撤消鄉鎮一級政府切實搞好鄉鎮機構改革

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鄉鎮是我國社會的基礎。鄉鎮機構是農村經濟建設和社會發展的組織者。鄉鎮機構建設和運行能否適合農村經濟和社會發展的形勢，是關系到我國政治穩定、社會安定、經濟繁榮的大事。為了探索鄉鎮機構改革的途徑，筆者根據多年的鄉鎮工作實踐和對鄉鎮機構改革的思考，就搞好鄉鎮機構改革談談個人的看法，以期達到拋磚引玉之效。 一、現行鄉鎮機構存在的問題 應該肯定，改革開放后，我國的現行鄉鎮運行機制在一定的歷史時期對于推動農村經濟的發展和社會的進步發揮過非常重要的作用。然而毋用諱言，隨著我國農村經濟、政治改革的進一步深化及社會主義市場經濟體制的確立，現行的鄉鎮行政運行機制與當前農村發展的政治、經濟形勢不相適應的矛盾日益突出。其表現有： 1、養了不少不該養的人。目前鄉鎮機構繁多，一般鄉鎮各種機構都在25個左右，多的有三十多個。有的地方上面有什么機構，下面也設了什么機構，甚至有的上級部門的下屬機構也在鄉鎮設立對應機構，有的上面一個機構，下面還設立了多個機構的問題，如農業局就在鄉鎮設立了五個機構，名為“農業五站”。每個機構少則3-5個人，多則3-5百人（中小學）。在人員安置方面，鄉鎮便成了收容所，不管你有沒有編制，上級組織人事部門派遣的人你要也得要，不要也得要，那些有門路的人就鉆這個空置，想方設法找主管人事的領導批條子向鄉鎮安置七大姑八大姨，甚至有人借此受賄斂財，搞得鄉鎮人滿為患，嚴重超編。一個鄉鎮（包括鄉鎮財政供養人員，縣、市、區財政供養人員，有關執法部門自請的靠本單位創收（有的是非法創收）發工資的臨時人員）總數少的3-4百人，多則上千人。鄉鎮人浮于事，干部無所事事的問題在鄉鎮機構中普遍存在。 2、收了不少不該收的錢。由于鄉鎮機構人員膨脹，造成了縣、鄉財政不堪重負，因而普遍出現了拖欠教師、干部工資的問題，有的地方教師、干部長年拿不到工資。為了解決經費不足的問題，一方面，一些地方就給在鄉鎮的下級部門下達經濟指標，完成任務方可發工資，就連政法系統的公安、法院、檢察院都不放過，交警、林業、交通等執法部門更是想盡一切辦法搞錢。因而出現了越來越嚴重的向農民（包括被執法對象）亂收費、亂罰款、亂攤派的問題，加重了群眾特別是農民的負擔，引發了農村一系列的社會問題，加劇了農村社會的不安定。另一方面，上級下達鄉鎮的財稅任務（本應該由財政、稅務部門完成的任務強壓給鄉鎮政府）在違背經濟發展規律和合理的增長率的情況下，每年以兩位數的幅度增加。這樣巨額的任務大大地超過了鄉鎮實際稅（財）源和承受能力。為完成任務，鄉鎮政府只得照搬上級的一套，把任務分解到村一級。村里為了完成任務，就把任務分解到村小組，村小組就分解到農戶。農民有意見，鄉鎮、村組干部強的就想方設法哄騙和強迫農民完成，農民不配合，因此就出現了牽豬、扒糧、強行扣除農民的農副產品銷售款等問題，引發了不少惡性事件。軟哄硬搶還是收不到的，鄉鎮、村組干部只好硬著頭皮借債交稅以完成任務，引發了鄉鎮、村、組債務問題，有的鄉鎮債務高達數百萬元，村級債務高達數十萬元，而且債番息，息上加債，形成惡性循環。 3、做了不少不該做甚至違法的事。一是不按市場經濟規律辦事，而沿用過去慣用的那套行政命令的做法，直接插手企業和農民的生產經營具體事務，干涉企業和農民的生產經營自主權，要企業或農民做這做那。有的領導熱衷于搞形式主義、形象工程。如某某地方左一個畝工程，右一個萬頭工程，勞民傷財，加重了鄉鎮、村的財政和農民的負擔，搞得干部群眾怨聲載道。二是承擔了很多由專門執法部門擔當的工作。如在財稅工作上不是主要發揮財稅部門專門人員的作用，而把鄉鎮干部當成了財稅征收的骨干力量。因而出現了無執法權的非財稅鄉鎮干部收稅的違法問題。不僅“鄉官當稅官”，鄉官還要當交警，在沒有任何執法權的情況下管理集鎮的交通；當警官在沒有任何執法權的情況下管治安；而且在不少工作中還要書記掛帥、一把手負總責，違法的事干起來還頭頭是道。由于鄉鎮干部自己底氣不硬的違法干多了，與群眾發生矛盾的概率大大增加，群眾因此把矛頭對準鄉鎮政府和鄉鎮干部，直接造成了群眾與政府的對立。 4、該做的農民群眾需要幫助的事又無能為力。目前鄉鎮的運行機制說是條塊管理，有的條管的范圍多一點，有的則少一點，但實際上關鍵部門和經濟狀況較好的部門則基本上是條管。由于這些部門人事、財政、財產權均不在鄉鎮，他們根本不聽鄉鎮政府的。鄉鎮政府有什么工作要他們配合，不是憑工作，而是憑關系，因而出現了鄉鎮黨委書記鎮長反拍鄉鎮部門負責人馬屁的怪現象。由于鄉鎮對這些部門缺乏控制能力，這些部門有什么問題，鄉鎮政府拿他們基本沒有辦法，如供銷社賣假化肥，學校、醫院、交通運輸管理部門、工商部門亂收費，派出所、交警隊、林業檢查部門亂罰款，農民群眾找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。群眾看見鄉鎮政府只知道收農民群眾的錢，不能為農民群眾辦事，因而逐步產生了對鄉鎮政府的怨恨情緒。只要有什么事件一帶動，他們就敢沖擊鄉鎮政府機關，有的還釀成了重大的群體事件。 說實在的，農民有困難找你政府是沒有錯的，政府理應幫助解決，但鄉鎮政府又沒有這方面的職能，更不能罰款、抓人、打人、關人，只能用繁瑣的黨紀處分，甚至大一點的處分還要上級紀委說了算，力量顯然非常蒼白。所以在群眾眼里，鄉鎮一級政府顯得無能至極。由于現在的鄉鎮大部分機構都是向農村群眾伸手“要錢、要糧、要命（計劃生育）”的，那些為人民服務的機構如學校、醫院也多是變著法子掏農民群眾的腰包，為農村群眾辦的實事寥寥無幾，因此農民群眾眼中，鄉鎮機構只有索取，沒有付出。鄉鎮政府更是無權又無錢，不能為群眾解決任何實際問題。時間一長，群眾厭氣轉向了基層政府，加上鄉鎮政府本身事實存在的問題，人們對鄉鎮一級政府逐漸失去了信心，并且這種情緒正在朝遷怒上級政府甚至中央政府轉化。為了表達自己的厭氣甚至憤怒，他們正在通過各種合法甚至非法的形式向政府發難。如長期、大量組織群眾集體越級上訪；組織大面積抗糧、抗稅、不履行計劃生育等正當義務；組織農村宗族房股勢力甚至黑、惡勢力對抗鄉鎮政府和村級組織；任意踐踏村鎮建設規劃等國家和政府在農村基層實行的法律法規；公然組織群眾打砸政府機關或執法部門，毆打政府工作人員，故意堵塞交通，擴大事態影響等，向政府發難的程度還有日益升級的趨向，造成了非常不良的政治影響甚至國際政治影響，有的還引發了局部的社會動蕩。

二、撤消鄉鎮政府的有利條件 從以上情況可以看出，鄉鎮機構改革刻不容緩。究竟怎么改，仁者見仁，智者見智。筆者以為要從根本上搞好鄉鎮機構改革，必須從撤消鄉鎮一級政府入手，因為社會的發展已經具備了不設鄉鎮一級政府的條件。反過來說就是鄉鎮一級政府已經沒有存在的條件。其理由有： 1、村一級實行了村民自治、集鎮街道居民實行居民自治和社區管理。按照有關農村村民、城鎮居民管理法規的規定，農村村民委員會的事務鄉鎮不能干預，原來作為鄉鎮政府延伸的村委會現在再不是鄉鎮政府的下屬單位了，村委會必須依法實行村民自治。集鎮居民和在集鎮的務工經商人員等非農人員由居民委員會依法管理，實行社區自治。 2、我國正在逐步建立社會主義市場經濟體制。發展農村經濟必須按經濟規律和市場經濟運行規則辦事，鄉鎮機構在發展農村經濟過程中過去擔負的直接指揮生產的功能必須弱化，必須還農民生產自主權，企業經營自主權。 3、鄉鎮政府原來就不是一級完整和政府。目前鄉鎮一級的很多部門管理主要歸屬上級主管部門管理，鄉鎮一級缺乏很多作為一級政府必須具備的職能，是一級殘缺不全的政府，因而在運行過程中出現了很多不協調的問題。實際上這也為撤消鄉鎮一級政府后的政府管理提供了過渡。 4、自古以來就沒有設置鄉鎮一級政府。中國自從秦朝設立“郡縣制”以來2000多年都是“皇權不下縣”，那時鄉一級就是協助縣級行政的地方性組織，不擁有國家權力。鄉鎮一級設立政府僅僅是取消制度后的事，據說當時在設立鄉級政府這個問題上，中央也有過爭論。后來我們所看到的鄉鎮一級政府在建立社會主義市場經濟體制前也擔負著一個鄉鎮的工農業生產指揮職能，實際上與一樣帶有一級經濟組織的性質。就是現在有些地方的鄉鎮干部在工作方法上還沿用過去的老辦法，喜歡用行政手段干預農民和企業的具體生產經營事務。 5、推行鄉鎮機構改革的需要。過去也以不同的方式搞了多次鄉鎮機構改革，但是由于沒有從根本上進行，因而出現了“精減——膨脹——再精減——再膨脹”的惡性循環。而撤消鄉鎮一級政府，就可以走出就個怪圈，實現真正的精兵簡政，從根本上杜絕鄉鎮機構臃腫，人員膨脹問題。 6、農村穩定的需要。過去，引發農村一系列問題的根源在于農民負擔繁重。鄉鎮政府撤消后鄉鎮機構和人員有比較大的壓縮，財政負擔必定會減輕許多。過去實際不存在的稅源而靠向農民而完成的部分財稅任務也就不需要農民來承擔，同時由于過去經費不足百靠創收不實現收支平衡的部門也不用搞創收了。這些打農民荷包主意的部門少了，農民群眾的負擔必然會得到較大幅度的減輕。另一方面由于加強了治安的力量，農村的治安狀況也就會有進一步的好轉。 7、密切黨群關系的需要。撤消鄉鎮一級政府，政府職能轉移到部門，群眾面對的管理者就變成了設在鄉鎮的各個部門，這樣就在政府與群眾之間形成了一個緩沖地帶，可以減少群眾直接與政府的對立機會。同時鄉鎮政府撤消后的鄉鎮黨委和鄉鎮公署由于退出了具體的經濟事務，而只授權承擔一定的社會事務，這樣既有利于改善黨和政府在群眾中的形象，也可以通過紀檢監察工作，監督在鄉鎮的各部門的工作執法行為，為群眾解決一些實際問題，進一步修補與群眾的關系。 三、鄉鎮機構設置的設想 （一）基本思路是： 1、保留鄉鎮設黨委機構，負責本區域黨的路線方針政策的宣傳貫徹、黨員發展、教育、管理等黨務工作，強化紀檢監察工作和農村的精神文明建設。 鄉鎮黨委設專職書記1名，副書記1-3名，由鄉長、紀委書記、政法書記（派出所長）兼任。 2、撤消鄉鎮一級政府，設立鄉鎮公署，為縣（市、區）人民政府的派出機構，負責協調縣（市、區）各部門在鄉鎮機構的關系，不參與具體的經濟事務，其原有的政府職能大部分由縣（市、區）政府通過各部門在鄉鎮的下屬單位履行，受縣市、區）政府委托，管理本區（社區）文化、教育、統計、上級財政轉移支付和農業附加稅的使用安排、民政（救災、五保供養、婚姻登記、社會保險、軍烈屬優撫）、信訪接待工作等社會事務，負責村一級的工作指導和各村之間的關系協調。 鄉鎮公署，設鄉長1名（也可由書記兼任），由本區域選民民主推薦，縣（市、區）政府任命。 3、撤消鄉鎮主席團，不設鄉鎮人大代表。縣（市、區）人大適當擴大鄉鎮代表的名額。 （二）鄉鎮黨委，鄉鎮公署內設機構有： 1、綜合辦公室。設主任1名，負責辦公室日常工作；設組織干事和宣傳干事各1名，負責本區域的組織、宣傳工作；設專職團委書記和婦聯主席各1名，負責本區域的青、婦工作；設人大聯代表絡員1名，負責本鄉鎮范圍內上級人大代表的聯絡；設教育督導員1名，負責本區域教育事宜和協調工作。此外，另設文秘人員1-3名，負責機關的文書、檔案工作。 2、紀檢監察辦，屬撤消鄉鎮政府后的重點強化部門。設紀檢書記1名，干事4-5名。受上級紀委監察部門和鄉鎮黨委雙重領導，加強對在本鄉鎮工作的所有公職人員和村級干部以及全體黨員的監督和對有關違紀人員的查處工作。 3、人武部。設部長1名，專職干事1名。負責本區域的民兵預備役和征兵工作。 三、鄉鎮的各部門設置 撤消鄉鎮一級政府后，鄉鎮的政府事務大部分由縣（市、區）政府的各部門通過設立在鄉鎮的站、所來管理，鄉鎮各站所的人事財務關系均屬上級部門管理。在機構設置和人員配備上重點向治安、計生、財稅部門傾斜。具體的設置有： 1、綜合執法辦。由計生所計生行政工作人員、建設規劃所、國土所、交通所、水管所、林業所、農業所工作人員組成。主要負責本區域的違反計劃生育政策人員的查處；建設規劃和建設用地審批和違反建設規劃及用地審批的問題進行查處，農村運輸車輛管理；水利工程規劃、建設、管理和破壞水利設施問題查處；植樹造林規劃落實、森林資源管理以及違反森林法規人員的查處；農業生產種籽、動植物檢疫等管理和違規問題的查處。 綜合執法辦人員實行聯合辦公，聯手行動，人事財務關系分別歸所屬各上級部門，聯合辦公經費由綜合執法辦各組成部門按一定比例分攤，由縣（市、區）財政統一直接劃撥。其執法的罰沒收入也好實行正直的收支兩條線。 2、派出所。屬撤消鄉鎮政府后的重點強化部門，其工作人員職數要有所增加。設所長1名（兼本鄉鎮政法書記和綜治辦主任）。全面負責本區域的戶籍管理和社會治安工作。同時負責牽頭與有關部門一起成立社會治安綜合治理委員會，辦公室設在派出所。還要協助鄉鎮綜合執法辦開展工作。 3、計生所。全面負責一個鄉鎮的計生行政工作和計生服務工作。計生行政人員在綜合執法辦工作，工作人員以鄉鎮人口總數的0.5‰確定；計生服務工作人員設3-5名，主要負責計生對象的醫務工作和本區域的計生資料管理，包括向計生行政人員提供及時、準確的違反計劃生育政策人員的資料。 4、綜合財稅辦。由財政所、農村經營管理站、國地稅所工作人員組成。負責本區域的農業稅征收和財政管理、農業稅附加征收和管理、國地稅征收。綜合財稅辦人員實行聯合辦公，聯手行動，人事財務關系歸所屬各上級部門，聯合辦公經費由各組成部門按一定比例分攤，所收得財稅劃分稅種確定歸屬，這樣便于人員集中調配，壯大財稅征收的力量。 5、農業站（含農機站、水產站、獸醫站）。性質為國家事業單位。負責本區域的農業行政執法工作和農業技術推廣服務工作。農業行政人員在綜合執法辦工作；技術服務人員除實行科研項目經費財政補貼外，全面實行企業化管理，通過開展有償服務，實現自收自支。 6、電視站。性質為國家事業單位。全面實行企業化管理，在國家給予一定的財政補貼的基礎上，通過開展有償服務，實現自收自支。 7、司法所。可以不受政區設置限制。主要開展普法工作和司法調解服務工作。在國家給予一定的財政補貼（用于普法宣傳）的基礎上，通過開展有償服務，實現自收自支。 8、教育部門。鄉鎮中小學的全部財務、人事關系直接由縣（市、區）教育局負責管理，中學、中心小學校長由縣（市、區）干部管理部門任命，其他負責人任命和教師本區域內調動由鄉鎮黨委決定，鄉鎮設教育督導員1名，在鄉鎮綜合辦公室工作。 9、撤消鄉鎮企業辦。鄉鎮企業全面實行無主管部門的管理制度。企業只依照法律向工商部門、稅務部門以及特殊行業行政管理部門負責。鄉鎮設企業協調員一名，在鄉鎮綜合辦工作。負責鄉鎮企業與政府各有關部門的溝通。 此外，法院、工商等司法、執法部門在鄉鎮的機構按規定設立；金融、郵電、煙草、電力、糧食、供銷、商業等帶有企業性質的部門按市場經濟規律要求設立。文化機構采取民辦公助的方法設立。