公務員法法律責任

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2006年1月1日正式實施的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）將法律責任作為單章設立。為深化對公務員法律責任制度的理解，現結合法律責任一章起草中的有關問題整理歸納成文，以供參考。

一、專章設立公務員法法律責任的目的所在

任何法律行為都是具有目的性的行為，公務員法法律責任作為公務員法實施的保障機制，它的創設和實現也具有一定的目的性。

（一）保障公務員權利義務的實現公務員法中規定的法律責任，是指公務員或者機關以及其他組織和個人因違反公務員法規定權利義務而必須承擔的帶有強制性的法律后果。公務員權利義務是國家同公務員之間形成的法律關系的具體內容，體現貫穿在公務員管理的各個環節之中，是公務員法的核心內容之一。制定出臺公務員法法律責任，有利于明確公務員權利義務的保障措施，提高權利義務實現的可行性和透明度，取信于民。

（二）加大公務員制度執法的力度《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》）雖然有法律責任的一些內容，但從實施的情況看，條例規定的內容與形式對有法不依和執法不嚴的追究尚缺乏措施與力度：一是許多管理的重大環節沒有納入監督責任范圍，如獎懲、回避、申訴控告等。二是權威性不夠，條例對違反國家公務員制度的相關責任人員僅規定了批評教育或處分，執法制度不配套和強制力不夠的問題比較突出。三是缺乏救濟措施，對因錯誤人事處理而侵犯公務員權益行為缺乏救濟渠道及措施。《公務員法》在以上方面都有較大增強。

（三）構建完整的公務員法法律規范體系完整的法律規范應當包括適用條件、行為模式以及違反行為模式的法律責任三個要素。其中法律責任的規定是體現法律規范的國家強制力的核心部分。在公務員法中，根據法律所調整的社會關系的性質、特點，規定相應的責任條款，對保證法的有效實施既非常重要，也非常必要。條例提升為公務員法后，形式的變化要求內容與體例等也做相應調整。應該通過單獨建章立制的形式，明確公務員法的責任制度，構建完整的公務員法法律規范體系。

二、公務員法法律責任制度設計的幾個問題

（一）如何設計公務員法法律責任的情形

責任法定是法律得以實施的前提和保證。條例規定的三類監督和責任事由基本概括了公務員管理的主要制度，但并不全面。隨著公務員制度的推行，有些新的公務員管理情形需要納入規范，如聘任制、競爭上崗、公開選拔等，有些以前沒有的內容需要加以規范，如考試紀律、申訴控告等。因此，有必要通過設立專門的法律責任制度，對違反公務員法的行為進行責任追究，從法律高度確保公務員管理各項制度的實施。

關于法律責任如何規設的問題，在立法上存在兩種處理方式：一種是盡可能多地列舉責任情形，按照法無明文規定不為責的原則，對涉及公務員的情形盡可能地加以規范，從而達到責任法定、依法定責的要求。另一種是采用簡單概括的方式，即規定“對有違反本法規定情形的，由公務員主管部門或者上級機關責令糾正，并依法追究有關責任人員的責任。”

在立法過程中，從立法技術的角度考慮，對所有違法行為一一列舉是不可能的，實際上也是沒必要的。公務員法應從實際出發，對實踐中存在的比較突出的問題和管理中確需法定的情形進行列舉，這樣既符合責任法定的原則，也有利于更好地促使公務員機關及相關人員對照自己的行為，防止發生違法現象，有利于依法行政和接受群眾的監督。同時，還應建立相應條款，對其他未能一一加以列舉的情形進行概括，一方面避免立法上的繁冗瑣屑，保證法律文本應有的規范、簡潔、莊重的風格；另一方面又為制定配套法規依法追究責任提供上位法的依據。

在確定哪些內容必須加以列舉時，有觀點主張除公務員暫行條例所列三項內容外，應把公務員違紀責任列入法律責任情形，即增加公務員違反紀律應當承擔相應法律責任內容。但是，由于一方面目前黨和國家對公務員的紀律要求比較多，羅列全比較困難，公務員法的篇幅也不允許。另一方面從法理上，違反公務員紀律和不履行公務員義務都是應該明令禁止的，如果列舉了違紀責任就要列舉義務責任，而公務員法中既有紀律規定，又有義務規定，兩者就存在交叉。因此，從立法技術考慮，把這方面問題留待配套法規，具體問題具體分析、具體處理。

按照上述思路，公務員法的法律責任情形主要包括以下內容：

1、不按編制限額、職數或者任職資格條件進行公務員錄用、調任、聘任和晉升

我國機關貫徹“精簡、統一、效能”的原則，每一公務員機關都要根據規定確定職能、機構和編制，明確不同單位領導職務和非領導職務配備的員額。編制員額一經確定，便具有法律效力，今后錄用、調任、聘任和晉升公務員，必須在編制限定的員額內進行，不得擅自突破。但是在現實中，一些機關還存在超編制、職數配備干部的情形，因人設職、因人設事，造成機構臃腫和隊伍膨脹。公務員法把它納入法律責任情形，目的在于進一步加強對違反編制職數規定超額配備人員的單位和責任人員依法追究責任。另外，國家機關實行職位分類制度，每一職位都有一定的任職資格要求，為了保證公務員隊伍的素質，真正實現公務員隊伍的優化、精干，錄用、調任和晉升等都對公務員提出相應的資格條件，公務員的錄用、調任、聘任、晉升等都必須符合相應的資格條件要求。

2、不按規定條件進行公務員獎懲、回避和辦理退休

公務員法根據公務員獎懲、回避或者退休制度的性質和要求，設立了相應的制度內容和實施條件。如，規定了給予公務員個人獎勵的10種情形，規定給予公務員違反公務員紀律的16種情形，規定了公務員親屬回避、公務回避、地域回避的情形以及公務員辦理退休或提前退休需要有相應的年齡、身體以及工作年限等條件，這是公務員權利義務法律規范的實體性內容。機關在公務員這些工作中違反了上述有關規定，就構成實體上的違法。因此，公務員法有必要對違反這些條件的情形規定相應的法律追究責任。

3、不按規定程序進行公務員錄用、調任、聘任、晉升、競爭上崗、公開選拔以及考核、獎懲

程序正義是法律公正的重要保證。在錄用、聘任公務員，公開選拔、考核或者獎懲公務員的每個管理環節，除了要有實體性內容規定，還要有具體的操作規程。公務員法特別注意把這些具體的操作程序加以明確。機關在公務員的日常管理工作中違反了上述有關規定，就構成程序違法，應承擔相應的法律責任。

4、違反國家規定，變更公務員工資、保險、福利待遇標準

依法獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇，是公務員的一項基本權利，必須受到法律保障。長期以來，我國對國家機關工作人員的工資和保險福利待遇的變更問題缺乏明確的法律規定，因而出現了隨意變更退休金標準等問題，拖欠工資、濫發獎金的情形時有發生，甚至個別機關個別領導人把擅自增加或扣減及保險福利待遇作為左右單位工作人員的一種手段。公務員法將這種情形列入法律責任情形，可以充分保障公務員的經濟權利不受非法侵害，保障國家工資保險福利政策的嚴肅統一，保障公務員的合法權益。

5、在錄用、競爭上崗、公開選拔中發生泄露試題、違反考場紀律以及其他嚴重影響公開、公正現象的情形

這是近年來公務員錄用、競爭上崗、公開選拔考試中反映較大、出現較多的問題。考試選拔的核心價值在于公平、平等、競爭、擇優，關鍵在于制止考試選拔工作中的弄虛作假、徇私舞弊。過去，條例對此雖有規定，但對違反上述規定的情形缺乏有效的制約措施，無法從法律的高度對違規者予以懲處。因此有必要通過立法加以規范。

6、不按規定受理和處理公務員申訴、控告

公務員申訴控告權，受法律保護，任何機關與個人都不得隨意侵犯。實行公務員權益保障，目的就是使公務員的合法權益不受侵犯，使他們的抗辯權得到法律的保障，并對公務員機關及其工作人員的行為實施監督。對損害公務員申訴控告權進行責任追究，是公務員申訴控告制度的重要組成部分。

7、違反公務員離職從業限制規定

該規定是基于公務員在職期間掌握的公權力對隸屬單位的影響而設定的。這種權力的慣性和影響力的穩定性和滲透性，使公務員本人離開公務員機關后的一段時間內仍具有不可低估的影響作用。近年來，從領導崗位上退下來的公務員接受企業“反哺”現象并不少見，這種權力期權化的現象危害極大。為此中紀委專門規定了黨政機關領導干部離職后“三年兩不準”的規定。為保證該規定的落實，公務員法專門規定，違反該款規定的離職公務員，由其原所在機關的同級公務員主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業期間的違法所得；責令接收單位將該人員予以清退，并根據情節輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下罰款。以行政處罰措施保障公務員法的實施是這次立法的一個特色。

對于因其他情形，如被辭退、被開除而離職的公務員是否也規定從業限制？在立法中，考慮到這些人員已經失去了良好的“個人聲譽”，其離職后到與原工作業務直接相關的營利性組織任職或者從事營利性活動，也難以在其原所在單位“發揮作用”，因此可以不納入本法限制范圍。

對于上述情形之外的其他違法情形，公務員法專門規定了一條，對“違反本法規定其他情形”的應該追究相應的法律責任。這樣，一方面為追究違反公務員法的其他相關情形提供法律責任依據，另一方面為公務員法的發展，特別是在配套法規中制定相應法律責任提供上位法的依據。

（二）怎樣確定公務員法法律責任主體

公務員法根據法律義務主體的不同，在法中明確了法律責任主體，以確保公務員法的實施。這些主體主要包括：

1、國家及公務員機關。公務員各級機關依照公務員法規定的權限履行公務員管理職責。機關作為公務員的管理者，有管理公務員活動的權利，也有保障公務員合法權益和執行有關指令的義務。機關在公務員法中的責任包括立法責任、執法責任、司法責任等。此外，依照公務員法的規定，機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成經濟損失的，應當依法給予賠償。根據國家賠償法規定，國家有著依法給予公務員賠償的義務，因此，公務員法的法律責任主體還包括國家。

2、公務員。公務員作為公務員法的調整對象，有義務遵守公務員法規定的各項義務，遵守公務員紀律和各項規定，接受有關機關及其領導人的指令。公務員不履行公務員法規定的義務，不遵守公務員紀律和有關規定，濫用職權和違反職責的行為，必須承擔相應法律責任。在一定條件下，公務員將與國家機關承擔連帶的法律責任。關于公務員的法律責任問題，不僅涉及公務員法，其他相關法律法規以及規定等都有相應的責任追究制度，公務員法對此未做專門規定。

3、行政公務人員。公務員法的監管主體是公務員機關，同時還包括在其中工作的行政公務人員。機關通過在其中工作的行政公務人員依照公務員法對其所屬公務員進行管理。公務員法的行政公務人員既可以是從事公務員管理工作的公務員，也可以是公務員綜合管理部門的工作人員，還可以是受委托從事公務員相關事務工作的人員。這些人員在從事公務員相關事務的過程中，必須嚴格遵照法定義務，如果濫用職權或違反職責，將承擔法定的個人責任。

4、其他單位和個人。按照公務員法的規定，辭去公職或者退休等離職的公務員必須繼續遵守公務員法關于辭職退休后的有關義務，包括保守秘密、遵紀守法、從業限制等。離職后的公務員如果違反了這些規定，應根據情節輕重確定其相應的責任。此外，其他有關單位和個人，包括不依法接受公務員工資調查的企業、違規接收離職公務員的單位、參加公務員考試的個人等，在與公務員管理相關的社會生活活動中也必須履行公務員法規定的相對人的義務，服從具有法律效力的命令和決定，執行生效的裁決、處罰等。從某種意義講，他們也是法律責任的相對主體或義務主體。

（三）如何明確公務員法法律責任構成要件

一般法律責任的構成包括主體、過錯、違法行為、損害事實以及因果關系等。公務員法法律責任構成要件除了具備法律責任的一般要件，有相應的法律適用主體外，還要有以下兩個要件：第一，該行為應當是違反公務員法規定的行為，即違反上述幾種情形的行為；第二，情節必須達到一定的程度，這里所說的情節是指違反公務員法行為構成要件的基本事實之外的其他能夠影響社會危害程度的各種具體事實情況，有輕微、嚴重、特別嚴重之分，包括動機、手段、后果等事實情況。只有具備了上述兩個要件才能對相關人員加以責任追究。

（四）如何設計公務員法法律責任的內容與形式

1、公務員法法律責任內容。任何一種違法行為都會相應地引起懲戒性和補救性兩類內容，但在責任主體上卻是有所區別的。對于公務員機關及其從事公務員管理行政公務人員的違法，其相應的法律責任在內容上是不同的。對公務員管理各級組織的違法，較少要求組織承擔懲戒性的責任，更多地是要求其承擔補救性的責任；對公務員管理行政公務人員的違法，更多依據公務人員的故意或重大過失情節，在對組織內部責任的承擔上既要求承擔懲戒性責任又要求承擔補救性責任。而公務員個人違法則是由于公務員個人不履行或不能依法履行其法定的義務、違反公務紀律或從事職務犯罪活動引起的，應依照相關法律法規以及公務員法定紀律追究其責任，包括接受相應的行政、經濟或者刑事責任。

2、公務員法法律責任形式。公務員法從一般法律責任規范出發，結合公務員管理的特點，規定了法律責任的懲戒性內容：規定了責任人主體（主要是負有主要責任的領導人員和直接責任人員）承擔的受到批評教育或行政處分的法律責任；規定了違反公務員法從業限制的單位及人員承擔的接受行政處罰的法律責任。公務員法規定的這些懲戒性措施目的就是通過法律責任制度的懲戒功能，促使公務員法行政主體謹慎行政、依法行政。

在補救性方面，公務員法根據近年來反響較大的問題規定了相應的補救性條款。對違反公務員法法律責任規定的7種情形，上級領導機關或者公務員主管部門能夠按照管理權限，分別予以責令糾正或者宣布無效，以確保公務員法確立各種法律關系及法律制度的正確實施。同時，將條例申訴控告一章中規定的對機關錯誤人事處理的補救性條款歸并到法律責任中來，規定了機關因錯誤的具體人事處理對公務員應當補救性責任，包括對造成名譽損害的應當賠禮道歉、消除影響等民事法律責任，對造成經濟損失的承擔賠償損失等經濟法律責任。只有具備了上述的法律責任形式，公務員法的法律責任體系才比較完善。

在量紀標準方面，公務員法對違法者應追究的行政責任、民事責任、刑事責任等也做出原則性規定，有關的追究規定遵循法律間關系處理的一般方法，按有關法律規定處理。