公益性水利工程創建管理措施
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1．實踐過程
(1)試點階段2008年．黨中央和國家作出了用3年時間完成全國病險水庫除險加固專項規劃實施的重大決策。湖南省納入國家專項規劃病險水庫除險加固項目共634座水庫項目，其中大型1座，中型123座，小(1)型510座，是國家專項規劃病險水庫數量最多、建設任務最重的省份。面對如此多的小型水庫除險加固項目．按過去的管理模式．省內基層水利部門建設管理、施T和監理力量均難以適應大規模水利建設的需要。此階段，湖南省水利廳對集中建設管理的運作模式和管理制度進行了探索，印發了《湖南省水利工程項目法人導則》，指導各地對大中型項目以原水庫管理單位為基礎組建項目法人，對小(1)型項目以縣級區域為單元組建一個小型病險水庫除險加固項目部．作為項目法人，對轄區內所有小(1)型項目進行集中建設管理。此階段的項目法人機構屬于臨時機構．人員從縣級水利部門抽調組成．項目法人的法定代表人大多由水利部門有關領導擔任。
(2)推廣階段在小型病險水庫除險加固項目集中建設管理取得明顯效果后，湖南省逐步將集中建設管理模式推廣到了農村安全飲水、中小河流治理、小型農田水利重點縣建設等項目。各地參照小型病險水庫除險加固項目法人組建和管理模式，對農村安全飲水、中小河流治理、小型農田水利重點縣建設等項目。以縣級區域為單元．分類組建了項目法人．對各類項目分類進行集中建設管理。此階段，湖南省水利廳組織編制了《湖南省中小水利工程項目法人工作手冊》，對中小水利丁程項目法人組建、內設機構設置和工作職責、工作流程和管理制度進行了規范，進一步完善了各地中小型公益性水利工程集中建設管理工作。
(3)全面實行階段2011年中央1號文件頒發后，湖南省在認真總結、廣泛調研的基礎上．省政府印發了《湖南省加快水利改革試點工作方案》，確立了水利T程建設管理體制改革的思路：“健全水利工程分級建設負責制，完善項目法人責任制，創新建設管理模式。對新建大中型水利工程．試行工程總承包和代建等新的建設管理模式。促進水利建設管理的專業化、社會化；對中小型水利工程建設．以縣級區域為單元組建一個項目法人進行集中管理，實現建設主體和監督主體的分離．推進水利建設管理的專業化和規范化：對小型農田水利等公益性水利工程，積極推廣農民直接參與的建設管理新模式．發揮農民的主體作用．確保工程建得成、用得起、長受益?！笔≌谠圏c工作方案中，要求全省各縣(市、區)在2012年2月28日前，全部成立建管中心．對中小水利T程全面實行集中建設管理。目前全省已有多數縣(市、區)已經或正在通過編制和財政部門審批設立常設的項目法人機構，承擔本縣級行政區內各類水利工程建設項目法人職責。
2．主要做法
(1)規范項目法人組建
①同一縣域內的中小型病險水庫(水閘)除險加固、農村飲水安全、灌區續建配套與節水改造、泵站改造、中小河流治理、水土保持等中小型水利工程建設．以縣級區域為單元組建水利建設項目管理中心(以下簡稱建管中心)作為項目法人，實行工程項目集中管理②建管中心必須符合國家大中型水利工程項目法人組建的有關規定。建管中心的組建方案由縣級水利部門提出，報市級水利部門審查同意后，由縣級人民政府批準并任命項目法定代表和技術負責人．報省水利廳備案。③縣級人民政府應明確建管中心承擔本地區各類公益性和準公益性中小型水利1二程建設項目管理的職責，人員編制從水利部門內部調劑解決。④建管中心是本地區中小型水利丁程項目建設的責任主體，行使lT程建設期項目法人職責．對項目建設的質量、安全、進度和資金管理負總責?？h級水利部門是建管中心的主管部門，對工程建設進行監督檢查和驗收，對建管中心的_T作進行監督和考核。水利部門的主要負責人不得在建管中心兼職，以確保政事分開和建設權與監督權的分離。⑤建管中心應根據本地區中小型水利T程項目的類別和任務情況，分項目類別和工程設立現場建設管理機構，加強工程建設管理。工程完工并驗收合格后，及時將工程移交給工程管理單位或工程管護責任主體。
(2)推行集中打捆招標
由項目法人按照便于組織施工和管理的原則，將本縣內多個中小型水利工程分類打捆招標，對同批下達實施計劃的項目實行集中公開招標，提高項目招標的競爭性、吸引力，選擇優秀的施工單位和監理單位．優化資源配置。
(3)試行代建制和工程總承包制
在大力推進中小型水利工程集中建設管理的同時，湖南省選擇部分市縣進行了代建制和工程總承包制試點。由項目法人選擇綜合實力較強．具有相應設計、監理和工程總承包資質的單位對小型水庫除險加固項目進行代建，對部分堤防工程建設項目進行設計施工總承包。從試點情況來看．項目實施進展順利，較好地解決了項目法人單位人員不足的矛盾，促進了建設管理的專業化、規范化、社會化。
(4)完善集中建設管理模式下的監管體系
①對招標投標監督，湖南省明確各市級水行政主管部門負責對本行政區域內小型病險水庫除險加固項目招標投標活動實施行政監督。省水利廳對招標投標活動和招標投標行政監督行為進行監督檢查，受理招標投標行政復議。②對開工報告審批，湖南省明確小型病險水庫除險加固項目開工報告由縣級水行政主管部門審查，市級水行政主管部門審批并負責監督實施。③對建設實施過程中的監督檢查．按照以縣為建設主體、市為監督主體、省為督導主體的總體思路，建立了縣級主管部門日常檢查，市級主管部門定期和階段性檢查，省水利廳巡回檢查、專項檢查和重點稽察督導的監管機制。
3．幾點體會
自2008年以來，湖南省通過推行中小型公益性水利工程集中建設管理．克服了任務重、技術和管理人員缺乏的矛盾，強化了建設管理，確保歷年各類中小型公益性水利工程年度建設任務順利完成。集中建設管理模式主要有4個方面的優勢：①有利于優化整合基層水行政主管部門和水管單位技術和管理力量．緩解大規模水利建設形勢下，基層人才緊缺的矛盾。②有利于項目法人對點多面廣的中小型水利建設項目實行打捆招標，提高招標項目的競爭性和吸引力，選擇優秀的施工和監理單位，優化施工和監理等市場主體單位的資源配置，更好地落實招標投標制的要求和目標。③有利于解決中小型水利工程建設周期短、單獨組建的項目法人存續時間短、不能有效積累經驗規范管理的問題，提高中小型水利工程建設管理的專業化和規范化。④有利于健全水利工程建設的監督機制，明確由項目法人負責組織工程建設，水行政主管部門進行監督管理，實現政事分開、建設權和監督權分離。
二、對進一步全面推行中小型公益性水利工程集中建設管理的思考
1．中小型水利工程建設項目法人管理存在的主要問題
幾年的實踐證明，對中小水利工程分類實行集中建設管理，為推動基層中小型水利工程建設發揮了很大的作用。但目前普遍采用的由主管部門與臨時機構性質合二為一的項目法人，即政府直接負責的“代辦制”形式，在實際工作中存在一些缺陷和問題。
(1)機構組建尚欠規范以各縣市區水利(水務)局為基礎組建的項目法人以臨時性機構為主，大多依據投資性質和業務對口關系，幾塊投資就形成幾個項目法人，缺乏整體運作考慮。多數地方水利專業技術人才嚴重缺乏、素質不高，難以與項目法人組建的要求和標準相適應。
(2)政府行為與市場行為未分離主管部門與項目法人合二為一，客觀上形成了政府行為與市場行為未分離。各縣級水行政主管理部門的主要精力都放在推進項目建設上，過多地承擔了項目業主的職責。負擔了過多的具體業務工作，很大程度上影響了政府職能的發揮，政策研究、宏觀管理、市場監管、質量監督等職能不到位。
(3)地方和群眾積極性難調動中小型水利工程原來的管理主體大多在鄉村等基層。而由項目主管單位集中組建的項目法人，大多沒有吸收鄉村兩級參與建設管理。在開展項目建設時．因工程建設過程中的管理主體發生變化．致使鄉鎮和基層對項目建設的參與程度不高。甚至出現無理要求多、惡意阻礙的現象。
(4)工作經費缺保障臨時機構性質的項目法人沒有專門經費來源．部分人員工資可在原單位發放。但在建設資金不能足額到位的情況下，項目法人工作經費沒有保障，影響工作開展和管理效果。
(5)履行職責難到位公益性水利工程效益主要是社會效益．建設資金基本上是各級政府的投入，建設資金、配套資金的大小取決于各級政府的重視程度和各級財政的收支狀況。作為項目法人在籌資方面所能起到的作用是有限的、被動的，很難履行好籌措落實建設資金的職責。
(6)項目法人的監管難到位項目法人的工作人員多是水行政主管部門的管理人員．在整個建設過程中既是工程建設的市場主體，又是政府監督主體。如缺乏有效監督約束機制，會致使一些項目法人權力過大，監管失效。實踐中也存在項目法人隨意改變實施計劃、內容和亂作為的問題。
2．加強和完善公益性中小型水利工程項目法人管理的對策
中小型公益性水利工程建設項目法人責任制實施過程中主要問題是權責不統一、權責難落實、監管難到位?？赏ㄟ^以下途徑逐步完善項目法人管理：
(1)組建常設的項目法人單位，統籌負責中小型公益性水利工程建設中小型公益性水利工程建設是一項長期任務．是農村民生工程的關鍵．是政府投資的重點，各地縣級人民政府應落實人員編制和工作經費。
(2)嚴格項目法人組建標準，提高項目法人管理水平要嚴格根據國家和水利部有關規定．結合本地建設任務需要，規范組建項目法人。項目法人應有適應工程建設需要的組織機構。項目法人的人員配備要與其承擔的項目管理工作相適應．法定代表人、技術負責人、財務負責人應為專職人員，熟悉有關水利工程建設的方針、政策和法規，具有組織水利工程建設管理的經歷。有比較豐富的建設管理相關經驗，參加過相應培訓。人員結構要合理，應有滿足工程建設需要的技術、經濟、財務、招標、合同管理等方面的管理人員。
(3)健全現場建設管理組織體系．調動地方和群眾參與建設和管理的積極性中小型公益性水利工程的建設投資是由國家財政出資的．政府有關部門應負主責。在管理模式上，要健全縣鄉政府協調機構、主管部門、項目法人、現場管理機構4個層次的組織體系，明確各自職責。縣鄉兩級人民政府可成立工程建設領導協調機構．加強對中小型公益性水利工程建設的組織領導．協調落實工程建設地方配套資金和征地拆遷、移民安置等工程建設相關的重要事項．為工程建設創造良好的外部條件。項目法人組建中小型水利工程現場建設管理機構時要吸收鄉村兩級參加建設管理，特別是要充分發揮鄉鎮水利服務機構和村組群眾作用。調動項目所在地政府、村民合作組織和群眾參與建設和管理的積極性?？梢钥紤]在項目法人機構組建的同時．按法人+現場管理機構一并核定編制．成立二級現場管理機構，每個現場管理機構的人員原則上不少于6人，其編制可納入鄉鎮管理，但現場機構的組建必須經主管部門和項目法人的批準．項目法人2012．2中國水利可以根據各地工程建設的情況進行力量調配和使用。
(4)加強監督檢查，健全監督制約機制縣級人民政府在批復組建項目法人時要明確項目法人是工程建設的責任主體，縣級水行政主管部門是其上級主管部門，實行工程建設主體和監督主體的分離。項目主管部門和上級水行政主管部門要建立和完善對中小型水利工程建設實施情況的監督檢查制度。加大監督檢查力度；要建立和完善對項目法人的考核制度，建立健全激勵約束機制，加強對項目法人的監督管理：要加強對項目法人及其法定代表人、技術負責人、財務負責人的考核管理，并會同項目法人對現場管理機構進行考核，實行結果考核與過程評價相結合、考核結果與獎懲措施相掛鉤、建設管理責任可追溯的考核制度。
(5)加大水利建設管理人才培養和引進力度。推行代建制和工程總承包制根據水利工程建設特點，制定和完善項目代建和工程總承包資質標準．積極培育代建和工程承包市場主體，受項目法人委托對中小型水利工程建設項目進行專業化的建設管理。這既是推進水利工程建設專業化和社會化的需要．也是緩解水利建設管理人才嚴重不足矛盾的有效途徑。
三、結語
中小型公益性水利工程是大規模水利建設的主戰場．項目法人責任制是水利建設管理體制改革的核心，必須遵循水利工程建設項目的特點。正視水利系統當前的實際．結合水利改革發展的近遠期目標，理順水利建設管理中的體制機制障礙，進一步明確權責，整合力量．規范管理，提高水平，適應大規模水利建設的需要。
