行政問(wèn)責(zé)制

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摘要：中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)正朝著常態(tài)化、制度化、規(guī)范化的方向邁進(jìn)。但在繁榮的背后，我們不得不冷靜地的看到我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制仍然存在著許多問(wèn)題，有待改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)制；行政管理；服務(wù)型政府

談到我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制，不得不提到2003年非典時(shí)期，政府兩位高官因未恪盡職守而引咎辭職的事件。此事件不僅成為中國(guó)戰(zhàn)勝非典危機(jī)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，而且也成為了我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的開(kāi)端。此后幾年間問(wèn)責(zé)風(fēng)暴席卷了中國(guó)南北，大量中央乃至地方政府官員相繼落馬，而且問(wèn)責(zé)的覆蓋面越來(lái)越廣、原因也越來(lái)越多。許多官員談“問(wèn)責(zé)”就色變，大嘆如今做官越來(lái)越難。剛剛過(guò)去的2008年更是個(gè)不折不扣的“問(wèn)責(zé)年”，“真假華南虎事件”中13名相關(guān)責(zé)任人受到處分；“9·8襄汾潰壩事故”使得省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)在繼“非典”四年后不得不再次引咎辭職；“三鹿奶粉事件”中又有包括石家莊市市長(zhǎng)、國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)在內(nèi)的眾多高管被免職；還有深圳龍崗火災(zāi)、河南登封礦難等事件中的相關(guān)責(zé)任人均受到處分。不僅如此，2008年政府工作要點(diǎn)中，行政問(wèn)責(zé)制也位列其中，5月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中，更是強(qiáng)調(diào)加快實(shí)行問(wèn)責(zé)制，各地政府也相繼著手制定專項(xiàng)規(guī)章來(lái)規(guī)范官員責(zé)任。

1行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵

任何一種制度的推行和完善，都離不開(kāi)良好的文化環(huán)境，行政問(wèn)責(zé)制也不例外。自2003年問(wèn)責(zé)制進(jìn)入公眾的視線，到2008年問(wèn)責(zé)高峰年，問(wèn)責(zé)制已經(jīng)越來(lái)越被公眾熟知，這無(wú)疑為其在中國(guó)廣泛全面施行營(yíng)造了一個(gè)良好的氛圍。但是對(duì)于問(wèn)責(zé)制的具體內(nèi)涵，大部分人是模棱兩可的，并沒(méi)有很清晰的認(rèn)識(shí)。所以在這里有必要先厘清和界定行政問(wèn)責(zé)制的概念和內(nèi)涵。不同學(xué)者對(duì)行政問(wèn)責(zé)制有著不同的界定，但基本上都包含了行政問(wèn)責(zé)的主體、客體、范圍、程序、責(zé)任體系以及被問(wèn)責(zé)的后果等內(nèi)容。筆者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制可作如下界定：特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其行政人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和審查，對(duì)不履行或不正確履行的，依據(jù)法定程序追究其責(zé)任，使其承擔(dān)否定性結(jié)果。問(wèn)責(zé)制本質(zhì)上是對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行控制和監(jiān)督的機(jī)制以及在對(duì)官員進(jìn)行責(zé)任追究的過(guò)程中體現(xiàn)的各種不同主體之間的關(guān)系，它使得政府及其官員在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)自己的行為及其后果負(fù)責(zé)，對(duì)其上級(jí)和公眾負(fù)責(zé)。

2對(duì)于問(wèn)責(zé)制人們主要存在誤區(qū)

(1)將問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單理解為在重大責(zé)任事故發(fā)生后，上級(jí)追究責(zé)任，下級(jí)被迫引咎辭職，其實(shí)這種看法是不準(zhǔn)確的。如果僅僅是上級(jí)監(jiān)督下級(jí)、追究下級(jí)責(zé)任，那么上級(jí)失職又該由誰(shuí)來(lái)追究責(zé)任呢?這往往容易導(dǎo)致在最關(guān)鍵的地方恰恰元人監(jiān)控。故不能將問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單等同于上級(jí)對(duì)下級(jí)的責(zé)任追究。問(wèn)責(zé)制是人民主權(quán)的基本要求，也是憲政民主體制下有限政府和責(zé)任政府的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)途徑。根據(jù)主權(quán)在民的原則，人民授權(quán)給政府，政府就自然應(yīng)該對(duì)公民負(fù)責(zé)。憲政體制下的責(zé)任政府應(yīng)就其一切行為向公眾有明確的交待。同時(shí)，公眾也有權(quán)通過(guò)各種有效的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的監(jiān)督，保證行政權(quán)力的合法行使。故問(wèn)責(zé)的主體絕不局限于上級(jí)部門(mén)，而是包括執(zhí)政黨、派、人大、新聞媒體、廣大人民群眾在內(nèi)的一個(gè)龐大的系統(tǒng)。

(2)問(wèn)責(zé)制只有在發(fā)生重大事故后。才會(huì)啟用，其實(shí)不然。就算不發(fā)生事故。也不代表官員就盡到了自己的責(zé)任。受傳統(tǒng)的行政文化影響，許多官員形成了這樣一種思想——多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)，只要不犯錯(cuò)，就可以保住頭上的烏紗帽。最近這兩屆中央政府一直強(qiáng)調(diào)的有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督的執(zhí)政理念。除了責(zé)任事故之外，一些地方甚至啟動(dòng)了“日常型問(wèn)責(zé)”，將矛頭直指不作為、慢作為的“太平官”、“庸官”。于是，人們經(jīng)常可以看到一些官員因?yàn)椤靶∈隆眮G了“烏紗”。2008年6月。在陜西省政府召開(kāi)的“干部整風(fēng)大會(huì)”上12名領(lǐng)導(dǎo)干部因瞌睡打盹受到懲戒。

(3)問(wèn)責(zé)也不等同于引咎辭職，引咎辭職只是問(wèn)責(zé)后果之一。行政問(wèn)責(zé)客體在被行政問(wèn)責(zé)后應(yīng)該承擔(dān)多方面的責(zé)任，道德的、政治的、行政的、法律的。不同的情況承擔(dān)責(zé)任的方式也不同：公開(kāi)道歉、責(zé)令做出書(shū)面檢查；通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)、誡勉；引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職；給予行政處分、承擔(dān)法律責(zé)任等。其中引咎辭職是政府及其工作人員承擔(dān)道德責(zé)任或政治責(zé)任的重要形式，但簡(jiǎn)單地將問(wèn)責(zé)制理解為“引咎辭職”，這種理解顯然是片面的。

3我國(guó)建立行政問(wèn)責(zé)制的動(dòng)因

筆者認(rèn)為首要原因是為了消除公務(wù)員“權(quán)與責(zé)”的不協(xié)調(diào)。據(jù)社會(huì)契約理論，政府在承諾維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，人民將公共權(quán)力授權(quán)給政府，如果政府不能履行契約規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，人民就能從共同體中收回他們交出的全部權(quán)利，并且對(duì)政府及其公務(wù)員進(jìn)行責(zé)任追究。社會(huì)契約論是把政府權(quán)力的正當(dāng)性建立在公民與公民、公民與政府之間簽訂政治契約的基礎(chǔ)之上，并以契約的內(nèi)容來(lái)約束國(guó)家與政府行為。政府行為如果超出社會(huì)契約所規(guī)定的宗旨與范圍，將威脅到人類的生活秩序和公共利益，這樣政府就沒(méi)有完成和承擔(dān)起自己的社會(huì)責(zé)任，就會(huì)喪失其權(quán)力合法性。也就是說(shuō)政府在行使權(quán)力的同時(shí)不要忘記自己對(duì)社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任是同時(shí)存在的。總理也曾在2004年的《政府工作報(bào)告》中指出，“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督”。但在現(xiàn)實(shí)中卻有許多權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的現(xiàn)象。一些公務(wù)員一味追求權(quán)力逃避責(zé)任，一些公務(wù)員則養(yǎng)成了“事不關(guān)己，高高掛起”的工作作風(fēng)，更有甚者還濫用權(quán)力，胡亂作為，給人民權(quán)益造成極大損害。問(wèn)責(zé)制度的建立，大大增強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員行使公共權(quán)力的監(jiān)管力度，使得公務(wù)員在行使其權(quán)力時(shí)，有一種壓力感，增強(qiáng)其責(zé)任心。另外，問(wèn)責(zé)制也是我國(guó)建立責(zé)任政府的前提要求。有學(xué)者認(rèn)為，人們對(duì)責(zé)任政府的期望和要求表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：責(zé)任政府意味著政府能積極的滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求；責(zé)任政府要求政府承擔(dān)道德上、政治上、行政上、法律上的責(zé)任；同時(shí)責(zé)任政府意味著一套對(duì)政府的控制機(jī)制。問(wèn)責(zé)制的建立可以很好的滿足這些要求。要制止行政權(quán)力的濫用，必須建立和完善權(quán)力制約機(jī)制，問(wèn)責(zé)制形成了一套對(duì)政府行政人員完整的監(jiān)督體系和責(zé)任追究體系，它使得政府行政人員的行為被完整地置于監(jiān)控之下，有利于增強(qiáng)政府官員的責(zé)任意識(shí)、建立責(zé)任政府。4我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題

行政問(wèn)責(zé)制度是西方政黨政治的產(chǎn)物，許多西方國(guó)家已經(jīng)建立起一套體系相對(duì)完備、行之有效的官員問(wèn)責(zé)體制和模式。但問(wèn)責(zé)制對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)卻是個(gè)新生事物，雖然，在過(guò)去的五六年間問(wèn)責(zé)制已經(jīng)從非常時(shí)期的應(yīng)急措施逐步發(fā)展成為民主政治不可或缺的一項(xiàng)制度，但它仍然有許多有待完善之處。針對(duì)我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制，筆者認(rèn)為尚有以下幾點(diǎn)不足：

(1)問(wèn)責(zé)環(huán)境發(fā)育不全。雖然這些年來(lái)我國(guó)的行政環(huán)境不斷改善，但仍然存在一些阻礙問(wèn)責(zé)制發(fā)展的因素。其中最嚴(yán)重的一點(diǎn)就是政府信息公開(kāi)程度不高。問(wèn)責(zé)的前提就是公開(kāi)和知情，只有政府透明、駛務(wù)公開(kāi)，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下。沒(méi)有公開(kāi)性就沒(méi)有民主，沒(méi)有民主政府責(zé)任也就無(wú)從談起。另外，政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制不完善，也制約了問(wèn)責(zé)制的推行。公眾作為問(wèn)責(zé)制的重要主體之一，其對(duì)于政府績(jī)效的評(píng)估十分重要，它是政府改進(jìn)工作的重要依據(jù)。但現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)估主體單一，基本上還停留在政府內(nèi)部上級(jí)評(píng)價(jià)下級(jí)的階段，忽視了社會(huì)對(duì)政府部門(mén)的評(píng)估與控制。難以提高人民對(duì)政府績(jī)效的滿意度。

(2)問(wèn)責(zé)法制不健全。2003年的“非典”之后，官員問(wèn)責(zé)不僅延續(xù)下來(lái)。而且開(kāi)始體現(xiàn)在制度層面。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》在第二年的春天緊急頒布，其中詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形。之后在2005年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，也對(duì)問(wèn)責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)定。同年4月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，吸收了上述部分內(nèi)容，包括引咎辭職和責(zé)令辭職。到目前為止，全國(guó)已經(jīng)有很多省市出臺(tái)并全面啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制相關(guān)辦法。但是僅僅這樣是不夠的。在有關(guān)問(wèn)責(zé)方面的制度中，就全國(guó)范圍而言，這些只是中央制定的政策而不是法律；已有的專門(mén)性行政問(wèn)責(zé)制度也只是地方性的政府規(guī)章而不是全國(guó)性的法律。而且這些規(guī)范也不夠全面細(xì)致，實(shí)踐中經(jīng)常遇到無(wú)據(jù)可依的情況。

(3)問(wèn)責(zé)程序不科學(xué)，使問(wèn)責(zé)難以啟動(dòng)或落實(shí)。在問(wèn)責(zé)制不斷取得實(shí)效、深入人心的同時(shí)，時(shí)有發(fā)生的“問(wèn)責(zé)秀”、“假問(wèn)責(zé)”，這些也帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。細(xì)心的人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)常有這樣的情況發(fā)生，一些曾經(jīng)引咎辭職或被撤職的官員，時(shí)隔不久又悄然被任命，這樣的問(wèn)責(zé)能發(fā)揮其應(yīng)有的功能嗎?因此，如何規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，是急待解決的問(wèn)題。

5建立和完善行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策

鑒于我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的一些問(wèn)題，筆者對(duì)于建立和完善行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策有以下幾點(diǎn)思考：

(1)健全政府信息公開(kāi)制度，培育良好的問(wèn)責(zé)環(huán)境。要實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)制，公民就應(yīng)該得到相關(guān)的信息，才能對(duì)政府以及公務(wù)人員實(shí)行有效的監(jiān)督。要根本解決信息公開(kāi)的問(wèn)題，有賴于全國(guó)人大盡快制定《信息公開(kāi)法》，規(guī)定政府信息公開(kāi)內(nèi)容、方式、程序、監(jiān)督與救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任等，使政府信息公開(kāi)成為一種制度化的行為。特別是政府財(cái)政預(yù)算、政府重大決策等公眾十分關(guān)心的問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)該通過(guò)多種高效、便捷的形式主動(dòng)公開(kāi)信息、接受監(jiān)督。這樣才能切實(shí)保護(hù)公眾作為問(wèn)責(zé)主體的權(quán)利，將問(wèn)責(zé)落到實(shí)處。

(2)出臺(tái)統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法，構(gòu)建完整的問(wèn)責(zé)體系。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的法律規(guī)定比較零散、薄弱，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。要建立真正的行政問(wèn)責(zé)制，并有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，需要有完善的法律法規(guī)作保障，必須通過(guò)法律明確規(guī)定行政問(wèn)責(zé)的主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)等。另外，與行政問(wèn)責(zé)制密切相關(guān)的信息公開(kāi)法、國(guó)家監(jiān)督法等，也應(yīng)及早出臺(tái)，以便為完善和推行行政問(wèn)責(zé)提供強(qiáng)有力的法律保障。

(3)規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，特別是被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出程序。官員被問(wèn)責(zé)后的去向問(wèn)題是公眾很關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題。之前出現(xiàn)過(guò)這邊說(shuō)免職，那邊馬上重新任命的情況。這樣不僅無(wú)法讓公眾對(duì)這樣的官員放心，也會(huì)使政府失去公信力。但就目前來(lái)說(shuō)，官員復(fù)出機(jī)制并不健全，相關(guān)規(guī)定十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。對(duì)于曾經(jīng)犯過(guò)錯(cuò)誤，免職、引咎辭職的官員，今后并不是說(shuō)一定不能再用，但整個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，給公眾一個(gè)明確的交代。所以應(yīng)該盡快規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，建立健全科學(xué)合理的問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制。只有通過(guò)制度化程序賦予權(quán)力的復(fù)出官員，才會(huì)讓公眾信服，而官員在重新履職中也才會(huì)更有底氣。

隨著行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)的常規(guī)化、制度化、規(guī)范化，責(zé)任政府、服務(wù)型政府也一定會(huì)在不久的將來(lái)實(shí)現(xiàn)。