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一、平政院之憲法地位與組織制度
“平政院”之詞源,據(jù)黃源盛教授考證:“平政”本為“平章”之義,即辨別章明。《尚書•堯典》記載:“九族既睦,平章百姓。”唐代中葉以后,凡實(shí)任宰職者,必在其本官外加“同平章事”銜,意即共同議政。①平政院濫觴于清末預(yù)備立憲中“行政裁判院”的籌設(shè),亦是清末憲政思潮涌動(dòng)與立憲實(shí)踐的后續(xù)成果。②武昌起義之后,獨(dú)立省份中湖北與浙江率先在本省憲法性文件中提及了行政訴訟制度,即《中華民國(guó)鄂州約法及官制》(草案)與《中華民國(guó)浙江省約法》。平政院之制度設(shè)想源于時(shí)任臨時(shí)政府法制局長(zhǎng)的宋教仁起草的《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法》(草案),該法第14條:“人民得訴訟于法司,求其審判。其對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為,則訴訟于平政院”。③盡管該《草案》隨后被臨時(shí)參議院駁回,但其關(guān)于設(shè)立平政院的構(gòu)想,為后來(lái)立法采用。1912年3月,臨時(shí)政府頒布《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,并首次在憲法層面規(guī)定公民的行政訴權(quán)與行訴審判機(jī)關(guān)。第49條:“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟,但關(guān)于行政訴訟及其它特別訴訟,別以法律定之。”第10條規(guī)定:“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為,有陳訴于平政院之權(quán)。”④《臨時(shí)約法》擬建平政院以審理行政訴訟的制度設(shè)計(jì),“其直接因緣,則來(lái)自日本《明治憲法》的牽引。踵式日本制度心切,因此,一切變法修律舉措,目光無(wú)不投射在彼邦新制。”⑤《臨時(shí)約法》對(duì)平政院的構(gòu)思與規(guī)劃,是中國(guó)第一次以根本法的形式規(guī)定了公民的行政訴權(quán),并因此確立了民國(guó)行政訴訟的基本體制,對(duì)維護(hù)民權(quán)、遏止權(quán)力異化,推進(jìn)近代中國(guó)法制建設(shè)具有一定創(chuàng)新意義。1912年3月10日,袁世凱于北京宣誓就任臨時(shí)大總統(tǒng)。此后,關(guān)于采用何種行政訴訟體制,一度曾展開激烈爭(zhēng)論,其中以1913年是否將“平政院”引入《天壇憲草》之爭(zhēng)為最,而其焦點(diǎn)正在于究竟是采用英美法系的一元司法體制,抑或大陸法系的二元制,即是否設(shè)立獨(dú)立的行政法院。
1914年3月31日,袁世凱以大總統(tǒng)第39號(hào)令頒布《平政院編制令》,而緊隨其后的《中華民國(guó)約法》亦對(duì)此加以重申,使平政院的地位最終得以明確。依《平政院編制令》,①平政院是直隸于大總統(tǒng)的最高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與最高行政訴訟裁判機(jī)關(guān),職權(quán)一是糾彈,二是行政訴訟。前者由肅政廳執(zhí)行,后者是對(duì)以下方面行使審理權(quán):中央或地方最高行政官署的違法處分,致?lián)p害人民權(quán)利經(jīng)人民陳述者;中央或地方行政官署的違法處分致?lián)p害人民權(quán)利、經(jīng)人民依《訴訟法》之規(guī)定訴愿至最高行政官署、不服其決定而陳述者。平政院因直隸于大總統(tǒng),故而在橫向關(guān)系上,與一般行政權(quán)相分離,并獨(dú)立于最高司法機(jī)關(guān)———大理院,與國(guó)務(wù)院、審計(jì)院等地位平行。
平政院設(shè)院長(zhǎng)一人,判事十五人,下設(shè)三庭,執(zhí)行審理權(quán),各由判事五人組成。平政院院長(zhǎng)為特任官,②為文官最高官等,由大總統(tǒng)特令任命,僅負(fù)責(zé)平政院之行政事務(wù),不干涉行訴裁判。《平政院編制令》第3條:“平政院置院長(zhǎng)一人指揮監(jiān)督全院事務(wù)。院長(zhǎng)有事故時(shí)由該院官等最高之判事之,官等同者以任官在前者之。”院內(nèi)置肅政廳,設(shè)肅政史十六人,直隸于大總統(tǒng),掌糾彈及公訴之責(zé)。又置書記處,掌記錄、文牘、會(huì)計(jì)、庶務(wù)等事務(wù),書記官分薦任、委任與練習(xí)三等。設(shè)立懲戒委員會(huì),掌對(duì)判事的懲戒處分。第22條:“判事及監(jiān)察官之懲戒處分以平政院懲戒委員會(huì)行之。委員會(huì)以院長(zhǎng)為會(huì)長(zhǎng),其委員定額八人,遇有懲戒事件時(shí),由院長(zhǎng)呈請(qǐng)大總統(tǒng)于判事及監(jiān)察官中選擇任命之。應(yīng)付懲戒及其該懲戒事件有關(guān)系之判事及監(jiān)察官,院長(zhǎng)呈請(qǐng)時(shí)應(yīng)聲明回避。”③平政院內(nèi)置非常設(shè)機(jī)構(gòu)———平政院總會(huì)議,由院長(zhǎng)作為議長(zhǎng)召集,全體判事參與,議決重大事項(xiàng)。議決范圍,除法律特別規(guī)定外,由院長(zhǎng)決定。議決事項(xiàng),須有判事全體2/3以上人員出席,并過(guò)半數(shù)同意方可通過(guò);僅可、否同票時(shí),院長(zhǎng)有權(quán)自行決定。
1914年6月8日,《平政院裁決執(zhí)行條例》④以大總統(tǒng)令公布,全文共5條,主要內(nèi)容為:經(jīng)審理,平政院有權(quán)取消或變更主管官署的違法命令,由院長(zhǎng)呈請(qǐng)大總統(tǒng)令主管官署遵照?qǐng)?zhí)行,拒不執(zhí)行的,肅政史有權(quán)糾彈,請(qǐng)付懲戒;糾彈執(zhí)行涉于刑律的,由院長(zhǎng)呈請(qǐng)大總統(tǒng)令交本院增加糾彈審理權(quán)。通過(guò)平政院的機(jī)構(gòu)職能(參見上圖),可以看出,平政院的設(shè)立是近代中國(guó)司法體制的重大變革,是傳統(tǒng)法制、傳統(tǒng)監(jiān)察模式與西方民主憲政思想融合的產(chǎn)物,既承襲了清末司法體制改革的成果,又為其后南京國(guó)民政府時(shí)行政訴訟制度的建立提供了藍(lán)本,成為中國(guó)法制近代化的標(biāo)志之一。
二、平政院之行政訴訟制度
《平政院編制令》第2條:“平政院審理權(quán)以判事五人組織之庭行之。前項(xiàng)之判事,每庭須有司法職出身者一或二人。”第4條:“平政院置三庭,每庭以判事一人為庭長(zhǎng),指揮監(jiān)督該庭事務(wù)。庭長(zhǎng)有事故時(shí)以該庭官等最高之判事之,官等同者以任官在前者之。”⑤平政院判事為簡(jiǎn)任官,定額15人,庭長(zhǎng)由平政院院長(zhǎng)從判事中提名,呈請(qǐng)大總統(tǒng)任命。第14條:“判事及監(jiān)察官須年滿30歲,具有左列資格之一:一、任簡(jiǎn)任以上行政職2年以上者,二、任司法職2年以上者。”第17條:“庭長(zhǎng)由平政院院長(zhǎng)開列判事呈請(qǐng)大總統(tǒng)任命之。”第18條:“判事及監(jiān)察官由平政院院長(zhǎng)、各部總長(zhǎng)、大理院院長(zhǎng)及高等咨詢機(jī)關(guān)密薦具有第14條資格之一者,呈由大總統(tǒng)選擇任命之。”①同時(shí),為保證判事立場(chǎng)公允,裁判公正,規(guī)定其在職期間不得為:(1)政治結(jié)社、集會(huì)之社員;(2)國(guó)會(huì)及地方議會(huì)之議員;(3)律師;(4)商業(yè)之執(zhí)事人等。平政院,因其地位特殊,并時(shí)刻牽涉北洋政治走向,而歷任院長(zhǎng)、判事亦均為一時(shí)才俊,任用極為慎重,并網(wǎng)羅了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)眾多司法行政專家。盡管缺乏法律專業(yè)判事,但所銓選亦皆為飽學(xué)之士,又具開拓變革視野,如院長(zhǎng)汪大燮曾任赴英、德等國(guó)考察憲政大臣等。總體而言,平政院人員事簡(jiǎn)而責(zé)專,其素質(zhì)之高、閱歷之豐,對(duì)于切實(shí)履行職責(zé)、整飭吏治,保障北洋政權(quán)正常運(yùn)作,均具有重要作用。平政院首先是審理行政訴訟的最高并是惟一的行政法院,而此職能通過(guò)以上三庭實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)的行政訴訟是指公民、法人、行政官署、肅政史等認(rèn)為某行政官署或官員的行政違法行為侵害公益或自身合法權(quán)益時(shí),依法向平政院提起訴訟,由其審理并做出裁決的行為,并包括對(duì)內(nèi)部行政行為不服的受理;而平政院兼采直接訴訟主義與訴愿前置主義。依1914年《行政訴訟法》第23條:“被告提出答辯書后,應(yīng)指定日期,傳原被告及參加人出庭對(duì)審,但平政院認(rèn)為便利,或依原被告之請(qǐng)求時(shí),得就書狀裁決之。”②即案件審理以言詞主義為原則,以書面審理為例外。在審理過(guò)程中,除肅政史提起之行政訴訟外,非經(jīng)平政院許可,不得撤訴。③
公民依法得提起訴愿,而未于期間內(nèi)提起;或依法可提起行政訴訟而未于起訴期間內(nèi)提起者,肅政史代替公民起訴的,應(yīng)在期限過(guò)后60日內(nèi)提起訴訟,并執(zhí)行原告之職務(wù)。④在訴愿、訴請(qǐng)期限內(nèi),公民如遇有事故,應(yīng)向平政院說(shuō)明理由,由其決定是否延期。公民或法人提起行政訴訟,須撰擬訴狀,由原告或其人署名簽押。平政院受理訴狀后,分由三庭之一審理,并指定一名判事專任負(fù)責(zé),并即就案情擬具報(bào)告書,連同所有涉案文件一并呈庭長(zhǎng)交由書記官制作副本五份,分發(fā)該庭各判事,以資合議。若訴狀經(jīng)庭長(zhǎng)及專任判事審查后,認(rèn)為無(wú)須受理時(shí),應(yīng)合議裁決,而后專任判事依此裁決擬具決定書呈交庭長(zhǎng)。訴狀經(jīng)審查認(rèn)為不應(yīng)受理時(shí),應(yīng)附理由駁回。若訴狀僅違反法定程式,則發(fā)還原告,令其限期補(bǔ)正。凡肅政史為民公訴者,不適用此規(guī)定。依《行訴法》,原被告享有同等答辯權(quán)。案件受理后,訴狀副本及其他訴訟文件副本均須送交原被告各一份,被告可限期答辯。肅政史為民公訴者,由平政院將以上文件副本送交被告。公民或法人向平政院起訴時(shí),可委托人;行政官署提起時(shí),可委任本衙屬官或申請(qǐng)上峰特派專員為人。肅政史為民公訴時(shí),擔(dān)任本案原告。審理前,平政院應(yīng)認(rèn)定原被告所呈證據(jù),必要時(shí)可派判事取證,或委托司法機(jī)關(guān)調(diào)查。之后,庭長(zhǎng)應(yīng)依專任判事擬具的報(bào)告書擇日開庭,為求便利,審理往往就地進(jìn)行。依《平政院處務(wù)規(guī)則》,平政院審理行訴案件適用司法程序,奉行審判公開制、判事回避制、訴訟制等原則。開庭審理時(shí),雙方亦可補(bǔ)充書狀或另舉證據(jù)。案件裁決由合議庭判事過(guò)半數(shù)通過(guò),僅可、否同票時(shí),由庭長(zhǎng)決定。必要時(shí),除地方最高行政官署為被告之訴訟外,平政院院長(zhǎng)可委托被告所在地之最高司法官署派員與判事一并審理,仍為五人,臨時(shí)庭長(zhǎng)由其指定。案件裁決后,由專任判事擬具裁決書,應(yīng)載明:案由、當(dāng)事人信息、事實(shí)理由、裁決、評(píng)事及書記官簽章、年月日等。依《平政院處務(wù)規(guī)則》第21條—第25條,裁決宣告前,應(yīng)由庭長(zhǎng)呈平政院院長(zhǎng)核閱。“若院長(zhǎng)指告本裁決中存在除文字訛誤或體裁未備者之外錯(cuò)誤,應(yīng)再由同庭判事合議裁決。”⑤裁決宣告后,應(yīng)繕具數(shù)份分交原被告及相關(guān)人員。
平政院不受理行政損害賠償案,對(duì)原行政命令亦僅作撤銷與變更之裁決,并且一審終審,再審禁止,即使事后發(fā)現(xiàn)是錯(cuò)誤的裁決亦無(wú)挽救余地。平政院裁決,有拘束本案相關(guān)者之效力,關(guān)系人必須遵守。肅政廳不干涉審理,但監(jiān)督裁決執(zhí)行。依《行訴法》第33條:“裁決后,對(duì)于主管官署違法處分,應(yīng)取消或變更的,由平政院院長(zhǎng)呈請(qǐng)大總統(tǒng)批令主管官署執(zhí)行。”①若其置之不理,依《平政院裁決執(zhí)行條例》第3條:“肅政廳得提起糾彈,請(qǐng)付懲戒。糾彈涉于刑律的,由平政院院長(zhǎng)呈請(qǐng)大總統(tǒng)令其遵照?qǐng)?zhí)行。”②
三、平政院之行政監(jiān)察制度
1914年5月7日,肅政廳正式成立,并承擔(dān)起前清都察院糾彈行政官吏之職責(zé),為平政院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一,但直隸于大總統(tǒng),獨(dú)立行使職權(quán),以“共扶國(guó)紀(jì),整頓官箴”。同年8月10日、14日、9月19日分別頒布的《肅政廳處務(wù)規(guī)則》、《肅政廳書記處辦事細(xì)則》、《肅政廳肅政史辦事細(xì)則》三部法律文件,規(guī)定肅政廳具備糾彈及公訴兩項(xiàng)職權(quán):糾彈,即肅政史糾舉彈劾國(guó)務(wù)總理、各部總長(zhǎng)及各級(jí)官吏的違憲違法、行賄受賄、營(yíng)私舞弊、瀆職殃民等行為;公訴指肅政史對(duì)于人民未陳述之事,得依法令向平政院提起行政訴訟,并監(jiān)督其裁決執(zhí)行之職權(quán)行為。③
肅政廳的設(shè)立,使得平政院具備了糾彈職能,這就使傳統(tǒng)監(jiān)察制度與近代西方行政訴訟制度及行政監(jiān)督體制得以融合,極具本土化特色。肅政廳設(shè)都肅政史一人,特任官,指揮監(jiān)督本廳各項(xiàng)事務(wù)。肅政史十六人,一級(jí)簡(jiǎn)任官,依《行訴法》及《糾彈法》查辦、審查、糾彈、公訴行政案件并調(diào)查取證。肅政史在任職資格、任命程式、職務(wù)保障、懲戒、身份獨(dú)立等方面與平政院判事同。該廳設(shè)肅政史總會(huì)議,由都肅政史及肅政史組織,其議決事項(xiàng),除特別規(guī)定,由都肅政史經(jīng)肅政史四人以上同意定之。同時(shí),內(nèi)置廳書記處,下設(shè)記錄、文牘、會(huì)計(jì)、庶務(wù)四科,分掌服務(wù)之責(zé)。肅政廳的設(shè)立,是對(duì)中國(guó)古典文化的傳承,是傳統(tǒng)監(jiān)察制度在近代的延續(xù)。然而,肅政廳之進(jìn)步之處則正在于其作為近代行政監(jiān)察機(jī)關(guān),一切職權(quán)均應(yīng)有法可依、依法而行,依靠證據(jù),并不得風(fēng)聞言事之特征。《中華民國(guó)約法》第43條:“國(guó)務(wù)卿、各部總長(zhǎng)有違法行為時(shí),受肅政廳之糾彈。”④《平政院編制令》第12條:“監(jiān)察廳對(duì)于平政院獨(dú)立行使職務(wù)。”第9條:“監(jiān)察官依《糾彈條例》糾彈行政官吏之違反憲法、行賄受賄、濫用威權(quán)、玩視民虞事件。”⑤《糾彈條例》是肅政史糾彈行政官吏的主要法律依據(jù)。第1條:“肅政史糾彈官吏違憲違法、行賄受賄、營(yíng)私舞弊與瀆職殃民事件。”⑥其發(fā)動(dòng)情形有三:一是肅政史直接依職權(quán)呈大總統(tǒng)糾彈。…二是大總統(tǒng)特交肅政廳查辦事件。…三是經(jīng)人民告訴或告發(fā)。肅政史糾彈權(quán)是否行使,最終取決于大總統(tǒng)。若大總統(tǒng)核定后,認(rèn)為應(yīng)付審判的,由其特交平政院,經(jīng)合議庭審理并裁決;裁決結(jié)果由平政院呈大總統(tǒng)交主管官署執(zhí)行。平政院審理糾彈案件,并不妨礙司法官署行使職權(quán)。糾彈涉于刑律者,涉案官吏均應(yīng)聲請(qǐng)先行去職;應(yīng)付司法審判者,由大總統(tǒng)特交司法總長(zhǎng),由管轄該案檢察廳立即向管轄該案法院提起公訴。⑦
自1914年5月成立至1916年6月裁撤,肅政廳運(yùn)行兩年。客觀而言,盡管存續(xù)短暫,然而肅政史履行職務(wù)卻是堅(jiān)定有力、成果豐碩的,影響了當(dāng)時(shí)的國(guó)家政治與社會(huì)生活。最具代表性的案例是1915年肅政廳糾彈籌安會(huì)案。肅政史呈稱籌安會(huì)“成立以來(lái),雖宣言為學(xué)理研究,然各地謠言蜂起,大有不可遏抑之勢(shì),…楊度身為參政…彼等唱此異說(shuō)…大總統(tǒng)迅予取締,以靖人心。”肅政史據(jù)理力爭(zhēng),合乎民情國(guó)法,無(wú)奈之下,袁氏批令:“主張君主之說(shuō),暗潮鼓蕩,已非一日,前者之鑒,可為寒心……著內(nèi)務(wù)部確切考查,明定范圍,以示限制,通飭遵照。”⑧此外,1914年12月,肅政史糾彈粵省官吏縱容賭風(fēng),稱“粵省大吏準(zhǔn)商民承辦鋪票,肅政史孟錫玉等,以近日禁賭命令,雷厲風(fēng)行”,認(rèn)為該省官吏是在教唆民眾賭博,請(qǐng)大總統(tǒng)飭令從嚴(yán)從速禁賭。⑨
肅政廳“自經(jīng)成立,所上糾彈之案已不下數(shù)百余起,動(dòng)輒牽連數(shù)十人,而其中居顯要者頗眾。”①肅政史監(jiān)察職權(quán)廣泛,糾彈所涉官員從中央高官、甚至袁氏親信到地方知事、將軍、巡按,遍及民國(guó)文武,幾乎無(wú)所不至,并可會(huì)同其他機(jī)關(guān)共同行使職權(quán),故往往能在民初政壇掀起波瀾,震撼人心,甚至“身居顯要者人人自危”。由此可見,肅政廳的存在對(duì)當(dāng)時(shí)的封建逆流與官場(chǎng)腐敗確實(shí)起到了一定的震懾與整肅作用。
四、平政院之制度性批判
民初中國(guó),盡管已終結(jié)綿延二千年之君主專制制度,然而在走向民主共和的道路上卻步履維艱,既面臨諸多困惑與迷茫,又恰逢新的機(jī)遇與環(huán)境。平政院作為近代中國(guó)行政訴訟制度之草創(chuàng),盡管對(duì)之后制度的形成、發(fā)展具有一定的啟蒙意義;但其本身卻也存在著諸多制度性缺陷,在此稍作評(píng)析。
(一)平政院之制度淵源批判
平政院本身是清末民初立憲實(shí)踐的成果,其設(shè)立初衷原本在于限制行政權(quán)力,保障政府合法運(yùn)作,以利于憲政建設(shè),并期許借此有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)。行政訴訟制度是糾正行政違法的重要法律手段,是憲政國(guó)家借以限制行政權(quán)力,保護(hù)人民合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)的人權(quán)保障機(jī)制,是近代法制文明的產(chǎn)物。行政訴訟制度的本質(zhì)就在于以司法權(quán)對(duì)抗行政權(quán),制止行政權(quán)力濫用,并對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約。博登海默教授認(rèn)為:“一個(gè)現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或某種其它公正機(jī)構(gòu)及裁判庭對(duì)政府官員的行動(dòng)至少做一種有限的審查的情況下,就不能防止政府官員任意濫用權(quán)力的現(xiàn)象。”②然而,平政院于民初社會(huì)大背景下卻難以對(duì)憲政之實(shí)現(xiàn)做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。北洋時(shí)期,政局動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)貧弱、軍閥割據(jù)、人民飽受欺凌、國(guó)家遭到前所未有的破壞,舊的秩序已被摧毀,新的秩序未曾建立,憲政之實(shí)現(xiàn)正缺乏應(yīng)有之社會(huì)基礎(chǔ),此絕非平政院一己之力所能彌補(bǔ)。或者說(shuō),在此新與舊、立憲與獨(dú)裁相互交替出現(xiàn),徘徊中探索前進(jìn)的時(shí)代,憲政恰恰是最為缺乏社會(huì)根基與前進(jìn)動(dòng)力的。這就注定了,當(dāng)立憲前途尚未可言時(shí),平政院作為其政治實(shí)踐,前景就更無(wú)從談起,因此也就注定了它只能是無(wú)根之木,無(wú)源之水,只可曇花一現(xiàn),久則難以為繼的悲劇命運(yùn)。平政院最終的慘淡結(jié)局并非僅是其自身制度的失敗,而是這個(gè)時(shí)代的使然。1923年俗稱“賄選憲法”的《中華民國(guó)憲法》第99條規(guī)定:“法院以法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟;但憲法及法律有特別規(guī)定者,不在此限。”③某種程度而言,一元制司法體制已成為憲法選擇,盡管未提及平政院裁撤,但它作為獨(dú)立的最高行政法院之地位明顯已受動(dòng)搖。從此之后,平政院就一直處于進(jìn)退兩難之尷尬境地,碌碌無(wú)為,勉強(qiáng)支撐,頗受世人譏笑,并獲“貧政院”之稱謂。
(二)平政院之權(quán)力淵源批判
北洋時(shí)期的立法者并未純粹仿照德、日等大陸法系國(guó)家的二元司法體制建立起完全獨(dú)立的行政訴訟與行政監(jiān)察制度,而是將平政院與肅政廳分別直隸于大總統(tǒng)之下。這就使得本應(yīng)獨(dú)立的司法權(quán),因受最高行政權(quán)的規(guī)制而變得不倫不類,成為大總統(tǒng)的“御用機(jī)關(guān)”與行政權(quán)力的附屬品。平政院及肅政廳,其地位和職權(quán)雖源于《中華民國(guó)臨時(shí)約法》與緊隨其后的《中華民國(guó)約法》及《平政院編制令》等法律文件,然而《臨時(shí)約法》在1914年5月,即平政院成立后不久便被俗稱為“袁記約法”的《中華民國(guó)約法》所取代,并且與其直接相關(guān)的《平政院編制令》等一系列法令亦均為大總統(tǒng)教令,幾乎完全秉承袁世凱之意。可以說(shuō),平政院與肅政廳實(shí)質(zhì)上出于袁氏、成于袁氏并服務(wù)于袁氏。平政院及肅政廳,直隸于大總統(tǒng),權(quán)力自大總統(tǒng)出,人事由大總統(tǒng)任免,履職仰大總統(tǒng)批準(zhǔn),裁決呈大總統(tǒng)審閱,為大總統(tǒng)負(fù)責(zé),受大總統(tǒng)監(jiān)督,徹底喪失了獨(dú)立地位,這不免使人聯(lián)想到中國(guó)古代司法及監(jiān)察皆從屬于皇權(quán)的傳統(tǒng)體制。近代行政訴訟與行政監(jiān)察制度無(wú)疑是將一國(guó)內(nèi)所有行政權(quán)力,包括國(guó)家元首的權(quán)力,均納入監(jiān)督并制約的范疇之內(nèi),而平政院制度卻是為大總統(tǒng)服務(wù),制衡百官的政治安排,顯然大總統(tǒng)是不受節(jié)制的。因此,可以認(rèn)定平政院制度只是學(xué)習(xí)了近代行政監(jiān)督體制的外形,而其制度內(nèi)核卻是完全沿襲了司法、監(jiān)察為行政服務(wù)的專制遺風(fēng),是基于傳統(tǒng)治國(guó)之術(shù)而設(shè)的專為“皇權(quán)”服務(wù)的政治布局。何況行政官吏是否受到糾彈,最終取決于大總統(tǒng),故而平政院也無(wú)法真正起到對(duì)行政權(quán)有效的監(jiān)督與制約作用。“中國(guó)古代社會(huì)有一個(gè)極為重要的特點(diǎn),即行政權(quán)力支配社會(huì)。”①傳統(tǒng)社會(huì)中的立法、司法、監(jiān)察均是為行政權(quán)力支配社會(huì)提供輔助與保障的,甚至可以認(rèn)為它們都是行政的手段。平政院雖創(chuàng)于民國(guó),宣稱為監(jiān)督并制約行政權(quán)而存在,實(shí)則卻是真正繼承了司法、監(jiān)察為行政服務(wù)的傳統(tǒng),并始終未能擺脫這一政治格局;盡管在其整飭吏治、維護(hù)民權(quán)等方面始終發(fā)揮著一定積極作用,但不得不承認(rèn)這一切之初衷首先是在于維護(hù)大總統(tǒng)之政權(quán)穩(wěn)固。本質(zhì)上,平政院源于大總統(tǒng),是其對(duì)內(nèi)制衡百官、維護(hù)政權(quán)的御用機(jī)關(guān),是為最高行政權(quán)力服務(wù)的;平政院之職權(quán)與其說(shuō)是司法權(quán)不如認(rèn)定為行政權(quán)或行政權(quán)之附屬更為準(zhǔn)確。
結(jié)語(yǔ)
辛亥革命終結(jié)了清王朝以及其上所依附的君主專制制度;然而后繼之民國(guó)并未能給中國(guó)帶來(lái)和平、民主與憲政。民初社會(huì),兵禍連年,幾無(wú)寧歲,政權(quán)頻易其主,新舊各種思潮涌現(xiàn),國(guó)人不得不在徘徊與彷徨中次索前進(jìn),以求濟(jì)世安民之良方。縱然歷經(jīng)滄桑,飽受磨難,但國(guó)人對(duì)立憲與民權(quán)的追求卻從未間斷,并始終充滿著期待與向往。在治國(guó)亟需良策之際,平政院之創(chuàng)設(shè)無(wú)疑彰顯著民國(guó)厲行憲政之意,行政官員因而得以直接受到監(jiān)督,亦有助于政權(quán)順暢運(yùn)行,并得保民眾合法權(quán)益。從此,近代中國(guó)開始擁有屬于自己的行政法院。平政院對(duì)于后世行政訴訟與行政監(jiān)察體制的形成、發(fā)展具有一定開創(chuàng)性意義。盡管對(duì)其一直有績(jī)效不彰、聊備一格等批評(píng);然而,平政院于民國(guó)開基伊始,中國(guó)行政訴訟正待萌芽之際,于此動(dòng)蕩不安、法制不全的北洋時(shí)代,專理行政訴訟14年,其間為懲治貪腐、維護(hù)民權(quán)等做出過(guò)積極貢獻(xiàn),并為南京政府時(shí)行政訴訟制度發(fā)展奠下根基,即使是于今日而言,亦頗多啟迪,也屬難能可貴了。平政院,作為中西合璧的二元司法體制代表,實(shí)質(zhì)上僅僅學(xué)習(xí)了近代西方行政訴訟與行政監(jiān)察體制的外形,其制度內(nèi)核則是徹底繼承了古代司法、監(jiān)察為行政服務(wù)的傳統(tǒng),沿襲專制遺風(fēng),僅是基于維護(hù)北洋政權(quán)之初衷,為制衡百官,掌控權(quán)力而設(shè)立的大總統(tǒng)“御用政治機(jī)關(guān)”。平政院及肅政廳之權(quán)源于大總統(tǒng)之權(quán),本屬行政權(quán)力,并非真正的司法權(quán)。身處軍閥混戰(zhàn)、政局動(dòng)蕩的北洋時(shí)代,在先天不足,憲政前途未卜,國(guó)家積貧積弱的情況下,平政院無(wú)法真正起到對(duì)行政權(quán)有效的監(jiān)督與制約作用,也無(wú)法對(duì)憲政之實(shí)現(xiàn)做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn),其本身也只能淪為行政權(quán)之附庸。
1926年,國(guó)民革命軍北伐,北洋政府頃刻垮臺(tái),而平政院亦隨之化為歷史塵埃。1932年11月,南京政府頒布新的《行政法院組織法》與《行政訴訟法》,次年9月,行政法院正式成立;然而這一切依然未能有效緩解行政權(quán)力難受節(jié)制之痛,更無(wú)力遏止權(quán)力膨脹帶來(lái)的惡果,近代中國(guó)的行政訴訟制度仍任重道遠(yuǎn)。