國有資產管理的經驗，對以往工作進行全方位的診斷、分析、評價
1、行政事業單位國有資產管理的基本實施方法………………………………………………7
（1）資產管理基本思路………………………………………………………………………8
（2）資產管理方法……………………………………………………………………………9
（3）資產管理工作流程……………………………………………………………………10
2、例一：對購入金額大使用率低資產的管理………………………………………………11
（1）購入背景的基本情況…………………………………………………………………11
（2）使用中發現的范圍小，效率低的問題………………………………………………11
3、例二：對接受捐贈使用而長期未入賬的資產的管理……………………………………12
（1）接受捐贈的背景的基本情況…………………………………………………………12
（2）因使用和占用中不可協調的原因形成的問題………………………………………12
4、例三：大型活動中添置的資產事后難以管理……………………………………………13
（1）大型活動中添置的資產的基本情況…………………………………………………13
（2）活動結束后所配置的資產難以管理處置所形成的問題……………………………14
5、對三個案例的診斷、分析、評價……………………………………………………………147
（1）通過三個案例總結新形勢下資產管理的必要性……………………………………14
（2）通過三個案例對比揭示出資產管理中尚待解決的問題……………………………14
三、提出解決問題的措施和方法…………………………………………………………………15
1、找準提高資產管理質效切入點……………………………………………………………16
（1）對資產管理責任的解剖、界定………………………………………………………16
（2）舞弊假設的界定………………………………………………………………………16
2、風險控制……………………………………………………………………………………16
（1）風險的確定指標………………………………………………………………………16
（2）從賬目基礎管理上升到內控制度基礎管理…………………………………………16
3、質量控制……………………………………………………………………………………17
（1）人員管理………………………………………………………………………………18
（2）工作底稿、登記管理…………………………………………………………………19
（3）資產報告管理…………………………………………………………………………20
四、總結及建議……………………………………………………………………………………21
1、進一步完善行政事業單位國有資產管理體系，使其操作更制度化、規范化…………23
2、加強指標體系建設，包括：政策評價、成本評價指標體系等…………………………28
3、建立資產管理信息化水平…………………………………………………………………29
4、真正將行政事業單位國有資產管理體系的成果落到實處………………………………30
5、以制度手段為約束提高國有資產管理質效………………………………………………30
6、加強行政監督和法律監督…………………………………………………………………31
參考文獻…………………………………………………………………………………………33
前言
中央十六屆三中全會提出了“建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等監管制度”的重大任務。行政事業單位國有資產是非經營性資產的重要組成部分。如何將這部分國有資產的管理好，直接關系到我國公共事業的發展。這部分資產運作的目的是為了事業的發展和社會進步，為了社會管理和公共福利。隨著我國市場經濟體制改革的深入發展，國有資本逐漸從競爭性行業有序退出，行政事業性國有資產在國有資產總量中的比重越來越大，但是行政事業性國有資產的質效評核手段相對滯后。質效評核歷來是非經營性國有資產管理活動中的重點與難點，質效評核在其資產管理中占有舉足輕重的地位。我國非經營性國有資產績效評估無論從方式標準，還是從內容程序，都己經不能滿足社會主義國有資產管理的新要求。如何進一步認識質效評核的這些問題并加以改進，無疑是我國非經營性國有資產質效評價研究中一個富有意義的課題。
當前行政事業單位國有資產管理效率低下，流失嚴重，管理體制存在著諸多的缺陷和問題。隨著政府機構改革和經濟體制改革的深入，在積極進行國有企業產權改制的同時，不能忽視行政事業單位國有資產的改革。加強行政事業單位國有資產管理，有利于優化非經營性國有資產的分布結構，充分發揮其社會效能。本文主要從A中心等單位分析了行政事業單位國有資產管理的主要問題，并在此基礎上提出了工作思路，完善工作程序，提出良好建議。
第一章新形勢下A中心國有資產管理概述
1.1國有資產管理歷史沿革
國有資產監督管理體制一直在探索中進行著，這是一個不斷深化和發展的過程。
簡單透過機構的設置的變換就可以了解：
1988年8月國務院成立國家國有資產管理局,以行使對中華人民共和國境內外全部國有資產的管理職能。
1993年11月中央十四屆三中全會明確對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制。在政企分開之外,首次提出了政資分開的概念。
1998年國家國有資產管理局被撤銷并入財政部。
然后形成了財政部行使收益及產權變更職能；大企業工委或金融工委行使選擇經營者的職能；國家經貿委行使重大投資、技改投資的審批及產業政策的制定，國有企業的破產、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部負責審批企業工資總額。
這樣設置由于出資人權利的分割行使，各個部門從自身部門利益出發對企業行使權利，但由此引出另一個現象，誰都不承擔責任，使得國有資產產權主體缺位，產權制度不清晰，國有資產經營效益低下，流失嚴重。
2002年11月，中央十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制?！盵1]
2003年3月，十屆全國人大批準的新一輪機構改革，決定設立國務院國有資產監督管理委員會。
關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。
中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構?；咎卣饔校海?）統一所有，分別代表。（2）權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。（3）政府的公共管理職能與所有者職能分開，政企分開，兩權分離。
作為此次改革的一項重要舉措就是設立國資委，國有資產監督管理委員會是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構，其使命是代表國家履行出資人職責，對授權監管的企業的國有資產依法進行監督和管理。[2]
財政部行政政法司研究制訂行政單位國有資產管理政策，組織開展行政單位國有資產管理工作。
當前上海市國有資產管理主管機構實際情況如下：本市財政局行政政法處負責各部門經費預算的審核；負責監督分管部門（單位）預算的執行等；本市國有資產監督管理委員會負責監管市屬國有資產，內設社會事業處負責全市行政事業單位國有資產管理，同時授權委托市級機關國資辦對部分行政事業單位國有資產進行監督管理。
1.2A中心國有資產管理開展的情況
1.2.1資產管理的目的和必要性
行政單位事業單位，一般不追求盈利性而是追求服務的有效性，但在追求服務有效性的同時期望資產運營和維護成本的降低，推動國有資產的合理配置和有效使用；必須依法建立和健全各項規章制度，保障國有資產的安全和完整，以不斷適應新的形勢。
行政事業單位國有資產是行政事業單位開展職能工作的物質保障。機關事務管理部門是為政務工作提供后勤服務保障的專門機構，應當是行政事業單位國有資產的管理機關。對行政事業單位國有資產實行集中統一管理這已經形成了廣泛共識。但機關事務管理部門應當作為資產管理的宏觀管理機構還是主管機構，其管理資產的范圍如何界定，職責劃分怎樣，都值得認真思考。從
1.2.2基本定義
行政事業單位國有資產的概念：指由行政事業單位占有、使用，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和，包括國家撥給行政事業單位的資產，行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其它經法律確認為國家所有的資產。是指為行政事業單位履行其職能而配備的物質手段，是行政事業單位提供公共產品與服務的重要物質基礎(不包括由社會大眾共同使用的公共設施與公共工程等公共產品)。
在我國，機關行政單位由于其自身并不直接參與社會再生產活動，其資產的形成均是來源于國家財政資金，因而機關行政單位擁有的資產應該都是國有資產。但是，在我國實行改革開放政策以來，為減少財政負擔，采取了鼓勵機關行政單位創收的經濟活動，以彌補單位的經費不足，有的己經出現了產權主體的多元化，這一現象導致了現時機關行政單位擁有的資產并不等同于國有資產，也不都是機關行政性國有資產。機關行政單位所控制的資源是多種多樣的，也并不是所有的資源都是機關行政性國有資產。
這些資產的來源：依據法律取得的、國家資金投入的、國家征用、罰沒的、國家繼承的、國有資產收益形成的、接受饋贈的等。
⑴行政事業單位國有資產的特征
一般來說，行政事業單位國有資產具有以下特征：
資產配置的非生產性。行政事業單位國有資產是為各級黨政機關、事業單位和人民團體開展工作而配置的資產。行政事業單位使用這些資產的目的是非盈利的，是通過使用和占用這些資產為社會提供公共服務的，以保證經濟與社會的正常運轉，推動和促進社會的全面發展。因此，行政事業單位國有資產的配置具有非生產性。
資產補償的間接性。在行政事業單位國有資產的形成方面，不論是資產初始配置、消耗性補償，還是資產規模擴大的資金來源，都不能直接從行政事業單位國有資產使用的結果中獲得，而只能來源于財政收入；即按照公共選擇理論（Publicchoicetheory），利用公共預算手段，通過公共支出方式形成行政事業單位國有資產。從這個角度看，行政事業單位國有資產與公共財政特別是公共支出、公共選擇和公共預算等具有天然的相關性。
資產使用的無償性。與行政事業單位國有資產按公共支出方式形成相適應，行政事業單位國有資產在占有和使用方式上具有無償性。也就是說，處于非生產領域的行政事業單位，可以采取無償方式來占有和使用由公共支出形成的行政事業單位國有資產，從而順利有效地開展行政事業工作，為社會提供公共服務。
⑵行政事業單位國有資產的經濟性質
在傳統計劃經濟時代，政府為政治權力行使者、國有資產所有者和生產經營組織者的統一體，既要履行社會經濟管理任務，又要承擔整個國家經濟建設任務，同時還要具體安排和指揮企業生產經營。在這種三位一體的單一財政模式下，行政事業單位國有資產成為各級政府履行上述三重職責的物質手段。
隨著以市場為取向的經濟體制改革目標的最終確立和改革進程的不斷推進，政府作為政權所有者對全社會管理的職能，與作為國有資產所有者對國有資產進行管理的職能必定要相分離。
在新形勢下，行政事業單位國有資產是行政事業單位履行公共財政范圍內各項職能的基礎條件和必要保證。
1.2.3行政單位與事業單位資產管理的主要區別
⑴行政單位國有資產管理的主要任務是：
建立和健全各項規章制度；推動國有資產的合理配置和有效使用；保障國有資產的安全和完整；監管尚未脫鉤的經濟實體的國有資產，實現國有資產的保值增值。
⑵事業單位國有資產管理活動主要任務是：
應當堅持資產管理與預算管理相結合的原則，推行實物費用定額制度，促進事業資產整合與共享共用，實現資產管理和預算管理的緊密統一；應當堅持所有權和使用權相分離的原則；應當堅持資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則。多年來，圍繞“法治政府”這一主題，在推進傳統的高度集中的計劃經濟條件卜的政府向市場經濟條件的政府角色轉換的進程中，特別是在推進機關后勤改革的進程中，由子其本身的艱巨性和復雜性，我們一直只是提“服務社會化、保障法制化、管理科學化”，而對資產的管理問題，己經影響到了政府改革的步伐，而這一點又是至關重要的，它連同“規范職務消費，加快福利待遇貨幣化”改革，均是建立“法治政府”的基石。
1.2.4A中心所屬國有資產的基本情況
A中心國有資產的形成：既包括由財政預算撥款形成的資產，也包括按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，還包括接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，分為流動資產、固定資產兩種形式。
行政單位資產由中心自行管理，下屬二個事業單位，一個為全額撥款的事業單位，另一個為自收自支的事業單位各自管理自己的事業單位資產。
三家單位的資產負債下表列示：
表1-1：資產負債情況2008年12月31日單位：萬元
資產負債凈資產其中：固定資產
A中心2008年5141.072632.282508.791833.51
2007年3963.251192.632770.622100.72
2006年3800.131447.342352.792123.20
事業單位B2008年73.0218.3854.6418.06
2007年61.8418.3343.5116.68
2006年48.2530.9817.281.6
事業單位C2008年1266.2163.671202.53250.9
2007年1194.1353.861140.27241.5
2006年664.25212.49451.75227.35
中心的國資上級主管部門由市級機關事務管理局國資辦管理部門擔任，兩家事業單位的國資管理由中心主管并報市國資委。
1.3為什么說現在國有資管理面臨新形勢：
1.3.1國資委主管必須實
國資委可以“指導國企改革與重組”則很容易讓人對其是否能夠真正實現政企分開和政資分開產生合理懷疑。只有從理念上認識到如何真正發揮出資人職責，才可以實現改革的應有之義和本來目的。
在對國資委的監督上也存在著問題，在新的體制下，國資委擁有了更大的職權，這種集所有權力為一體的管理模式，在一定程度上當然可能提高效率，但缺乏一定的制約。
但在實際操作過程中，由于現行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關系，結果常常導致國有資產的部門所有和單位所有現象。
行政事業單位國有資產的所有權屬于國家，由各級地方政府代行所有權，各行政事業單位只是資產的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業單位國有資產被使用單位當作本單位所有。這一方面使行政事業單位之間的資產調劑難以進行，影響資產的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業單位國有資產的流失。
機關事務管理局本身只能管理行政機關資產，而對大量的事業單位、社會團體等的資產無法進行管理，許多單位沒有專門的資產管理部門或專責資產管理人。其次，行政事業單位國有資產的各級管理部門職責不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門(或國資部門)的管理權限不清，各級機關事務管理局與資產具體占有使用單位的管理權限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業單位主管部門的資產管理權限不清，行政事業資產具體占有使用單位內部財務管理與資產管理權限不清等等。第三，部分行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的相脫節造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。第四，行政事業單位國有資產管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節現象。部分地區資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業務上是相對獨立的，從而使行政事業單位國有資產管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業單位國有資產有效管理。
上海目前主要是推行“國有資產委托監管制度”，由國資委和有關主管部門簽訂委托監管協議書，以契約形式委托主管部門對下屬各單位的國有資產進行管理，國資委主要從保證國有資產增值保值的角度出發對重大事項進行監督，主管部門主要負責各具體單位日常事務管理及人事安排，是一種“總體授權模式”。上海的行政事業國有資產中的非經營性資產由國資委委托市級機關國資辦管理，而科教文衛事業中的經營性資產則由國資委社會事業處管理。各級主管部門對本系統內的行政事業國有資產是實物管理，而市級機關國資辦強調價值管理。
1.3.2行政事業單位國有資產不參與市場競爭，管理向法制化、專業化、監督嚴明化發展
⑴行政事業單位財產不參與市場競爭
政府是社會管理者，它凌駕于全社會的經濟組織和個人之上，依靠其擁有的政治權力去規范企業和個人的市場行為和活動過程。政府是獨立于企業和個人的執法者，一般不介入市場競爭領域。只有那些不盈利的，而社會又十分需要的公益公共性領域才由政府投資。因此，我國的行政事業單位都會被禁止其介入市場有效的競爭性領域。
⑵行政事業單位財產管理的法制化
為保證了政府財產管理的規范化、制度化與透明度，提高了政府財產管理效率必須管理向法制化發展。
⑶行政事業單位財產管理的專業化
對部分政府財產實行專業化管理也是在政府財產管理中較為普遍采用的一種方式。在國有資產委托監管基礎上，上海還結合社會事業投融資改革的進程，組建相應的企業集團和投資公司，逐步建立國有資產出資人制度。在衛生領域，成立了衛生投資公司和申康公司；在教育領域，成立了申教公司；在機關后勤領域，建立了錦勤公司和盛勤公司；在文化領域，組建了企業化的社會集團，如文廣集團、解放報業集團、文匯新民報業集團等，朝著社會事業專業化產業化的方向發展。
⑷嚴明的監督制度
為了防止政府財產管理中的瀆職行為與腐敗現象，國家建立了嚴明的政府財產管理監督制度，如會計委派制、財務總監制、外派監事會和國家審計制度。因此構建了包含法律監督、產權代表監督、國家財務監督、行政司法監督、內部財務監督、其他監督如輿論監督等在內的國有資產管理財務監督體系。在這個監督體系之中，審計監督位于整個監督體系的龍頭地位。
1.3.3事業性資產向經營性資產轉化
事業單位的分類改革的趨勢，對于承擔行政職能的事業單位，屬于“政事不分”的需要明確是否應該回到政府體系；
從事公益服務的事業單位按其涉及公共利益的程度不同，政府的資金投入力度也不同；
從事生產經營活動的，屬于“事企不分”，改革目標是逐步轉為企業，走向市場，事業性資產向經營性資產轉化。
上述第二類和第三類情況所占比例最大。據統計，目前中國有126萬個事業單位，在3千萬正式職工中，教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的3/4，其中教育系統人員即達到一半左右。[3]
隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，行政事業性國有資產的管理出現了許多新情況、新問題。但是，有關的管理制度與法制建設卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業性國有資產管理法規，使得地方行政事業性國有資產管理的隨意性很大，管理混亂無序。另一方面，各級立法機關與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業性國有資產管理的法律與規章制度，但部分法規、制度之間互有矛盾，使執行部門無所適從。1998年國家國有資產管理局撤銷后，財政部作為行政事業性國有資產管理部門，也沒有出臺規范性文件、規章。缺乏法律規范與強有力的政策指導，法律與政策滯后于財產管理實踐，是目前我國行政事業性國有資產管理存在諸多問題的主要原因之一。
1.3.4管理機構設置不夠規范，機構不夠健全
從現實情況來看，部分行政事業單位的國有資產管理部門是財務部門，有的單位則是國有資產管理部門在管理；在省級，大部分省設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產管理；省級以下，許多地方沒有設機關事務管理局；也有一些機關事務管理局只管理本身的行政單位國有資產，而對大量的事業單位、社會團體等的國有資產無法進行管理；也有些單位沒有設置專門的國有資產管理機構或專職的國有資產管理人員。由于管理機構設置不統一、不規范，導致行政事業單位國有資產管理體制不順，管理職能主體缺位與越位并存。
現行的行政事業單位國有資產管理暫行辦法，雖然對原有的《行政事業單位國有資產管理辦法》、《行政事業單位國有資產處置管理實施辦法》作了很大的改進，對行政事業單位國有資產從形成、配置、使用、處置等各個環節作了原則上的規范，但沒有制定相關的配套政策和具體規定，尚未形成完整、規范的管理體系。因此可以說，到目前為止，我國行政事業單位的國有資產管理體制還不是很完善。
改革開放20多年來，我國已認識到這些弊端并且出臺了一系列的加強管理辦法和制度，但只在原有管理框架上修修補補，收效甚微?，F行管理辦法客觀上在制度的基本層面上為國有資產管理的低效率現象提供了容留的空間。這是制度性的，涉及深層次的產權問題。要徹底解決問題，必須從改革產權入手，改革管理方式，在此基礎上再塑造和改善管理機制、管理制度。
1.3.5管理制度不完善
管理制度不健全，缺乏法律規范與強有力的政策指導，法律與政策滯后于財產管理實踐，是目前事業單位國有資產管理存在的問題。一方面，各級立法機關與管理部門只出臺了一些局限性的事業單位國有資產管理的法律與規章制度，而且部分法規、制度之間有的還有矛盾，使執行部門無所適從。另一方面，隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，事業單位國有資產管理出現了許多新情況、新問題。但是，有關的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的事業單位國有資產管理法規，使得事業單位國有資產管理的隨意性很大，管理秩序混亂無序。
1.資產會計核算不規范。在對事業單位的財務收支審計中經常會發現，一些單位在會計核算時，將購置固定資產直接從費用中列支，未計入固定資產；或捐贈及無償調入固定資產不進行會計核算，固定資產明細賬設置不完整或沒有設置明細賬的現象很普遍，總賬與明細賬不相符，形成了大量的帳外資產，導致單位國有資產家底不清，無法驗證資產的真實性、完整性。
2.國有資產監督不到位。事業單位國有資產的轉讓、出售、處置、便秘等活動中普遍存在著沒有按照國家有關規定報請國家管理部門審批，也沒有進行嚴格的資產評估工作，而多半是雙方協商，私下交易，使國有資產產權變動脫離了國家監督，私自地價轉讓、出售、變賣和處置國有資產的現象較為嚴重，導致了國有資產產權變動中國家權益被侵蝕，造成國有資產的流失。
第二章行政事業單位國有資產管理的經驗，對以往工作進行全方位的診斷、分析、評價
2.1行政事業單位國有資產管理的基本實施方法
2.1.1資產管理基本思路
A中心的資產管理基本思路：摸清家底，包括財力家底、管理家底、事項家底、政策家底。
首先對資產進行全面的清理，摸清家底。目的是認真貫徹執行國家有關國有資產管理政策、法規，制定統一、完善的資產管理規章制度，把資產管理工作納入系統的制度框架之內，使其走上有“法”可依，有章可循，照章辦事的軌道。
在廣泛征求各方面意見的基礎上，研究制定資產及產權管理、儀器設備管理、招標采購管理等若干規章制度。
要加強各項監督制約制度建設，使A中心各項經費投入及儀器設備、物資采購活動制度化、規范化，實現對投資、采購活動事前、事中、事后的有效監督。
2.1.2資產管理方法
⑴資產管理圍繞質效管理，實施常規管理。結合實際情況制定主要包括《A中心國有資產管理暫行辦法》、《A中心固定資產管理暫行辦法》、《A中心儀器設備管理暫行辦法》、《A中心采購管理暫行辦法》、《A中心招投標管理暫行辦法》、《A中心固定資產處置暫行辦法》以及相應的實施細則，通過制度創新，解決在資產管理中存在的諸如A中心機構部門整合后較為突出的資產配置不盡合理，利用率低下，所有權益不落實，以及占有、使用者責任不明確等問題。
⑵認真履行職責，加強國有資產產權管理，明晰產權關系；加強對國有資產的監管。完善儀器設備固定資產入賬的管理制度；做好資產入賬、建卡的日常帳務管理工作；加強固定資產的信息化管理，建立統一規范的資產管理數據庫，重要信息及時上網，提高固定資產管理的信息化水平，力爭實現固定資產的動態管理。
⑶認真做好多年積累下來固定資產報損、報廢的管理工作；加強報損、報廢資產的技術鑒定和復核工作，嚴格把好報廢關；解決多年積累下來丟失的固定資產掛賬問題。各級政府代行國有資產管理職能，對國有資產所有權和收益權的管理應是政府的一項重要的財務活動。這些國有資產猶如企業對外投資一樣，必須將原始投資及未分配的留存收益等作為企業的產權進行會計確認、計量、記錄和報告。然而，我國的政府會計恰恰遺漏了這個重要的政府財務活動內容。
⑷建立大型設備維修基金，做好儀器設備的維修管理，提高儀器完好率，設備的正常運行；切實加強低值易耗物品的監管工作。
⑸做好固定資產調撥轉賬工作，督促人事變動的人員做好固定資產的移交工作，辦理好資產的增減變動手續，保證固定資產的管理責任落實到具體責任人。
⑹做好國有資產賬與財務賬的分類核對工作，有問題的賬目要及時訂正或調整，確保賬賬相符；條件具備時在全中心范圍內組織開展資產賬、物核對和全方位資產清查工作，摸清資產家底。對于公益性資產，要實行產權集中統一管理，提高資產監管效率。公益性資產主要是用于行政管理，以及承擔國家交辦的發展公益事業任務，面向社會提供普遍服務的資產，如行政機關、義務教育、基礎科研、社科研究、信息統計、公共圖書館、紀念館、博物館、文物保護、公共衛生服務、環境保護、社會福利等單位所占有使用的資產。
⑺做好固定資產管理報表的上報工作，完成并報送年度固定資產統計報表、電子數據資料。
⑻圍繞專項活動，實施重點保障，
⑼強化信息共享，做好配合日常和專項互動。對國有資產實施管理監督必須有一套完整的制度體系，它體現了資產所有者—國家、管理者——政府及其職能部門和資產占有者——行政事業單位在國有資產管理和使用上的法律關系，是國家及其資產專司管理機構實施監督的法律依據，也是確保實現資產監督目標的法律保證。結合我國行政事業性國有資產監管的實際情況，需要從宏觀、中觀和微觀三個層面，建立和完善行政事業性國有資產監管制度體系。
2.1.3資產管理工作流程
預算階段、配置階段、落實責任人階段、使用階段、處置階段、處置報告批復階段等
建立科學的國有資產預算制度和采購制度，加強行政事業單位資產管理，這是解決資產管理中存在問題的根本措施，提出科學合理的資產購置、配置和處置方案，研究制定本中心行政事業固定資產配置標準，建立國有資產管理的專門預算，加強對政府采購預算的編制的制定和管理，以此為依據進行經費預算，以政府采購制度為主的資產購置方式，避免資金浪費現象，實現資源的優化配置，實現對本中心行政事業單位國有資產的科學配置有效管理和高效使用。
A中心資產管理工作流程
新增資產日常管理資產變動資產處置
驗收報告一般資產大型精密儀器設備變動申請報告處置申請報告
日常維護保養，維修操作規程、安全規定、技術檔案職責使用單位變動手續使用單位處置手續
財務審核、報銷
錄入數據庫打印處置單
打印卡片、條形碼、驗收單打印變動單處置資產
圖1：A中心資產管理工作流程
2.2案例分析
2.2.1例一：購入金額大使用率低資產
（1）購入背景的基本情況
2000年6月購入惠普彩色打印機型號8550，原價4.85萬元，8年間基本閑置，目前已經停用，主要為機構改革時新任領導批準所添置，實際基本沒發揮作用。
（2）發現存在使用范圍小，效率低的問題
經詢問保存部門，此設備購入后彩色打印使用范圍小，耗材昂貴，年平均使用率僅150份/每年，基本處于閑置狀態。之所以購買是當年為完成采購計劃，目的僅使本單位擁有該種設備。如此一來就會對單位造成極大的浪費，是不切實際的做法。
2.2.2例二：接受捐贈使用而長期未入賬的資產
（1）接受捐贈的背景的基本情況
接受捐贈德國MAN豪華大客車2輛，其中一輛當時評估作價360萬元已計入賬，另一輛直接由外單位提走使用，未入賬。
（2）因使用和占用中不可協調的原因形成的問題
歷年與有關方面多次聯系未果，因地方部門之間包括涉及辦行駛證等相關費用等多種因素，此輛車一直無法入賬并完成調撥手續。
2.2.3例三：大型活動中添置的資產事后難以管理
（1）大型活動中添置的資產的基本情況
多個大型活動專項購入的電子設備和辦公家具等資產。特點：品種多，各品種數量少而特殊。
（2）活動結束后所配置的資產難以管理處置所形成的問題
在會議結束后，部分會議用資產通過專項資產劃轉來我單位，存在實物與清單不符，實物在使用人手中，部分資產存放條件不足。
2.3對三個案例的診斷、分析、評價
（1）通過三個案例總結新形勢下資產管理的必要性
例一中資產使用效率不高：由于資產配置不合理，重復購置嚴重，在使用過程中，又缺乏規范化管理，結果導致存在資產閑置現象，固定資產、流動資產和無形資產等各類資產的使用效率不高，其中在固定資產方面的表現尤為突出。
例二中在傳統管理體制之下，大多數行政事業單位對國有資產存在著不記折舊、不評估、不核算、存量不清、產權混亂、賬實不符的現象。國有資產疏于管理，被非法侵占；政府轉讓或出讓一部分固定資產涉及部門單位沒有及時進行核銷處理,造成賬實不符。目前仍實行的是分散管理體制。資產的購建預算掌握在各單位手中，造成資產際占用權、處置權等全部落在各個占用單位，要進行跨部門、跨單位的資產配置基本上不可能。
例三中資產重使用輕管理現象較為普遍。對資產家底不清，存在大量賬外資產，有的單位報廢設備不到財務部門辦理核銷手續，造成有賬卻查不到資產的混亂狀況。
（2）通過三個案例對比揭示出資產管理中尚待解決的問題
事前規劃，每年8月報購置預算，存在申報隨意性、有部門漏報，重復申報的現象。事中監督，購入資產存在變更使用單位，變更資產用途以及實際購入的資產規格型號與計劃不符的現象。事后及時入賬，部分資產調撥過來，因數量、品質等多種原因，存在分歧和疑問，存在遲遲未入賬的現象。
第三章提出解決問題的措施和方法
3.1找準提高資產管理質效切入點
3.1.1對資產管理責任的解剖、界定
⑴直接責任
從現實情況看，明確行政事業性資產管理主體為各級財政部門，組建專門的資產管理機構，開展行政事業性資產管理，提高資產使用效益，仍為較理想、具有較強可造作性的方案。不過，建立以財政部門為主體的行政事業性資產管理體制，還需要劃分財政部門與行政主管部門、各事業單位，以及各級政府之間的權、責、利關系,包括中央及省級黨政機關事務管理局的關系。要區別行政事業性資產中經營性與非經營性的不同類資產，建立不同的考核方式。對行政單位的國有資產，國有資產管理績效主要考核保障履行政府公務的能力和效果。對事業單位國有資產要作進一步區分，其中純公益性的事業單位，其國有資產參照行政單位管理；準公益性事業單位中的經營性國有資產，視同企業國有資產管理，主要考核其經濟效益；如事業單位經營性國有資產占全部資產的比例超過了50%，或者目前有些事業單位在性質上不屬于公共物品范圍，則應由國資委按企業資產進行績效考核。
⑵主管責任
各單位在資產實際使用過程中，應明確資產保全責任，增強資產保全的責任心。加強資產處置管理，是保障國有資產完整、防止流失的一個重要方面，也是預防資產消失的一道門坎。加強資產處置管理的根本著力點是強化使用者的使用責任，從而遏制輕易進行資產處置的沖動。對行政事業單位報廢的固定資產，對屬于達到使用年限，自然磨損而失去使用價值需要報廢的一般固定資產，可由使用單位報主管的資產管理部門，主管部門根據法定使用年限作出處理;對大型、精密的貴重設備、儀器因技術進步、不可避免的其他因素造成的報廢，由使用單位報資產主管部門組織技術部門鑒定后處理。處置價格必須經價格評估機構的認定后，組織公開的拍賣競價活動方可最終確定處置價格。資產處置的收入作為資產殘值收入納入資產的建造基金實行統一管理。要建立固定資產健全損壞賠償制度。對造成固定資產損壞、損失和浪費的要追究責任，區別情況做出處理。屬于責任事故造成的損失，應由過失人予以部分或全部賠償。
⑶領導責任
行政事業國有資產的所有權能由財政部門代表市政府掌握行使，各專業管理部門沒有資產的完全支配權，只擁有資產的使用權、占有權，財政基于一定的契約條件委托政府專業管理部門在其主管的行業范圍內履行一定的管理職能。首先，財政部門委托專業管理部門行使資產占有權職能并對其進行監督與規制；其次，行業專業管理部門基于一定條件對財政部門提出關于相應責權利安排與調整的訴求；再次，行業專業管理部門基于事先契約在必要時對財政部門進行嚴肅與認真的述職，財政部門則據此對其職責進行檢驗與考核。財政在契約范圍內給予行業專業管理管理上的自主權，將有利于行業專業管理部門在本部門更好地配置資源，提高資產的綜合利用效率。這也與機構改革中的減少和規范審批制度，減化辦事程序，轉變政府職能的趨勢相吻合。政府專業管理部門經同級財政部門批準，有權對本部門內的行政事業單位長期閑置和低效運轉的國有資產，集中調劑使用或有償轉讓，轉讓收入可統籌安排，專項使用。在財政部門與占有行政事業資產的政府專業管理部門之間的委托關系中，管理與治理同樣顯得重要，特別要加強重大事項的決策監管，和內外監管制度的完善。
3.1.2舞弊假設的界定
由于行政事業單位的固定資產購置資金主要來源于財政撥款和補貼，而財政撥款時對單位資產的存量、變動等情況不作為審查的內容，造成不少單位從各自的利益出發，在資產購置上熱衷于規模擴張，存在隨意性乃至盲目性，片面追求“高精尖”，不斷更新設備，重復購置，使大量尚能使用的設備處于閑置狀態，出現人為的浪費現象。如何用好管好行政事業單位的國有資產，對于推動國有資產的合理配置和有效使用，保障國有資產的安全和完整，實現國有資產的保值增值將起到非常重要的作用。
從“出事點”進而發現線索，事情的查處力度和決心。從完善監督機制入手，監督機制包括內部監督機制和外部監督機制。內部監督機制主要是指現代企業內部的制衡機制,即經營管理企業的各個權力組織之間的權力分配。企業中的董事會、總經理、監事會之間的相互制衡機制主要表現有:董事會對經理層的監督,監事會對董事會和經理的監督。外部監督包括政府監督、所有者監督和輿論監督等。從而杜絕舞弊現象的發生。
嚴格執行政府采購的有關制度,實行公開招標,公平競爭,對于汽車等固定資產的維修及保險等實行定點維修、保險等制度。定期對行政事業單位財務收支情況進行審計:固定資產的購置是否進行政府采購;設備的購置支出與國家撥款及固定資產增減是否匹配;創收收入是否及時入賬,其開支用途是否合理合法;是否嚴格控制行政事業單位票據,制止多頭開戶,實行預算內、外資金綜合預算,堵塞賬外資金,防止國有資產流失。特別是對固定資產要定期進行實地抽查,發現問題要嚴肅處理:對發現的各種違法、違紀,損害國有資產權益的問題,屬于單位內部管理不嚴的,責令其限期整改;屬于單位領導和有關責任人的,要根據性質給予必要的經濟處罰,同時配合有關部門給予黨紀、政紀處分;對不按規定履行有關報批手續的,依法收繳其有關資產及所得收益。同時,對檢查出來的重大典型問題報呈有關領導批準,進行公開曝光,通報批評,真正作到執法必嚴,違法必究。
3.2風險控制
3.2.1風險的確定指標
行政事業單位的自由裁量權大小、財力控制力大小等
對于A中心單價500元以上，入固定資產賬戶；單價500元以下，入低值易耗品備查賬。
市級行政事業單位，可自行處置一定限額以下的資產(單價不超過5萬元)，并報市級機關國資辦備案。此限額為:
⑴市級行政事業單位年初固定資產總額在100萬元(含)以下的，年度內固定資產自行處置最高限額為5萬元;
⑵市級行政事業單位年初固定資產總額在100萬元一一300萬元(含)的，年度內固定資產自行處置最高限額為10萬元;
⑶市級行政事業單位年初固定資產總額在300萬元一一500萬元(含)的，年度內固定資產自行處置最高限額為15萬元;
⑷市級行政事業單位年初固定資產總額在500萬元以上的，年度內固定資產自行處置最高限額為20萬元。
⑸市級行政事業單位處置累計超過年度最高限額或單價超過5萬元(含)的資產，應報市級機關國資辦審批。單價超過5萬元(含)的資產，如專用設備、車輛等，不計入單位年度累計處置額。
3.2.2從賬目基礎管理上升到內控制度基礎管理
以往的工作做法每年一至二次盤點，與賬面核對，采取的是事后控制。面對新形勢如何構建內部控制體系達到程序上的控制。
⑴規范單位治理結構及議事規則
⑵審視內部機構的設置，明確職責、權利和責任
⑶建立審批權限和授權機制
⑷保證內部審計機構設置、人員配備和工作的獨立性
⑸通過各種渠道加強文化建設，強化風險意識，加強法制教育
⑹內部人員行為守則
⑺成立專門機構或指定適當機構具體負責組織協調內控的建立實施及日常工作
3.2.3優化投資風險管理
(1)要堅持效益風險配比原則,在選擇投資方案時,盡可能選擇風險較小的投資方案。
(2)第二,采取措施,增強風險主體抵御風險的能力。一方面要增加產品品種,提高產品質量,改進生產工藝等；另一方面,可以組建企業集團。通過聯合、兼并、改組,實現企業擴張,增強企業的競爭力和抵御風險的能力。
(3)第三,加快國有投資體制的改革。不同性質的項目應有不同的審批程序。屬于鼓勵之列的項目,要下放審批權限；對于限制項目,則應嚴格審批。
(4)第四,建立投資監督約束機制。如:行政監督、司法監督、審計監督、群眾監督等,追究投資失誤及相關人員的責任。應盡快推行重點項目的專家評議制,嚴格按照科學的程序進行項目評估。從制度上杜絕“首長工程”與盲目投資,使國有資產投資風險得到科學的防范。
3.3質量控制
3.3.1人員管理
賬目與實物的交叉互動、各方人員互相提供使用線索等。大力加強主管部門、財政部門、審計部門和國有資產管理部門監督檢查力度。嚴格執行政府采購有關制度,實行公開招標,公平競爭,對于汽車等固定資產的維修及保險等實行定點維修、保險等制度。定期對行政事業單位財務收支情況進行審計:固定資產的購置是否進行政府采購;設備購置支出與國家撥款及固定資產增減是否匹配;創收收入是否及時入賬,其開支用途是否合理合法;是否嚴格控制行政事業單位票據,制止多頭開戶,實行預算內、外資金綜合預算,堵塞賬外資金,防止國有資產流失。
特別是對固定資產定期進行實地抽查,發現問題要嚴肅處理:對發現的各種違法、違紀損害國有資產權益的問題,屬于單位內部管理不嚴的,責令其限期整改;屬于單位領導和有關責任人的,要根據性質給予必要的經濟處罰,同時配合有關部門給予黨紀、政紀處分。對不按規定履行有關報批手續的,依法收繳其有關資產及所得收益。同時,對檢查出來的重大典型問題報有關領導批準,進行公開曝光,通報批評,真正作到執法必嚴,違法必究。
財政部門、行政單位及其工作人員，應當認真履行國有資產管理職責，依法維護國有資產的安全、完整。
使國有資產管理工作規范化、科學化、專業化參照其他行業,實行資格考試,持證上崗,加強繼續教育和證件年鑒工作。加強對國有資產管理人員業務素質和專業水平的培養,使其盡快適應市場經濟的需求。對人員的培養要從兩個方面進行,既要加強對現有人員的培養,使他們能夠適應在向市場經濟轉換條件下管理國有資產的需要,還要注意吸收新鮮血液,培養管理隊伍的新生力量,這也是加強國有資產管理工作的根本。要強化業務知識學習,包括國有資產管理、會計基礎、財務管理和法律法規等內容的學習。
3.3.2工作底稿、登記管理
企業國有資產產權登記是各級國有資產監督管理機構代表各級人民政府對占有、使用國有資產的企業實收資本等產權狀況進行登記,依法確認產權歸屬關系的行為。產權登記記載了企業實收資本中國有資本從占有、變動到注銷的全過程,是實現“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的基本前提。它揭示了兩層含義:一是國有資產產權登記是一種法律行為,其結果是以法律文件的形式表現出來,具有法律效力并受法律保護;二是國有資產產權登記是對國家取得所有權和授予企業、單位經營使用權的兩方面的同時確認。產權登記是依法確認企業歸屬關系的法律憑證,也是企業的資信證明文件。產權登記是企業進行改制、資產劃轉、產權轉讓、合并分立、對外投資等各項工作的前提。在完善“一物一卡”式底稿同時向“分類分部門專題底稿”的轉變。
資產配置是事業單位按照國家的有關法規和制度規定的程序配置購建和調配事業單位國有資產的行為。配置環節的管理方法涉及到資金的來源和資產購建途徑兩個過程，主要包括了資產預算、政府采購、行政調配，內部有償使用等方式。資產使用是事業單位使用國有資產提供公共產品以及將事業單位國有資產用于出租、出借等“非轉經”行為的過程。資產使用環節的管理方法包括建立賬冊、資產清查、資產維護、資產報告等。資產處置是公共部門將占用的事業單位國有資產依法依規轉讓、出售、報廢或捐贈，從而注銷產權的行為。
征求產權管理部門意見，為做好產權登記管理打好基礎。然后對各種問題進行分類梳理，研究制定具體對策和解決辦法，確定管理原則和工作程序，明確任務，落實責任。最后區分不同情況，分類處理各類實際問題，確保國有資產安全、完整。具體做法可從以下幾方面著手：
（1）市直機關單位的非經營性國有資產收益統一收繳至市財政局，納入專戶管理，實行“收支兩條線”。
（2）按人均19平方米標準重新核定各單位辦公用房面積，富余辦公用房由市機關事務管理局收回統一管理，調余補缺。
（3）對涉及法律糾紛的房產進行跟蹤調查，掌握債權債務情況，指定專人與市法制局一起調查取證，參與案件訴訟過程，代表市政府行使資產所有者權利，最大限度地爭取利益、減少損失。
（4）對各單位所辦社團組織和未脫鉤企業無償占用的房產一律予以清退或按規定收取租金。
（5）對未結算的房地產項目，責成原建設單位限期結算；因增加建筑面積或更改設計方案而欠付工程款、地價款的項目，由資產管理部門分類核實后上報市政府。
（6）與市消防局進行積極協調，對一些建設時間較早、消防安全設施不符合現行標準的建筑物，按照既不違反規定又有利于加強管理的原則，共同研究解決辦法。
（7）對一些確因客觀原因不能出具消防驗收證明或涉及法律糾紛暫無法辦理房地產證的物業，由市國土規劃部門先予凍結，待問題解決后再予辦理。
3.3.3資產報告管理
除了正式報告外，還包括專報、分類使用建議書等有重要作用的專項報告。
各單位在資產實際使用過程中，應明確資產保全責任，增強資產保全的責任心。加強資產處置管理，是保障國有資產完整、防止流失的一個重要方面，也是預防資產消失的一道門坎。加強資產處置管理的根本著力點是強化使用者的使用責任，從而遏制輕易進行資產處置的沖動。對機關行政單位報廢的固定資產，對屬于達到使用年限，自然磨損而失去使用價值需要報廢的一般固定資產，可由使用單位報主管的資產管理部門，主管部門根據法定使用年限做出處理；對大型、精密的貴重設備、儀器因技術進步、不可避免的其他因素造成的報廢，由使用單位報資產主管部門組織技術部門鑒定后處理。處置價格必須經價格評估機構的認定后，組織公開的拍賣競價活動方可最終確定處置價格。資產處置的收入作為資產殘值收入納入資產的建造基金實行統一管理。要建立固定資產健全損壞賠償制度。對造成固定資產損壞、損失和浪費的要追究責任，區別情況做出處理。屬于責任事故造成的損失，應由過失人予以部分或全部賠償。
加強實物資產管理，使國有資產保值增值。嚴格執行預算管理，真正落實內部投資，實物資產管理等各項制度和崗位責任制度，防止投資決策失誤造成的重大資產損失，防止超預算或預算外采購造成的人為閑置和積壓，防止在資產管理的各個關鍵環節失控，造成資產毀損或流失等。建立資產損失責任認定、追究、賠償制度。
行政事業單位按照配置標準購置資產的，凡是納入政府采購范圍的，必須按照《政府采購法》實行政府采購。實行政府采購可以降低采購成本，提高財政資金的使用效率，有利于廉政建設。無論是財政部門還是相關的職能部門以及行政事業單位,都應樹立收支管并重、以支促收、以管減支的觀念。要像重視收入一樣,重視財政開支和國有資產管理,加強國有資產管理,減少財政的各項支出。
（1）建立健全包括清產核資、資產評估、產權界定、產權登記、產權轉讓、資產報告和監督考核的規章制度,嚴格按章辦事,規范資產管理行為。
（2）建立對資產質量指標進行動態監測的臺賬和報表制度,對國有資產的負債率、風險程度、不良資產、獲利能力等質量指標進行動態監測。
（3）建立非經營性資產轉經營性資產的審批、有償使用以及收益分配制度,按規定收取占用費,提足折舊,以對資產進行補償。對經營性資產的收益應納入單位綜合預算、統一管理。
3.3.4管理手段
事業單位國有資產的管理包括行政管理手段、法律管理手段和經濟(價值)管理手段。
行政管理建立在政府公共權力的基礎上，主要是通過政府的行政指令實現對事業單位國有資產的監管，其管理具有單向性，強制性。
法律管理建立在完善的法律制度體系的基礎上，其主要的特點就是通過對事業單位國有資產管理的制定嚴密的法律規章制度，并且配有高效的執法機構與監督機構，實現資產監管，比行政管理具有更大的強制性與權威性。
經濟(價值)管理建立在市場經濟體制下，運用市場機制和價值規律，通過確立資產占用者的獨立主體地位，明確管理者主體的職責，尊重主體的利益，以實現資產效率最大化。
第四章總結及建議
4.1進一步完善行政事業單位國有資產管理體系，使其操作更制度化、規范化
上海模式——政府委托授權管理即推行“國有資產委托監管制度”[4]。
行政事業單位國有資產管理應當建立有效地監督管理機制，按照行政事業單位國有資產管理辦法和行政事業單位國有資產處置管理實施辦法進行國有資產管理、實行行政事業單位國有資產使用責任制，將資產使用責任落實到資產使用部門和人員，建立固定資產登記卡，并建立健全產權登記制度"保管制度和損失賠償制度，嚴格國有資產處置審批程序及權限，規范國有資產的調劑和拍賣制度，加大資產調劑使用力度，促使資產合理流動，提高使用效率，對造成資產閑置浪費和化公為私的相關人員追究責任、建立堅持資產與財務管理相結合，圍繞財政工作中心，按照“政事分開、管辦分離、分類管理”的要求，強化財務監督，界定各種資產的性質、范圍和分類，明確資產的管理者和職責，建立資產審計、登記制度，使得行政事業性資產管理有規可循、有法可依。
4.2加強指標體系建設，包括：政策評價、成本評價指標體系等
加強指標體系建設，提高行政事業單位國有資產管理質效的建議
為充分發揮A中心國有資產應有的作用，加強資產基礎核算工作，不斷提高資產使用效益，規避行政事業單位國有資產管理和經營風險防止國有資產流失，應該從三方面提高行政事業單位國有資產管理質效。[5]
4.2.1以權責發生制作為核算基礎提高核算質量
（1）真實準確反映A中心資產價值，提高長期持續能力的需要。而權責發生制下，政府部門擁有的各種資源如建筑物、基礎設施等各種固定資產、存貨都能得到清楚反映，對財政支出區分經常支出與資本支出，對各類固定資產計提折舊，可以充分了解這些資源的狀況和使用效率，從而提高公共資源的配置效率，有利于政府部門進行合理的長期決策，提高政府的持續能力。
（2）全面、準確反映政府負債，提高防范財政風險能力的需要。而權責發生制會計能夠確認和計量上述所有的負債，而不管當年是否有現金支付，從而真實、全面地反映政府的債務狀況，提高政府防范負債風險的能力。
（3）適應國庫單一賬戶制度、政府采購制度等改革，提供真實預算信息的需要。預算會計在核算上出現了許多新情況，收付實現制的局限性凸顯，引進權責發生制的要求逐漸強烈。
（4）適應政府職能轉換，建設績效政府的需要。權責發生制收支確認標準將重點從投入轉向結果，權責發生制基礎可提供完整的政府信息，對提供的產品、服務與成本、費用進行配比，有助于立法機關和社會公眾評價履行職能的狀況及工作效率。
4.2.2以權責發生制作為核算基礎的對策建議
從理論上來講，完全的收付實現制和完全的權責發生制并非是對立的選擇，它們只是會計基礎的兩個極值。在兩個極值范圍內，可以進行多種調整，或不同程度的應用，即可以采用修正的權責發生制、修正的收付實現制。關鍵是要設計一個最佳的路徑，既能充分發揮權責發生制的長處，同時又能利用收付實現制固有的優勢。
區分經營性支出和資本性支出。目前建立在收付實現制基礎上的政府績效評價體系缺乏可信性和說服力，這是政府效率低下的一個重要原因?，F在進行徹底改革的條件還不成熟，因此作為前期準備，我們可以先將容易區分的經營性支出和資本性支出加以區分，這樣可以使得政府部門的期間成本基本得以保證，考核的依據不至于偏離實際過大。。建議先對這部分資產進行權責發生制核算，采用附表的形式單獨表述。在附表中一方面對資本性支出進行成本核算，另一方面可以對其中的房屋、建筑物、交通工具等固定資產計提折舊和進行修理費用預提等權責發生制處理。由于政府機構的服務性職能使得計提的折舊不能向企業一樣得到收入的補償，為了避免政府赤字，需要從稅收或舉債方面來對計提折舊而增加的支出進行適當的彌補。由于固定資產的修理費用不是每年發生的，但集中發生修理的年度會帶來當年的收支結余大大減少，造成各年度間收支的大幅波動，為此在附表中對修理費用采用待攤或者預提的方法進行處理，既確保固定資產維修所需的資金，又解決了期間成本的配比問題。
完善信息公開制度?？v觀世界各國政府改革的歷史，我們可以發現政府的行政改革往往是和政府信息化的發展同步進行的，政府行政改革必然要求政府信息資源管理發生相應變化，即要求政府資源要共建、共享，建立政府信息公開制度。這種制度是社會公眾民主意識和權利意識覺醒的必然結果，同時也是政府為提高自身執政能力、增強公信力而必然采取的措施。
4.2.3分類運作：新型行政事業性國有資產監管模式的運行規則
對行政事業性資產合理劃分的基礎，由專業管理部門具體進行的，根據資產的不同類型采用的不同的管理手段和方式。分類運作則在于管活資產，提高資產的使用效率，促進行政事業性資源的優化配置，實現現代產權制度在資源配置上“流轉順暢”的要求。根據現代產權理論，產權交易或資產流動的前提是產權主體明確，邊界清晰。
由于目前我國尚處于轉軌時期，與市場經濟相適應的政府公共服務體系正在建立，政府過多地介入了應由市場自行調節的領域，同時本該由政府盡責的公共服務領域卻亟待完善或尚未到位。如環境和文物保護，社會保障，公益性服務，城市和農村基礎設施，等等。以上二者共同造成了行政事業性資產邊界不清，資產和管理運作難。同時，隨著科技的進步和公共服務需求的變化，行政事業性資產的性質也會發生相應的改變，一些屬于公益性質的資產會向非公益轉變，同樣一些屬于非公益性質的資產也會因環境或資源條件變化向公益性轉變。因此，要結合行政事業單位機構改革，以及公共需求的變化，合理劃分行政事業單位資產邊界，按照資產與公共服務的密切程度不同，對不同類型資產進行不同的管理與運作，推動行政事業性資源在社會范圍內的有效配置。
從行政事業性國有資產管理的現狀來看，目前我國行政事業性國有資產的管理模式大致可分為三種：即資源型的管理模式，資產型的管理模式，資本型的管理模式。
（1）資源型的管理模式。這種管理模式的特點是管理分散，使用無償，處置隨意，分配不均，表現出來的是管理沒有主體，松散而無序，只有自然的損耗。這種管理模式必然導致資產的閑置浪費和流失，導致資產分配和占有不公。
（2）資產型的管理模式。這種管理模式以資產的安全完整為中心，在經政府部門產權界定后，由政府部門和有關單位之間簽訂委托管理協議，將這部分資產的占有權和處置權授予事業單位使用，并通過建立委托監管責任制，實行單位領導人全面負責制。在這種管理模式中有代表性的是上海模式和深圳模式。
（3）資本型的管理模式。資本型管理模式的特點是市場化運營事業單位國有資產。隨著市場經濟的完善，原來所謂公益性的資產早已作為生產的要素、市場的要素進行市場化經營。既然可以市場化經營，就可以實行資本化運作，因為資本的本性就是要在運動中保值、增值。這種模式通過現代的企業制度進一步明晰了產權，改變了過去國有資產名義上是國家所有，實際上是部門所有，扭轉了國有資產變相改變用途和失去監控的局面所造成的惡劣影響。
從以上三種管理模式可以看出，資源型的管理模式著重于物資的使用價值，造成了資產的閑置浪費和流失，這種管理模式與我國的公共財政和市場經濟不相符合。
資產型管理模式的特點是以產權管理為核心，按公共財政理論與框架的要求，建立行政事業單位國有資產管理體制。明確行政事業單位國有資產的產權歸政府，按照宏觀管理與微觀管理相結合、資產所有權與使用權相分離的原則，實行分級授權管理，并將國有資產管理納入法制軌道，通過建章立制，明確各職能部門承擔行政事業單位國有資產管理的職責。同時，十分重視國有資產管理過程中的組織協調，保障各項工作落到實處。我們可以通過建立分級授權的事業單位國有資產管理體系，明確各級資產管理者之間的權責利關系是核心；建立科學、民主的事業單位國有資產形成、使用、處置機制是關鍵；加強事業單位國有資產管理法制建設，建立和完善資產監督機制是保障。
4.3建立資產管理信息化水平
2006年在資產清查的基礎上，財政部將開發建立全國行政事業資產管理信息系統。以資產清查數據為依據，同時實時錄入行政事業單位國有資產增減變動情況，借助現代信息技術手段，建立起中央與地方、財政部門與主管部門和行政事業單位之間的國有資產動態管理信息平臺，以全面、及時掌握行政事業單位國有資產信息，實現對行政事業單位國有資產從入口、使用到出口等各個環節的動態管理，提高行政事業資產管理信息化水平。
國有資產管理信息化建設優點明顯。
首先，能夠實現本單位國有資產的層次化和集中化管理，簡化國有資產管理工作流程，有效提高國有資產管理效率，同時大大降低管理成本減少財政開支。
其次，國有資產管理信息化建設能夠實現國有資產管理的陽光工程，通過管理審計和跟蹤監督等有效降低或消除行政事業單位國有資產管理過程中的非客觀因素影響，保證國有資產管理的流程化、科學化、規范化，有效防止國有資產的流失。
最后，通過國有資產管理信息化建設能夠加強國有資產的管理和監控，及時發現閑置或浪費國有資產，促進國有資產的調劑或調配。優化國有資產配置和分布提高國有資產的利用率，保證國有資產的保值增值。
具體實施：
⑴構建行政事業單位內部網絡平臺
行政事業單位需要建立內部網絡平臺以滿足國有專項資產管理所需要的內部辦公和互聯審批的需要。該平臺形式上可以看作行政事業單位內部網絡辦公系統用戶，主要來自單位領導部門以及單位員工還包括附屬營業機構以及非轉經單位的部門及人員。主要功能可以劃分為日常辦公（可以包括郵件、日程、計劃等）、內部流程管理（可以使用工作流管理或者政務流程管理平臺實現）、文電、檔案管理及互聯審批等。
⑵建立行政事業單位國有專項資產數據庫
行政事業單位國有專項資產數據庫的建立對應于國有專項資產管理相關信息的采集和整理過程。該數據庫將涵蓋行政事業單位中與國有專項資產管理相關的行政事業單位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、車輛信息、資產出租、出借信息、資產調配、調劑信息、國有專項資產收益信息、國有專項資產相關法律、法規和政策等信息。
⑶行政事業單位國有專項資產管理系統需要在切臺業務需求的前提下需要充分保證安全，從物理、網絡、數據、應用系統等多個方面建立先進、穩定、可靠的安全體系，同時還應加強安全制度建設、實施安全教育和培訓。根據行政事業單位用戶的特點，還要求系統具有門戶展現功能，滿足個性化、集成、交互的功能。要求界面應盡量簡單、友好操作方便，保證可用性、易用性；該系統還需要具有很好的集成性能以集成目前行政事業單位已經實施的軟件、系統、數據庫等保護已有投資，避免投資浪費。
⑷非經營性國有資產信息化管理具有非常重要的意義，也是國內外重要的成功經驗。信息化建設能夠提高國有資產管理效率:有利于及時發現閑置或浪費國有資產等問題，促進國有資產的調劑或調配;可以優化國有資產配置和分布，提高國有資產的利用率;有利于保證國有資產的安全。但是，非經營性國有資產管理信息化建設應切合實際，根據各地信息化建設現狀和國有資產管理、財政管理、分級授權等不同情況，選擇符合各地特點、滿足實際需求的國有資產竹理信息化建設方案。非經營性國有資產的信息、化建設般要經過規劃、招標、研發、實施、服務等階段。其中:規劃階段要根據國有資產改革思路，制定出符合滿足實際需要的、全面細致的非經營性國有資產處理信息化建設規劃，可以為年度規劃或者跨年度規劃;招標階段是非經營性國有資產單位根據規劃項目和進度，對規劃中涉及的一個或者多個項目進行招標，選擇適當的方案提供商、系統提供商、服務提供商;研發階段卞要是根據系統方案，研究、開發、交付符合要求的軟件或系統:實施階段一般由系統提供商輔助完成，實施階段包括試驗環境實施和運行環境實施，對在實施過程中出現的問題，應及時解決;服務階段指的是系統的運營和維護階段，該階段工作可以由專業的服務提供商完成，也可以委托系統提供商完成，目前采用后者較多一些，主要原因是當出現新的需求時，系統服務商能夠比較容易地修改、實施和交付。
4.4真正將行政事業單位國有資產管理體系的成果落到實處，為工作業績的評價提供依據
4.4.1管理體制不順
長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致行政事業單位國有資產管理體制不順。原因主要有：
⑴管理機構設置不規范，在宏觀管理層面上，有些行政事業單位國有資產的宏觀管理部門是財政部門，而有些單位則是國資部門，在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產管理部門或專職資產管理人；
⑵管理職責不清、職能交叉，財政部門與國資部門的管理權限不清，單位內部財務管理與資產管理權限不清等；
⑶“條、塊分割”造成管理脫節，一些行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的脫節，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行；
⑷觀念認識上的偏差，長期以來“重錢輕物”的管理觀念導致了行政事業單位國有資產管理的相對落空。
4.4.2管理機制不健全
缺乏從資產形成、使用到處置的有效的管理機制，也是目前我國行政事業單位國有資產管理存在問題的重要根源之一。1、在資產形成與配置方面存在的主要問題：財政預算軟約束，財產配備無標準，資金來源渠道的多樣性以及缺乏透明、規范、高效的政府采購制度和相應的監督機制，導致財產購置方面較為嚴重的浪費甚至腐??；2、在資產使用方面存在的問題：由于缺乏嚴格的、規范的、先進的管理手段，導致資產使用效率普遍較低；3、在財產處置方面存在的問題：由于缺乏規范的資產處置程序，導致處置過程的隨意性與資產浪費及流失。
從整個社會范圍來講,無形資產的增值潛力日益受到肯定，但對它的關注還遠遠不夠,更遑論行政事業單位。當然，這也與無形資產在確認、和計量上的復雜性大有關聯。行政事業單位的無形資產工作應該說還處于一個摸索和試驗的階段。
(1)進一步提高無形資產管理意識。在現階段，提高無形資產管理意識，特別是領導干部的無形資產管理意識是當務之急，這樣才能使無形資產的工作得到應有的重視和加強。
(2)明確無形資產的產權關系。無形資產的界定和產權的明晰是無形資產開發的基礎,也是最復雜的一個環節。巴魯•列弗認為可以產生無形資產的來源主要有三種：發明創造（創新活動）、組織實踐和人力資本。
(3)建立健全無形資產管理制度。無形資產種類很多，且不具有獨立的物質實體，各主管部門應根據國家《專利法》、《商標法》等法律、法規，結合各部門的不同實際情況，從日常管理，乃至系統開發無形資產的長期規劃，形成一套適合行政事業單位的管理制度，以保護、培育、發展國有無形資產。包括科學界定無形資產的種類、名稱，采取何種計量方法，日常管理、使用、評估、變動制度等等。要加強對無形資產的日常專項管理。要做到專人管理，專人負責。建立國有無形資產項目登記制度。對各單位擁有的無形資產進行一次全面清理，查清存量，該補登記的要補登記，該重新估價入賬的要重新估價。
(4)要加強無形資產使用、轉讓中的管理。隨著市場經濟的發展，某些事業單位經濟活動市場化的增強，無形資產轉讓使用日益頻繁。當不涉及產權變動時，應減少行政手段，逐步采用市場手段，按照無形資產價值合理收費。目前無形資產轉讓大多采用場外協議轉讓的方式，轉讓定價還存在法律空白，政策處于真空期，不少人把這看作是絕好的掘金機會。因此凡無形資產產權變動時，特別是在與非公有主體合資、合作過程中，涉及無形資產的處置時，須加強無形資產的評估工作。無形資產的評估結果報財政部門審核，使無形資產的入股、作價能有一個科學的依據。
4.4.3管理制度不完善
管理制度不健全，缺乏法律規范與強有力的政策指導，法律與政策滯后于財產管理實踐，是目前行政事業單位國有資產管理存在諸多問題的主要原因之一。
⑴資產會計核算不規范，賬簿設置不齊全，帳外資產數量大，管理缺乏有效的約束機制，資產損失現象嚴重，如一些單位在會計核算時，將購置固定資產直接從費用重列支，未計入固定資產，或將捐贈及無償調入的資產不進行會計核算，固定資產明細賬設置不完整或沒有設置明細賬的現象很普遍，總賬與明細賬不相符，形成了大量的帳外資產，導致單位國有資產家底不清，無法驗證資產的真實性、完整性；
⑵國有資產監督不到位，行政事業單位國有資產在轉讓、出售、處置、變賣等活動中普遍存在著沒有按照國家有關規定報請國家管理部門審批，也沒有進行嚴格的資產評估工作，而多半是雙方協商，私下交易，使國有資產產權變動脫離了國家監督，私自低價轉讓、出售、變賣和處置國有資產的現象較為嚴重，導致了國有資產產權變動中國家權益被侵蝕，造成了國有資產的流失；
⑶“非轉經”國有資產產權虛置，管理缺位
在實際工作中，很多單位的“非轉經”沒有按照國家有關規定辦理資產轉移、審批手續，投資方和接受投資方的權利和義務沒有明確規定，以投代管，只投不管，無人對資產安全完整真正負責，造成產權虛置，管理缺位；
⑷管理隊伍不整齊，有逐漸萎縮之勢，多數行政事業單位國有資產管理都是由財會機構兼管，管得很不到位，有的單位由于領導不重視，基本屬于棄管狀態；
管理執法不嚴格，盡管國家《刑法》明確規定國有資產流失有罪，要給責任人刑事處罰的法律條文，但國有資產流失一直很嚴重，絕大多數責任人卻很少受到應有的處罰。
和其他行政事業單位國有資產有許多類似之處，分析它們的管理經驗對我國行政事業單位國有資產管理體制改革具有一定的借鑒意義。
4.4.4真正將行政事業單位國有資產管理體系的成果落到實處，為工作業績的評價提供依據
根據行政事業單位國有資產的經濟性質，借鑒發達國家與地區的政府財產管理經驗，建立與社會主義市場經濟體制相適應的，形成科學、使用合理、處置優化、監督公正、管理高效的行政事業單位國有資產管理體制。
它是與我國社會主義市場經濟相適應的行政事業單位國有資產管理體制，不同于計劃經濟體制下的傳統體制。在計劃經濟體制下，財政不僅承擔著提供公共產品的功能，還直接介入國有企業的經營管理，參與各種贏利性投資經營活動。與此相應，行政事業單位國有資產不僅是國家提供公共產品的物質手段，也是國家參與贏利性投資的物質基礎之一。按照社會主義市場經濟改革的基本要求，我們所設想的新型行政事業單位國有資產管理體制，將在保留原有行政事業單位國有資產管理體制的合理因素的基礎上，一方面改革原有體制下資產所有者、管理者、使用者責權利不清等一系列不合理現象；另一方面借鑒西方國家的成功經驗，以公共預算為主要渠道配置行政事業單位國有資產，從而形成我國社會主義市場經濟條件下的新型行政事業單位國有資產管理體制。
它是與公共財政密切相關的資產管理體制。也就是說行政事業單位國有資產只能作為提供公共產品和服務、彌補市場失效的物質手段，而不能介入市場有效的競爭性領域。與此相應，現有行政事業單位的外延必須重新界定，部分事業單位必須被剝離出公共支出體系；成為自負盈虧、自主經營的企業單位。因為在社會主義市場經濟條件下，有相當一部分現有的事業活動項目，可以按企業方式經營并獲得市場平均利潤率，市場機制能夠有效地配置這部分社會資源。根據公共財政理論，這部分活動不應由公共財政來負擔，相應此事業單位應不再納入政府的公共支出體系。
它是一套系統的完整的行政事業單位國有資產管理體制，不僅包括行政事業單位國有資產管理的機構設置，而且涵蓋了從資產形成、使用到處置的全過程資產管理制度；此外還涉及與行政事業單位國有資產管理有關的監督機制的建立、管理人才的培養等一系列相關問題。
4.4.5以制度手段為約束提高國有資產管理質效
⑴嚴格貫徹落實《兩個辦法》相關規定
行政事業單位國有資產管理遵循資產管理與預算管理相結合的原則、資產管理與財務管理相結合的原則、實物管理與價值管理相結合的原則。實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。上述辦法從管理機構及職責、資產配置及使用、處置、清查、評估、統計、報告、監督、檢查、糾紛調處、法律責任等方面對行政事業單位國有資產管理作了統一規定，這是加強行政事業單位國有資產管理的法律規范，各級各類行政事業單位必須嚴格遵照執行。
⑵堅持資產管理與財務管理工作相結合
部門管理的職責、任務、方法、手段千差萬別，資產管理的運行及管理各不相同，但行政事業單位經費來源主要依靠財政撥款卻是相同的。因此，有必要根據財政部的統一規定，結合部門行政管理、事業發展的特點及需要，建立各部門、各單位資產管理制度，加強監督管理，監督資產合理配置，防止國有資產流失，并健全國有資產績效考核機制、獎罰機制，促進行政事業單位國有資產使用效益全面提高。
⑶建立相應的監督管理機制強化資產監督管理，嚴格會計核算基礎工作，是行政事業單位資產管理納入法制管理的基礎。
建立健全并執行行政事業單位資產預算、購建、登記、保管、使用、處置制度。建立資產賬表，對資產實物進行分類，及時、準確地記錄資產的結存、增減、分布等情況。建立并執行非經營性資產轉經營性資產的審批、有償使用及分配制度。建立健全并執行資產清產核資、資產評估、產權界定、產權登記、損失賠償和資產統計的報告制度，并完善國有資產保值增值考核體系。建立健全行政事業單位國有資產經營監督管理機制，對行政事業單位經營性資產、政府公共資源、無形資產及其他存量資產進行統籌規劃、合理開發、綜合利用、監督審計、嚴格獎懲，以彌補公共事業投資不足，拓寬資金渠道。
4.4.6加強行政監督和法律監督
行政監督和法律監督是市場經濟條件下對經營者行為的重要監督約束。行政監督的主體是各級政府，而且主要是政府法律法令和政策法規的約束。加強行政監督，關鍵是要健全法制。
法制是國有資產運營和監管必不可少的軟件設施，也是國有資產管理得以正常運轉的基
石。市場經濟要有健全的法制來引導、規范、保障和約束。作為我國經濟體制重要組成部分
的國有資產管理體制也必須有完備的法規，把運營行為納入法制化的軌道。國有資產管理體
制改革要用法規來推進，改革的成果要用法規來鞏固。小平同志講，領導制度、組織制度問
題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，反復強調不能靠人治，而要靠法制。還講制度
問題不解決，思想作風問題也解決不了。因此，應該把完善國有資產管理法規體系，依法規
范國有資產的運營行為，作為國有經濟市場化的重點。
市場經濟作為高度發展了的商品經濟，以其自身的復雜構成，其存在和發展的要求而言，它就是法制經濟。這是市場經濟與法律的基本關系。法制經濟就是經濟關系廣泛法制化的經
濟，因而法律成為規范和調整經濟活動與生活的常規手段。
結論
改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，有利于保護各種所有制經濟，促進整個社會經濟的發展。改革我國行政事業性資產的管理方式，是一項新的探索性工程，在建立完整的社會主義市場經濟體制過程中，它是必須加以解決的重要環節，建立獨立的行政事業性資產管理體系是歷史的必然。隨著行政事業性資產管理的規范，必將進一步促進社會主義市場經濟秩序的規范，促進整個社會進一步靠近帕累托狀態。同時，行政事業性資產管理改革又是一項復雜的后勤制度的創新，將從根本上動搖傳統的單位后勤制度，從而提高整個后勤系統的運行效率。國資監管使用工作任務艱巨，責任重大，既有機遇，也有挑戰。我們要以黨的十七大精神為指導，樹立和落實科學發展觀，把思想統一到盟委、行署的決策部署上來，把力量凝聚到確定的工作目標和各項任務上來，抓住機遇，求真務實地開展工作，認真履行好國有資產出資人職責，圓滿完成各項國資監管使用工作任務，努力推動錫盟國資監管使用工作再上新臺階。
參考文獻
