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一、國庫集中支付改革過程中預算管理方面涌現的主要問題
(一)預算編制不夠精細,預算執行存在困難
因為國庫集中支付之前,預算編制普遍比較粗糙,不夠細致。在國庫集中支付實施初期,預算編制水平在短時間內提升度有限,精細化程度有限,頻繁的預算調整耗費的資源較多,影響了預算執行的進展。對此,問題最為集中的地方是本身結構和層次比較復雜的機關事業單位,比如高校,雖然在高校綜合層面的預算水準較高,但具體到各學院各部門的預算就差強人意了,這樣很容易影響預算執行的實際質量。
(二)預算計劃偏于寬松,影響資金使用效率
國庫集中支付實施以后,目標單位在一定程度上失去了自主利用資金的靈活性,基于部門本位主義及避免耽誤正常工作進展的考慮,相當一部分目標單位編制的預算計劃偏于寬松,將部分尚未確定的項目納入年度預算中,導致了一定規模的結余,比如A縣某機關的年度結余高達600萬,占預算總支出的三分之一強。這種情況的存在,嚴重影響了財政資金的使用效率。
(三)預算協調安排適當,導致預算出現真空地帶
一般來說,年度預算以陽歷年為單位的會計年度為準,但基于預算管理工作耗時及春節等相關情況的制約,預算編制、決算批復等系列流程完成時間往往已經進入三月份,這樣年初的兩三個月實際上成了真空期。在國庫集中支付實施之前,目標單位可以發揮靈活使用資金的優勢解決或者緩解這個問題;但在國庫集中支付實施之后,目標單位在這方面的靈活權限喪失,這種真空期的存在便成了預算管理的盲點。
二、跟進國庫集中支付改革,提升預算管理水平的重要舉措和路徑
(一)在人員素質提升方面,要強化推進培訓機制
在國庫集中支付改革過程中,各目標單位的相關負責人員群體一般不會出現規模性的變動,即不能通過招聘新人解決素質提升問題,這樣唯一的途徑就是強化推進在職人員的培訓機制。對此,文章認為,應該多種培訓方式攜手聯動。具體而言,在國庫集中支付實施初期,對納入國庫集中支付預算單位的財務負責人及局各相關業務科室和中心、各銀行、人民銀行的經辦人員,可以采取“以會代訓”方式進行培訓;對于集中支付業務及操作規程,采取“專業培訓”方式;另外,還要靈活采用“互動培訓”方式促進“教”與“學”的溝通聯動。
(二)在決算審核方面,要強化推進分析機制
在這方面,一要根據地方情形擬定公布具體的審核流程,對此漳州市基于國庫集中支付的初步實踐積淀,于2012年制定頒發了《漳州市市級部門決算批復試行辦法》的通知,對決算審核、批復內容、批復主體和程序等均進行了規范說明;二要在日常工作實務中,對目標單位的預算執行及撥付資金的具體使用進行全過程監控分析,具體而言,相關科室可以通過對預算執行過程及資金流量、流向的審核、控制、查詢、分析等,以對預算部門使用財政資金的事前、事中、事后的監管提供切實的基礎參考信息。
(三)在預算管理實務方面,要強化推進調節機制
國庫集中支付實施以后,目標單位對經費運用的靈活度喪失,面對多變實務需要出具相應的調節機制。對此,主要應該有三種調節方式,一是資金調節,最為典型的是推進實施規范預算資金歸墊付;二是預算調整,雖然國庫集中支付境遇下盡量避免預算調整,但在具體情況下面對預算松弛情況,基于科學到位的事中分析允許一定范圍的調整;三是時間調節,在可能的情況下,應該適當優化、調整預算編制、決算批復等環節的時間安排,避免或者盡量減少預算真空盲點。
(四)在預算管理問責方面,要強化推進懲戒機制
違規操作或不作為等現象是一切改革活動的大敵,同樣也是國庫集中支付改革深入推進需要預防的事宜。對此,最佳策略是提升違規或不作為成本,即強化推進懲戒機制。對此,最關鍵的是三點,一是應該根據地方情形擬定相關規范制度,確定懲戒機制的框架;二是結合預算監管環節,以切實科學到位的預算分析為根本,確定懲戒行為的基礎;三是應該有壯士斷腕的氣魄,確定懲戒機制的精神實質。
作者:梁曉瑜單位:漳州市財政局國庫支付中心