現代鄉鎮行政管理

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【摘要】中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中，出現了4種新型的鄉鎮管理模式：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。但這一時期，傳統小農經濟的有限剩余根本無法支撐一個全面滲透窮鄉僻壤的龐大國家機器和現代化工業體系，從而形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致我國鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。從2006年1月1日起，中國農民徹底告別延續了2600多年的“皇糧國稅”，標志著工業反哺農業、城市支持農村的“后農業稅時代”已經到來。因此，下一步的鄉鎮改革基本方向和總體目標是：改進黨對農村工作的領導方式，進一步完善“村民自治”制度，發展農村新型合作經濟組織和社會中介組織，加快建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、服務型鄉鎮基層政府，不斷提高農村社會管理和公共服務水平。

【關鍵詞】國家政權建設；鄉鎮體制改革；鄉鎮自治；議行合一；政社合一；鄉政村治

總的看來，傳統中國的政治轉型明顯滯后于社會經濟變遷。譬如，“清代大部分屬于現代時期，但其政權與社會秩序仍舊忠于傳統，很少變化。它代表了中國傳統政治最輝煌以及最黯淡的一頁。”[1](p242)進入20世紀，“從形式上看，辛亥革命是皇權終民權始的標志，也是政治轉型的起點。這就是仿照西方國家實行地方自治。但由于傳統的統治根基沒有改變，人民主權的地方自治只是流于形式。”[2](p242)這樣就很難弄清傳統中國政治轉型的原始起點。然而，現代政治學研究中最重要的是發現新的政治因素的出現與發展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復出現，并且其發展趨勢不可逆轉，那么就是現代化因素。這種新的政治因素必然會尋找適合于它生存和發展的制度環境，否則就會被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發的政治制度變革勢必影響社會結構、家族制度、等級結構、群體權利、人們行為和習俗的變遷。所以，一個國家的“政治轉型期”就意味著傳統的社會秩序出現了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會政治秩序正在確立的時期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中出現的4種新型鄉鎮管理模式概括為：即晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”，中國共產黨建立的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”的體制和“鄉政村治”二元治理模式。在此基礎上，本文試圖探討影響和制約我國現代鄉鎮行政管理體制轉型的制度性障礙，進一步研究如何建設適應社會主義市場經濟體制和中國國情的法制型、公共服務型鄉鎮基層政府。

一、目前國內學術界在研究方法上的“理論誤區”

中國現階段正處在進一步完善社會主義市場經濟體制和“現代國家政權建設”的雙重建構中，鄉村社會日益深入地卷入和融入到這一建構過程。從世界發達國家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國歷史上，“鄉鎮”的建制或重視或忽略，或延續或中斷，或繼承或革新，大多表現為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今為止，世界上還沒有哪一個國家像中國的鄉鎮基層政權頻繁變動、混亂無序。尤其是20世紀以來，國家行政權不斷向鄉村社會延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉鎮行政管理體制，顯然已不適應農村市場經濟發展和擴大基層民主政治的需要，且在實踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國自改革開放以來已對鄉鎮基層行政管理體制進行過4次較大的改革：即1980年至1985年，進行“社改鄉”和建立“鄉政村治”二元治理模式；1986年至1989年，進行“撤并鄉鎮”和推廣“村民自治”；1990年至1997年，進行縣鄉機構綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今，進行農村稅費改革和積極推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革試點[4]。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農民負擔和緩解地方財政壓力的考慮，實際上變成了撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮財政支出等所謂的“倒逼機制”。針對目前我國不少鄉鎮政府基本處于一種“有政無財”的尷尬局面，學術界提出了“撤銷鄉鎮”、“縣政鄉派鎮治”、“鄉鎮自治”等政策建議[5]。這既表明人們對鄉鎮一級政府的功能和地位認識不清，也顯示出目前我國鄉鎮改革已陷入“方向迷失”的被動局面。

追根溯源，目前國內學術界的爭論與分歧，主要是來自于西方政治社會學中關于“國家——社會”二元對立的認識范式。其實，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在20世紀初提出的關于傳統中國“有限官僚制”的看法。他認為，“事實上，中華帝國正式的皇權統轄權只施行于都市地區和次都市地區。……出了城墻之外，統轄權的有效性便大大地減弱，乃至消失。”[6](p110)美國著名的家族史專家W·古德也認為，“在中華帝國統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉村的安定和秩序。”[7](p166)正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎關系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能。”[8]（P272）于是，我國著名的社會人類學家費孝通先生提出了，“中國鄉土社會的基層結構是一種差序格局。……皇權政治在人民實際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的。”[9]（P24-63）這種所謂的“二元社會理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉村治理模式。”[10]（P95-301）其實質和核心都在于，無限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國家治理傳統鄉村社會中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會經濟制度。然而近幾年，一些國內學者卻不遺余力、煞費苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為5個字，即“國權不下縣”[11](p3)。秦暉教授則將其完整的概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”[11](p3)徐勇教授不僅提出了“國家政治——社會政治”二分法的理論觀點[12]（P329-332），而且還提出了建議實行“縣政、鄉派、村治”的具體政策主張[2]（P137-145）。可以說，這些學術觀點都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如馬克思、恩格斯晚年在關于歷史唯物主義的8封信中所言，“根據唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現實生活的生產和再生產。……否則把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”[13](p695-698)事實上，在中國歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個環節上發生問題都會直接的或間接的影響到國家政權的鞏固與社會穩定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經濟社會因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統治是沒有出路的。美國著名的中國問題研究專家費正清教授曾經指出，中華帝國“地方上的精英階層主要靠其田產生活，并且將科舉考試作為進身之階，因此這種帶有田園風味和懷舊色彩的世界觀在中國一直盛行不衰。……當天下太平、五谷豐登之時，朝廷、官府和百姓之間還可相安無事。但當統治腐朽黑暗之時，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會使百姓不堪重負而導致政權失去‘天命’走向滅亡。官方呈報朝廷的表面文書實際上蘊含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭。”[14]（p295-301）可見，在中國歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時并存的兩種趨勢，不能強調一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴張理解為是‘民治’領域的擴展與‘官治’領域的退縮。”[15]事實上，“士紳公共功能的一切擴展并非都意味著某種獨立于國家的社會自主性日增的長期趨向。”[16]總之，“地方精英既是國家權力的向心力量，又是國家權力的離心力量，而國家權力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會的保護者，也是地方社會的掠奪者，而地方社會既是地方精英的權力基礎，也是地方精英的權力制約。”[15]換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權——紳權”之間的互動關系，卻忽視了“國家/皇權－地方精英/士紳－鄉村社會/農民”這三者之間的“制度場域”。因此，國內學術界關于地方精英的身份屬性及其與國家政權的關系問題，歷來看法不一，爭論不休。

歸根結底，所謂“社會”是泛指基于共同物質條件而互相聯系起來的人群，是建立在一定經濟基礎的上層建筑共同構成的整體，也叫“社會形態”。而“國家決不是從外部強加于社會的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現實’，‘理性的形象和現實’。確切說，國家是從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量。”[13](p170)可見，“國家——社會”決不是二元對立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動合作過程。在中國歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級；但事實上，“專制主義中央集權的國家政權對于鄉族社會仍具有潛在的無限的控制力。”[17](p14)也就是說，“無論在哪一個階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權專制與缺乏自治是兩千年以來中國文明的一大特色。”[18](p2-24)因此，中國農民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權者的公民，因此處于政治之外。”[2](p214)恰恰相反，“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數百次的起義，都是農民的反抗運動，都是農民的革命戰爭。中國歷史上的農民起義和農民戰爭的規模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農民的階級斗爭、農民的起義和農民的戰爭，才是歷史發展的真正動力。”[19]（p588）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會學關于“國家——社會”二元對立理論中的“工具論”國家觀，應當運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析近代中國鄉村政治結構轉型的特點與發展軌跡，從中找出一些帶有規律性的真實內容，以便為建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制提供有價值的理論參考。正如有的學者所提出的，“中國鄉村社會的‘國家政權建設’應當是一個動態的過程，不同的歷史時期有著不同的內容，不應當用結論式的成功與否之類的評判標準加以評價。研究者的任務是分析不同歷史時期的中國鄉村社會的‘國家政權建設’的特點和發展的規律，從而為中國的政治學的發展做出一定的理論貢獻。”[20]

但是，“現代國家政權建設并非一個自上而下的過程，而是一個國家與地方社會相互作用的過程，其結果通常為長期的社會演變過程所預先決定。”[21]因此，我們在運用“現代國家政權”這一理論分析框架來分析整個20世紀的鄉鎮行政管理體制演變過程中，也應結合中國的國情特點。所謂“現代國家政權建設”理論，是指“在新的社會經濟基礎之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權組織網絡，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經營、發展經濟、合理配置資源等基本職能。”[20]按照西方學者杜贊奇的觀點，成功的現代國家政權建設應該包括兩個方面的含義，即“政府權力對社會經濟生活各個方面的干預和控制逐漸加強；在現代化的民族國家內，公民的權利和義務也在逐步擴大。在發展中國家，盡管政權更迭頻繁，但國家權力卻持續擴張。”[22]（p2）這一理論分析框架，基本符合中國在整個20世紀的“現代國家政權建設”中的鄉村政治演變特點與發展軌跡。然而，盡管這一理論已經注意到了“國家——社會”非均質性的特點，但其整體論與實體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷[23]。綜合西方各派現代化理論的觀點，“現代化的主要特征是：經濟上的工業化——工業化、發達的市場和貨幣經濟、高額的群眾消費、嚴密的勞動分工；政治上的民主化——以民族國家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權、有代表性的政府、能勝任的行政機關；社會上的整合化——眾多的社團和利益集團、社會規模的擴大、都市化、以國家利益為重的社會精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴大、活躍的知識界、文化的世俗化。”[17]顯然，進入20世紀之初的中國并不具備這些基本條件，而且中國現代化的原始起點首先是通過暴力革命以取得民族獨立，其后又把“現代國家政權建設”與“優先發展重工業”同步進行，由此形成了國家行政權的下沉與“以農養政”時代的制度設計、經濟上的工業化與政治上的民主化嚴重對立的局面，最終導致了鄉鎮行政管理體制變動頻繁且反復無常。因此，必須清醒地認識到，中國在整個20世紀建構起來的現代鄉鎮行政管理體制，“經歷了新民主主義革命階段漫長的艱苦斗爭過程和激烈戰爭的血與火的嚴峻考驗，又經歷了社會主義革命和社會主義建設初級階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現行的新型鄉鎮組織體系。它同黨和國家政權組織一樣，是無產階級革命的產物，是我國人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一。”[24]（p6）如果不了解這一點，那么很可能會對當前我國正在進行新一輪的鄉鎮政府改革基本方向和總體模式產生誤解。

二、晚清至民國時期的所謂“鄉鎮自治”

現代意義的“地方自治”是西方國家憲政體制建設的重要內容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產階級早期取得的一項“政治成就”（參見《共產黨宣言》）。但晚清至民國時期的所謂“地方自治”，基本是一場“政治鬧劇”。清朝末年，中國社會政治結構日趨分化與解體，中央政府權力式微，地方勢力迅速膨脹，鄉紳精英階層逐漸走向了國家政權的反面。尤其是到1850年，中國人口已由清朝入關時的1億人陡增至4.3億人[25]（p452-471），這對傳統的社會政治秩序構成嚴峻的挑戰與威脅。因此，重新調整國家與社會之間的關系，逐漸使國家的政治權力下移，以加強對鄉村社會的行政控制，已成為晚清政府當時所面臨的一項重大政治課題。“就當時的政治情勢來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權力，強化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現社會政治的重組與整合。對清朝封建統治階級而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢。”[17](p724-741)所以，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。”[26]（p463）

事實上，清末倡導推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。1909年1月28日，晚清政府頒布的《城鎮鄉自治章程》和《城鎮鄉自治選舉章程》中規定：城、鎮、鄉為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在10萬人以上者設為“區”；城廂以外的市鎮、村莊人口5萬人以上者設為“鎮”，5萬人以下者設為“鄉”。鄉鎮設立“自治公所”，成立“議事會”和“董事會”等機構，負責辦理鄉村公共事務[27](p724-741)。但清末推行的所謂“鄉鎮自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發了不少地方強烈抵制的風潮。“據統計，僅江蘇省就發生了抵制鄉鎮自治的惡性事件37起，或搗毀自治公所，或破壞學堂，或毆打自治職員等。”[28]總的來看，自晚清政府倡導推行地方自治以后，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣。”[29]（p184）于是，袁世凱執政后，立即宣布取消省、縣兩級的地方自治，且在農村地區實行區、村二級制。此時的“區”是縣以下的最低一級行政單位，區下設為“村”，主要職責是協助區政權處理行政、司法、監察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領導下的非正式組織官僚化、正規化，并以此來鞏固縣級政權。”[30]（p43-150）可見，清末推行的“鄉鎮自治”實質是統治者進一步強化了對鄉村社會的控制，并由此造成了國家行政權向鄉村社會逐漸延伸。

執政以后，首次提出了“以黨治國、以黨建國”的現代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統、互不統屬、權力制衡的獨裁統治。國民黨在中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和鄉鎮分部，與省、縣、區、鄉等行政系統相對應，從而形成了從中央至地方與國家行政區劃體制并行運作的“雙重官僚衙門體制”[31]。而在廣大農村地區，國民黨“實行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強化對鄉村社會的控制。”[32]（p67）此外，還規定：“保甲長都是本黨的忠實的黨員。”[33]（p612）“每一保甲長均能兼政治警察之任務，并能域導所屬人民，一致防制異黨之活動。”[34]（p98-99）此時的保甲長完全被警察化和特務化。總的看來，“1928年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系。……而實際上自治團體并無權力。”[22]（p56）正如有的學者提出，民國時期的“鄉是一個曖昧的單位——百戶以上村者為鄉，百戶以下村者集為一鄉，滿百戶集市者為鎮。1941年之前，鄉級機關沒有列入縣政府的預算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區和村。”[35]（p297）但由此而來卻造成了極其深遠的負面影響，“一是，政權的‘組織成本’成倍增長，官僚機構和官僚隊伍急劇膨脹；二是，政治系統的運作方式發生改變，黨政雙重衙門之間的互動格局有別于傳統單一官僚機構的運作，其政治控制力度比以往任何時候都更加嚴密。這是近百年來中國政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國體制轉型嬗變的一個重要表征，亦可謂是中國政治制度史上‘千年未有之變局’。”[31]“據統計，19世紀末期，清朝中央政府官員為2622人，地方官為13007人，武官為7464人，共計約為23000人。而當時全國人口已突破4億人，平均每名正式官員需治理17000余人。……中國傳統社會就是一個由數萬名官員，數十萬名吏役和百萬名鄉紳共同組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維系了一個地域遼闊，人口眾多的農業社會的整合。”[31](p574—587)但是，“據1942年的粗略估計，國民黨僅區一級干部約需164612人，鄉鎮一級干部約需686721人，保甲干部約需12140908人，共計12992241人。”[31](p574-587)它遠遠超出了傳統中國農業社會的農民經濟承受能力。因此，這種惡性膨脹的無組織力量造成了大量的農民破產、經濟資源枯竭和“國家政權內卷化”（即國家對鄉村社會的控制能力低于其對農民群眾的榨取能力）[22](p50-52)，最終也吞噬了國民黨基層政權的基礎。

三、中國共產黨早期建立的“議政合一制”鄉鎮基層政權

中國共產黨最早在農村建立起來的基層政權組織是農民協會。同志曾經指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎，是帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個封建勢力，乃是國民革命的真正目標。”[36](p15)因此，農民協會“主要攻擊的目標是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉村的惡劣習慣。這個攻擊的形勢，簡直是急風暴雨，順之者存，違之者滅。其結果，把幾千年封建地主的特權，打得個落花流水。地主的體面威風，掃地以盡。地主權力既倒，農會便成了惟一的權力機關，真正辦到了人們所謂‘一切權力歸農會’。”[36](p16)但中國共產黨建立的農村基層政權組織是“蘇維埃”，當時還是“無產階級領導之下的工農民權獨裁制性質的政權。”[37](p312-374)1931年11月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規定：“蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據馬克思設想的巴黎公社的政權組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機關統一行使國家權力，國家行政機關和其他國家機關由人民代表機關選舉產生，各自對國家權力機關負責并受其監督。也就是說，國家權力機關在國家機構體系中處于最高地位，不與國家行政機關、審判機關和檢察機關分享它所擁有的獨特的權力，不受它們的制約，只對人民負責，并接受人民的監督。”[38]（p439）恩格斯后來進一步提出了，“省、縣和市鎮通過普選制選出的官員實行完全的自治。取消由國家任命的一切地方和省的政權機關。”[39]（p414）以此防治“擁有固定職位或享有年金”的職業化官僚只對上級負責而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務并在人民面前處于特權地位的一個特殊階層。”[40]（p103）所以，法國大革命取得勝利后，“從中央到地方的國家機關都由選民選舉產生，或者受選民機關的嚴格監督。每個郡、縣、鄉及市鎮享有高度自治，中央政府并不派出代表其權力的官吏。……這樣，法國革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制。”[41]

于是，到了抗日戰爭時期，《陜甘寧邊區憲法原則》和《修正陜甘寧邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》規定：“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實行男女平等，提高婦女在政治上、經濟上、社會上的地位。發揚民主政治，健全民主集中制，增強人民的自治能力。”[42]（p59）此時的鄉（市）代表會為直接執行政務機關，并由它產生政府委員會，在代表會閉會期間行使其職權；鄉市長定期向參議會報告工作。鄉（市）政府除鄉（市）長1人外，其他人員均不脫產，下設優待救濟、文化促進、經濟建設、鋤奸、衛生保育、人民仲裁等委員會，各委員會由3～5人組成，成員由政府聘任。鄉（或市）政府之下為“行政村”，一般不設專門的行政機構，只設村民委員會主任1人。行政村之下為自然村，設村長1人。村主任或村長均由選民大會選舉產生，一切事情均由村民大會討論處理。鄉（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農業生產，組織春耕秋收運動；保育兒童，禁止對于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟難民，不使流離失所；發展民眾教育，消滅文盲，提高邊區成年人民之民族意識與政治文化水平等。”[42]（p32-33）為了避免黨對基層政權組織和其他群眾性團體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于1942年9月通過了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，“一方面強調黨的領導的一元化，規定黨的各級委員會為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導；另一方面要求嚴格執行民主集中制，同時注意防止和糾正黨委包辦政權、民眾團體工作的現象。”[43]（p32-33）為此，陜甘寧邊區人民政府實行“三三制”，即在各級政權機關的工作人員中，實行共產黨員、非黨左派進步人士和中間派人士各占三分之一的政權制度，以便發揮權力制衡的作用。不過，這一時期，“在黨與政權的關系上，由于中共強調黨的一元化領導，民主政權的作用事實上難以充分發揮。這種情況在根據地發展的各個時期都不同程度地存在。這對建國后中國政治體制中長期存在的高度集權、黨政不分、以黨代政的現象，產生過較大的影響。”[44]（p789）

解放戰爭時期，中國共產黨在各大解放區建立了大區、省、行政公署、縣、區、鄉鎮6個行政層級，其中省以下的“專區”和縣以下的“區”為行政派出機構，“鄉鎮”為地方基層政權組織。截止1948年底，各大解放區已普遍建立起了包括工人、農民、獨立勞動者、知識分子、民族工商業者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉鎮人民代表會議，作為鄉鎮基層的正式權力機關，由它選舉產生鄉鎮長、副鄉鎮長各1人，政務委員5～9人，共同組成行政委員會和鄉人民政府，此時的鄉鎮基層政權仍然實行“議行合一制”。甚至有學者提出，“迄今為止，我國各級地方政權的基本組織形式和組織活動原則，仍然是實行‘議行合一制’。”[45]同時，中國共產黨在農村的基層組織及共青團、婦代會、民兵、農會等群眾性團體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權組織體系。這在中國歷史上是前所未有的政治制度創新。然而，“中國是在農業社會的傳統因子基本保留的狀態下進入現代工業社會的。”[2]（p213）因此，“現代政治體制的確立和規范，不僅有待于現代財政制度的建立、社會公眾思想觀念的轉變、新型行政管理人員的培養等等，而且有待于社會經濟的進一步發展，不可能一蹴而就。”[20]

所以，“從1951年到1958年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[46]（p49）與以往不同的是，中國共產黨對鄉村社會的政治整合，“首先是從農村土地關系的改革開始，進而對鄉村社會權力進行重組，將國家政權直接延伸到村莊內部，自上而下建立起嚴格的支配體系，從而將農民完全整合到國家政治體系之中。”[20]1950年12月，中央人民政府政務院頒布《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》規定：“鄉（行政村）的政權組織形式為人民代表會議和人民政府委員會。鄉人民代表會議的代表由本鄉人民選舉產生，任期為1年，由鄉人民代表大會選舉產生主席、副主席，負責主持會議和聯系代表，協助鄉人民政府進行下屆人民代表會議的籌備工作。鄉人民代表會議選舉產生鄉長、副鄉長及人民政府委員會委員。鄉長主持鄉人民政府委員會會議，負責全鄉工作，副鄉長協助鄉長工作，下設各種經常性或臨時性的工作委員會。”截止1952年底，全國共建立了28萬個鄉（鎮）、行政村人民政府組織。這一時期，農民協會是“農村中改革土地制度的合法執行機關。其經費來源主要依靠會員交納的會費和當地人民政府的補助，需用的房屋和設備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面，均享有與同級人民政府機關所享受的同等待遇。”[47]正如亨廷頓所指出的，“像中國這樣的國家要進行，在政府和農民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個新的、經費充裕的行政組織，并配備立志于改革大業的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機構。其二便是農民自身的組織。集中的權力能夠頒布法令，但只有廣泛擴展的權力才能使這些法令成為現實。農民的參與對通過法律或許并非必要，但對執行法律卻不可或缺。如果沒有農民組織參與其執行，此類法令只是官樣文章。因此，農民聯盟、農民協會、農民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農村形成了新的權力中心。”[48]（p364-365）但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉村社會權力體制中最重要的政治力量的農民協會，卻悄然地退出了中國鄉村社會的政治舞臺。”[27]（p231）

1954年9月，中華人民共和國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的頒布，為鄉鎮基層政權建設提供了法律依據。鄉（民族鄉、鎮）成為縣以下惟一的基層政權組織，原來的“區”一律改為縣的派出機構，撤消了村級行政建制。鄉鎮按自然區域劃分為村民委員會和村民小組，黨在農村的基層組織體系也作了相應的調整。1956年9月，黨的“八大”規定：“鄉、民族鄉、鎮和農業生產合作社和街道辦事處等，有正式黨員3人以上的都應成立黨的基層組織，可按黨員人數多少建立支部委員會或總支委員會以至基層委員會。同時，建立與同級黨組織相對應的共青團、婦聯、民兵等群眾性團體組織。”截止1957年底，除臺灣和西藏的昌都地區外，全國共建立了120753個鄉鎮，其中鄉117081個，鎮3672個[50]。從此，“農村居民的社會地位和政治地位發生了急劇的變化，昔日生活在鄉村社會最低層、在政治上毫無地位可言的貧雇農，一夜之間成了農村中的主人，而昔日把持鄉村社會、政治生活的地主、富農卻在一夜之間變得威風掃地，落到了在鄉村社會和政治生活中毫無地位可言的最低層。”[51]（p86）

但是，“事實上，任何政權管理都是需要成本的，且成本極不穩定。‘官’字下面的兩個‘口’，就意味著不僅維持政府運行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權力的公共形式所遮蓋。”[2]（p220）因此，建國初期是“國家機器急速膨脹的時期，國家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權的需要，更有國家職能擴大方面的原因。”[49]（p250）譬如，“新中國剛剛誕生時，政務院只設置35個工作部門，但到1956年底已增加到81個，工作人員也隨之增加到5萬人。”[52]（p30-31）當時，中央委員會以下黨組織結構大致情況是：包括6個地方局，28個省（自治區、直轄市）委員會，258個專區委員會，2200個縣或相應級別的委員會，28萬多個鄉鎮基層委員會和100多萬個村黨支部。此外，還有與黨組織平行運作的人大、政府、群團組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國家機器”。據有關專家估計，“大約有900萬人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發行紙幣來應付高達75%的預算赤字。”[1]（p599）于是，從1957年起，中國撤消6大行政區，確立了省、縣、鄉三級地方行政體制，把國務院機構由81個減少到60個，全國共分流黨政干部30萬人左右，其中20萬人下放到農村，10萬人到工廠工作[52]（p170）。

總之，“從20世紀的鄉村政治的百年史看，國家政權下沉是一條主線。這對于整合離散的鄉村社會無疑是有意義的。……盡管鄉級政權建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉村政治生活中扮演著特殊的角色。”[2]（p220）

四、“政社合一”體制的建立與瓦解

“政社合一”的體制，實際上包括了三層含義：（1）從理論上看，它是農村基層社會單位與基層政權單位合二為一，即“農村是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。”[53]（p541）（2）從實踐上看，它是農村基層生產單位與基層政權單位合二為一，即“發展的主要基礎是我國農業生產全面的不斷的躍進和5億農民愈來愈高的政治覺悟。”[53]（p537-538）于是，“從1958年夏季開始，只經過了幾個月時間，全國74萬多個農業生產合作社，就已經在廣大農民的熱烈要求的基礎上，改組成了26000多個。參加公社的有1.2億多農戶，占全國各民族農戶總數的99%以上。”[54]（p798）這是當代中國乃至世界歷史上的一大“奇跡”。（3）從組織形式看，它是鄉、社合二為一，即鄉鎮黨委變成了公社黨委，鄉鎮人民政府變成了公社管理委員會，即“共產黨塑造公社，支配和領導著公社。”[55]（p237）從此，變成了“工、農、商、學、兵、黨、政、軍、民、企”融為一體的獨立王國。正如美國學者費正清教授所言，“社會主義改造在中國人民頭上加了一套官僚機器。……國民黨只建立起一個徒有其表的小王朝，中國共產黨卻把它的權威滲入了每一支稻穗。”[1]（p622-628）但在當時，“它是一種適合中國特點的制度模式，公社似乎展示了一條新的現代化道路，一條能避免資本主義弊端、改造傳統小農、‘使全體農村人民共同富裕起來’的中國式現代化道路。”[55]（p4）有的學者提出了，“體制無疑是中國近代以來最為有效的針對農村社會的治理方式。首先，它摧毀了鄉村社會舊的經紀體制（包括傳統的保護型經紀），國家完成了基層社會的官僚化和合理化，國家的政策、方針乃至意識形態都直接通過自上而下的官僚系統貫徹到鄉村社會，鄉村社會資源的征用以及賦稅的征收也是通過國家政權的基層組織完成的。舊的各種經紀角色及其存在的土壤都被徹底鏟除。應該說這是時期‘國家政權建設’的一項重大成就。其次，它成功地保證了農村社會的穩定，確實使農村社會和農民得到了一定程度的‘實惠’。廣大農民得到了近百年來沒有過的安定的生活環境，醫療條件從無到有，教育初步普及。”[20]當然，大多學者對制度始終持一種批評的態度，認為它是一種“資源汲取型”和“全能型”的政府，即“從1952年到1990年，農業為工業化貢獻了11594.14億元，占到整個國家基本建設總投資的27.2%，其中有13.2%來自于農業稅，75.1%來自于“剪刀差”，11.7%來自于金融儲蓄。”[56]不管怎么說，作為一個時代的象征，是無法回避的，是不能忘記的。

現在回過頭來看，“領袖的主觀意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生長不出標準化的公社制度。惟有把二者結合起來，才能把握公社的脈搏。”[55]（p5）首先，體制“本質上是一種替代傳統村落的社會制度。”[55]（p8）如在1958年，全國幾乎在一夜間建立了26576個和265萬多個公共食堂、475萬多個托兒所、幼兒園，10萬多個幸福院，1052個民兵師，24525個民兵團，民兵總人數達到4905.7萬人，億萬農民群眾普遍實現了組織軍事化、行動戰斗化和生產生活集體化[57]（p51）。這在中國歷史上是絕無僅有的一場規模空前、影響深遠、暴風驟雨式的巨大社會變革，農民世代沿襲的生產、生活方式全部打亂了。若按當時全國1.2億多個農戶、5億多農民人口計算，平均每個公社的規模約為4615戶、接近2萬人。這樣，中國農民對未來的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和無所適從。尤其是“1959年的死亡人數比在正常情況下增加了2500萬人甚至更多。這些人都是管理不善的犧牲品。”[1]（p618）可見，制度的強制輸入與其接受對象的適應性、親和力恰恰成反比。因此，從1962年開始，中共高層決策者不得不向傳統的村落居民讓步，正式確立了“三級所有，隊為基礎”的基本經濟制度，并把公社的數量由原來的26576個增加到74771個。直到1982年底，全國為54352個，生產大隊為719438個，生產隊為597.7萬個[58]（p366）。

其次，體制具有整體性和綜合性的特征，它既擁有黨、政、軍、群團、企事業單位等眾多組織系統，又兼管經濟、政治、文化、社會等各項事業，即“擁有包括軍事和安全在內的貿易、金融、稅收、會計、統計和計劃等地方政府職能。”[1]（p617）也就是說，在一定意義上，它是一種特殊形式的“公共服務型”基層政權組織。正如同志早在1919年所提出的“新村”構想，即“合者之新家庭，即可創造一種新社會。新社會之種類不可盡舉，舉其著者：公共育兒院，公共贍養院，公共學校，公共圖書館，公共銀行，公共農場，公共工作廠，公共消費社，公共劇院，公共病院，公園，博物館，自治會。合此等之新學校、新社會，而為一‘新村’。”[59]（p446）正因為這樣，“以前由多為當地大戶人家出身的舉人秀才（這些人觀念保守，但欺壓鄉里，很有權勢）發起修廟、修橋、辦學和賑濟之類的活動，現在則變成了合作社或集體農場的領導（經常是由黨組織委任的當地積極分子）帶頭植樹造林、治理水土流失、照顧孤老、改善地方醫療條件、引進水泵或新式犁具乃至組織掃盲活動等等。”[1]（p610-611）因此，時期，“地方政府利用政府的管理力量，廣泛組織民眾開展了大規模的農田水利設施改造與興建，填補了舊中國水利設施建設的兩個空白：一是兼防洪、灌溉、養殖等多項功能為一體的大中型水庫的修建；二是提水工程的興修和提水機械的廣泛使用。這段時期，農田水利設施興建的力度是非常大的，20世紀末的中國農村運作的水利設施基本上都是這一時期修建的。”[60](p170)所以，對于制度的績效評價，“我們一方面要看到它確實起到了保證國家為工業化提取農業剩余和禁止農民流動的作用；另一方面還應該看到，在此期間，農村基層政府也確實在農村實現了與整個國家極端的‘政府主導型’發展模式相匹配的政府職能，即擔負了在農村大規模、全面快速推進農村現代化和提供公共物品的作用，例如在農村普及中小學教育和掃盲、發展醫療衛生事業，興修道路和水利，為農民提供低水平的社會保障等等。”[61]正如一些外國學者所提出的，“它單靠人力就使中國的面貌大為改觀，全國建起了上萬座水庫、幾千座小型水電站、幾百英里的鐵路線，在大江大河上建起了一座座橋梁，開拓隧道，修筑馬路，開發了更多的礦藏，灌溉了更多的土地。”[1](p616-617)

再次，從時期的行政管理成本分析，表面看它的確擁有一支特別龐大的農村基層管理干部隊伍，但進一步分析體制“只是一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織。”[51](p200)譬如，“截止1978年底，全國農村共有6.5萬多個，國家干部約為150萬人左右；生產大隊有70萬多個，擁有半脫產性質的農民干部600萬人左右；生產隊有600萬多個，擁有不脫產性質的農民干部3500萬人左右。這三項合計約為4250萬人，幾乎相當于一個歐洲國家的總人口。但其行政經費支出只占全國的5%左右。”[62](p161)因此，從的“事權”看，可謂“無所不能、無所不管”。尤其是它的“政治權力滲透到農民家庭中，家庭的內部關系、生育、子女教育、婚姻、老人贍養、生產乃至消費等等，都受到公社規范的制約。”[55](p377)但從的“財權”看，由于公社一級不設財政、且沒有自行征收稅費的權力，因而其人員編制、行政經費支出等都受到了縣級財政實行“統收統支”的嚴格限制。所以，時期，無論是“國家干部”的數量，還是行政經費的支出，都不可能出現任意擴張的現象。而對于生產大隊和生產隊的“農民干部”來說，“不論男女老少，不論干部和社員，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他們的政治身份并沒有改變成為國家干部，也沒有列入地方政府的行政序列。同時，農村生產大隊的半脫產干部人員編制、任免、經費支出等均由公社黨委（后改為革委）掌控，且其工分補助標準須經過社員大會民主討論，所以也基本不會發生加重農民負擔的現象。更何況，“是一個特別強調原則的時代，其核心是要求人們不折不扣地服從上級的路線、方針和政策，按照黨的教導辦事。”[53](p435)但到的后期，“集體單位的管理者逐漸成了‘官老爺’，他們不再那么熱心于體力勞動，而是更接近于一個‘上等人’階級。熱衷于為個人和家庭謀取私利的投機分子重新開始出現。他們拉關系尋求特權，為自己取得更好的教育機會，不斷增加私人財富。……這樣就使普通農民的解放非但沒有消除人們對特權地位的追求，反而促成了許多人對權力的向往。”[1](p628)特別是“農村集體經濟的絕大部分都控制在公社、大隊、生產隊手中，其生產剩余除了分配給農民必需的生活資料外，其余都掌握在集體手中，農民負擔問題也就被隱蔽在公有制里了。”[61]為此，同志一方面不斷地進行干部精簡運動，“如在1962年至1964年共精簡82萬人（其中國家機關1萬人，地方政府機關81萬人），使全國黨政機關干部人數由原來的268萬人下降到186萬人，精簡幅度達到了30.5%”[63](p93)；另一方面則規定：“各級的干部，都必須認真執行‘黨政干部三大紀律、八項注意’。公社干部參加集體勞動全年不少于60天，生產大隊干部參加集體勞動全年不少于120天，生產隊干部誤工補貼工分一般應該控制在生產隊工分總數的1%以內。”[53](p815-816)這樣，時期的農村基層干部，既不同于傳統中國鄉里制度下的“經紀人”特性，也不同于改革開放后所出現的“自利性”和“掠奪性”的鄉村干部形象。總體而言，這是一支建國后由我們黨經過多年政治思想教育而成長起來的“新生代政治精英”，是農村建設社會主義的“中堅力量”，是最可寶貴的“鄉村社會政治資源”。這些人在時期作為“國家政府代言人”和“基層權威象征”，整整影響了幾億農民群眾，并且在農村改革初期發揮了“承上啟下”的重要作用。因此，“雖然他們中間的大多數人現在退出了鄉村政治舞臺，但最起碼也應該得到國家政府給予一定的最低生活保障。”[62](p164)

最后，根據我以往研究所得出的結論，制度的終結主要是由于我國城鄉二元體制長期固化和農地平分機制等原因所造成的。“從內部看，‘村社集體成員權’產生出了農地平分機制，直接刺激農村人口的快速增長；反過來，農民人口過快增長又降低了人地比率。其結果是出現了高強度勞動投入和過密型種植模式下的農地報酬遞減、邊際收益率為零（甚至為負數）的極端現象，由此造成了以生產隊農業生產為主要收入來源的農村集體經濟基礎發生危機，最終導致了制度的解體。”[64]譬如，“從1952年到1978年，全國農村總人口增加了3億多人，而人均耕地面積卻由2.82畝減少到1.51畝。”[65](p270)因此，“1976年全國糧食平均畝產為251千克，一個農村勞動力全年生產糧食僅為1000千克左右。人均占有糧食只有307千克，和1956年一樣多。每個農業人口提供的商品糧只有70千克。”[66](p823)直到十一屆三中全會前，“中國11億人口中有8億農民長年搞飯吃，但國家每年仍需要進口大批的糧食和棉花來彌補缺口。1978年全國農業人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產隊社員收入在50元以下，平均每個生產大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產。”[67](p832)總之，“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的。”[51](p508)