行政機構改革的分析論文

前言：本站為你精心整理了行政機構改革的分析論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要:建國50多年來,我國煤炭工業管理體制幾經變遷,對我國煤炭工業的發展,產生了巨大而深遠的歷史影響。文章通過對我國煤炭工業管理體制變遷歷程的回顧以及其利弊分析,從而提高對國家行政機構改革科學性的認識,具有重要的理論意義和實踐意義。

一、建國以來我國煤炭工業管理體制的歷史變遷

我國煤炭工業管理體制的變遷,筆者將其劃分為起步時期、探索時期、改革初期、全面改革時期四個歷史階段。具體是:

1.起步時期(1949110～1960112)。1949年10月1日,中華人民共和國成立后,中央人民政府即設立了燃料工業部,負責管理煤炭、石油和電力,并任命陳郁為新中國首任部長。全國煤炭工業實行在中央人民政府統一領導下,以各大行政區為主進行管理的體制。燃料工業部下設煤礦管理總局,直接管理華北地區的國營煤礦企業和華東地區的部分國營煤礦企業。東北人民政府下設煤礦管理局,管理東北地區的煤礦。華東、中南、西北、西南軍政委員會工業部,設有煤炭管理局,管理所屬地區的國營煤礦企業。省、直轄市、自治區及其以下各級政府的工業部門管理各級地方煤礦企業。燃料工業部直接管理開灤煤礦。國家對煤炭企業生產、建設實行直接計劃、資金和物資管理實行按需要實報實銷。1955年8月,為了加強對煤炭工業的領導,國家撤銷了燃料工業部,成立煤炭工業部。任命陳郁為部長。煤礦管理總局隨之撤銷。東北、華東、中南、西北、西南五個地區局分別改名為沈陽、濟南、武漢、西安和重慶煤礦管理局,另加上河北國營煤礦企業由煤炭工業部直接領導。總之,“一五”時期國家在煤炭管理體制采用了以垂直行政管理為主的行政管理體制,即以煤炭工業部管理為主,實行煤炭工業部———地區煤炭工業管理局———礦務局(礦)三級管理。煤炭工業部通過地區煤炭管理局,管理全國煤炭工業企業。煤炭行業實行指令性計劃,統收統支,利潤全部上繳,虧損由國家補貼,物資由國家按計劃調撥、供應,煤炭產品國家統一分配、統一定價。“二五”時期經過了下放與上收企業兩個過程。初期把部屬企業下放給予地方,擴大企業權限,削弱宏觀控制。后期重新集中部分企業人財物、產供銷等權力,上收關系國民經濟命脈的重點煤礦,加強集中統一管理。由此可見,在新中國成立后的前10年,國家政權剛剛建立,作為國民經濟重要支柱產業的煤炭工業還比較脆弱,在管理體制,中央政府主要借鑒學習了前蘇聯的經驗,實行了一套計劃經濟的管理體制,這對奠定、夯實我國煤炭工業的基礎地位,鞏固新生的人民政權,改善城鄉人民生活,促進國家“一五”、“二五”計劃的完成,無疑起到了極為重要的作用。

2.探索時期(196111～1978112)。隨著全國經濟調整工作的開展,三年調整時期,在強化行政統一管理的同時,經濟管理體制改革也開始進行嘗試。1964年根據中共中央關于“在我國社會主義制度下,試辦‘托拉斯’的組織形式管理工業,這是工業管理體制的一項重大改革”的指示精神。煤炭工業部先后成立了華東、賀蘭山、渭北三個煤炭工業公司,按地區集中統一進行經濟核算的要求進行了改革試點。1978年根據中共中央《關于加快工業發展若干問題的決定》,煤炭工業部先后與有關省、自治區進行協商,并經國務院批準,陸續上收了部分統配煤礦及煤炭科研、教育、設計等事業單位。1978年后,東北三省、內蒙古東部地區、安徽、貴州、四川等省、自治區和大屯等32個統配煤礦,由以地方為主的雙重領導改為煤炭工業部直屬。這些單位的人財物、產供銷均由煤炭工業部統一管理。在這一時期,為了強化行政統一管理,國家實施了對煤炭工業管理體制改革的嘗試,由于這種改革、探索是建立在以社會主義計劃經濟為指導思想之下,又加上十年的動亂,致使整個管理體制的探索顯得雜亂無序,國家煤炭工業基本處于徘徊、動蕩、停滯不前的境況。后期,煤炭工業與其他產業一樣,瀕臨崩潰的邊緣。

3.改革初期(1978112～1990112)。1978年12月,黨的十一屆三中全會召開以后,國家對煤炭工業管理體制進行了有計劃的改革,1982年以來成立了安徽煤炭工業公司,大屯煤電公司、重慶煤炭工業公司等,作為煤炭工業管理體制改革的試點。此間國家實行了煤炭工業部和地方政府雙重領導,以煤炭工業部為主的管理體制,公司是經濟核算單位,并代表煤炭部、地方政府對省、市內的統配煤礦、地方煤礦行使行業管理職能。公司以提高經濟效益、加快發展煤炭工業為目標,有較大的經營管理自主權,并按照經濟體制改革總的方向和責權利一致的原則,建立健全經濟責任制。1984年,為適應統配煤礦投入產出總承包的需要,中共中央、國務院批準調整部分骨干統配煤礦的管理體制,將煤量外調量大和對國民經濟起重要作用的地方和企事業單位劃歸煤炭工業部直屬。1985年,統配煤礦總承包開始實施,到1985年,煤炭工業部直屬的管理機構有東北內蒙古煤炭業聯合公司、重慶煤炭工業公司和河北、山西、河南、陜西、山東、貴州、四川煤炭工業管理局,其他省(區)的煤炭工業管理部門是省(區)人民政府的職能機構,管理所在省(區)的煤炭企業。1988年,第七屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案,撤銷了煤炭、石油、電力、核工業部,組建了管理電力、煤炭、石油、核工業的能源部。機構改革后,煤炭工業的管理形成了多頭領導,分散管理的管理體制。除系統外煤礦以外,其余的國家主要煤礦由中國統配煤礦總公司(簡稱中煤總公司)等6個單位進行管理。中煤總公司通過河北、山西、重慶等公司分別直接管理河北、山西、重慶等省、市境內的統配煤礦以及為其服務的基建、地質、教育、設計等企事業單位,并繼續執行國家對統配煤礦的總承包。其他省、自治區、直轄市以地方管理為主管理統配煤礦,采用轉包形式,納入國家對統配煤礦的總承包。隨著黨的十一屆三中全會的勝利召開,黨和國家的工作重點轉移到了以經濟建設為中心上來,國家對煤炭工業管理體制的改革也拉開了帷幕。改革初期,人們由于受“左”的思想、傳統觀念的影響和干擾,國家又實行的是社會主義有計劃的商品經濟,因此,這時期煤炭工業管理體制的改革基本處于分分合合、下放上收狀態,并未有效實現政府職能的轉換。

4.全面改革時期(199111～至今)。1993年8月,根據第八屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案,國家撤銷了能源部和中國統配煤礦總公司,組建煤炭工業部。其職能轉變為:一是逐步取消指令性生產計劃,改為指導性計劃,除國家規定的考核指標外,煤炭部只考核盈虧和百萬噸死亡率兩項指標,主要職能轉為研究和制定行業發展戰略、布局和規劃。二是不再干預企業生產經營活動,逐步取消指令性物資分配,主要職能轉為產、運、需的平衡及協調外部關系。三是三年內逐步取消統配煤炭指令性分配計劃,放開煤價,主要職能轉為研究改革煤炭訂貨、銷售和運輸體制,培育和發展煤炭市場。四是下放干部管理權限,大幅度減少部直接管理干部的數量,勞動工資只管工資總額等宏觀管理,不干涉企業的勞動用工權企業自有資金自主使用,部只集中噸煤收取一元維簡費,用于救災、補助和支持科研、教育等事業,主要職能轉為制定產業政策,協助綜合經濟部門運用經濟杠桿,引導企業提高經濟效益。1988年6月,根據九屆全國人大一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》,將煤炭工業部改組為國家煤炭工業局。并明確國家煤炭工業局為國家經濟貿易委員會管理的主管煤炭行業的行政機構。其職能調整為:國家煤炭工業局必須貫徹政企分開、權力下放、權責一致的原則。具體是:第一,政企分開,不直接管理企業。原煤炭部所屬的國有重點煤礦下放給地方;不承擔投資項目的立項、審查、審批職能,不下達煤炭生產計劃和盈虧指標;不承擔審批公司等職能。第二、權力下放,增強地方人民政府和社會中介組織的功能,國有重點煤礦的減員增效、轉產分流、實施再就業工程、行業的市場建設等管理,資質審查等具體工作,交給地方人民政府或社會中介組織承擔。第三,權責一致,相近職能交由同一部門承擔。將有關產業政策、經濟調節、安全生產等職能,交給國家經貿委;將直屬高等院校交由教育部統籌安排;系統養老保險統籌的職能,由勞動和社會保障部統一組織交給省、自治區、直轄市人民政府承擔;質量監督職能交給國家質量技術監督局。國家煤炭工業局負責擬定行業規劃;組織研究行業法規和規章、制度、標準,實施行業管理;推動行業結構調整,指導企事業單位的改革。1999年12月,國務院辦公廳以國辦發(1999)104號文件印發了“煤礦安全監察管理體制改革實施方案的通知”。通知指出,根據黨的十五大關于加強執法監管部門的精神,從我國煤礦安全監察工作實際出發,在實行政企分開的基礎上,按照精簡、統一、效能的原則,改革現行煤礦安全監察體制,實行垂直領導,設立國家煤礦安全監察局,與國家煤炭工業局一個機構,兩塊牌子。國家煤礦安全監察局是國家經濟貿易委員會管理的負責煤礦安全監察的行政執法機構,承擔現由國家經貿委負責的煤礦安全監察職能。國家煤炭工業局的有關內設機構,加掛國家煤礦安全監察局內設機構的牌子。將原煤炭部直屬的河北、山西、遼寧、重慶等19個省(自治區、直轄市)煤炭工業管理局,改組為煤礦安全監察局,均為國家煤礦安全監察局的直屬機構;實行國家煤礦安全監察局與所在省(自治區、直轄市)政府雙重領導,以國家煤礦安全監察局為主的管理體制,現由勞動等部門負責的煤礦安全監察職能,均由煤礦安全監察局承擔。國家煤礦安全監察局的主要職責是:研究擬定煤礦安全生產工作的方針、政策,組織起草有關煤礦安全生產的法律、法規草案,制定煤礦安全生產規章、規程,擬定煤炭工業安全標準,提出保障煤礦安全的規劃和目標。貫徹執行國家有關安全生產的方針、政策和法律、法規及有關規章,履行國家煤礦安全監察職能;以及承辦國務院和國家經貿委交辦的其他事項等11項職能職責。2001年2月19日,國家經貿委按照有利于建立和完善適應社會主義市場經濟體制要求的有中國特色的行政管理體制,根據黨中央、國務院的部署和要求,宣布撤銷了國家煤炭工業局等9個委管國家局,并組建國家安全生產監督管理局,與國家煤礦安全監察局一個機構,兩塊牌子,國家煤炭工業局的職能與國家冶金工業局等9個國家局一起,并入國家經貿委,國家經貿委內設職能司(廳、局)由原來的20個增加為22個,由有關司、局行使國家煤炭工業局的職能。國家經貿委稱,此次機構改革和調整,是推進政府機構改革,形成精簡、統一、高效行政管理體制的又一重大舉措,有利于實現政企分開、轉變政府職能、建立和完善社會主義市場經濟體制,提高政府工作效率,增強宏觀調控能力。該時期應當是煤炭工業迎來春天的時期。為了實現黨的十四大提出的建設有中國特色社會主義政治、經濟、文化的目標和十五大描繪的改革藍圖,全面深化經濟體制改革,切實推進政企分開和政府職能轉變,建立有中國特色的政府行政管理體制,調整經濟布局和產業結構,實現國民經濟持續、快速、健康發展,國家對煤炭工業管理體制進行了全面、深入的改革。然而由于調整頻繁,變動過快,尤其是煤炭行業管理和安全監察職能“分家”,煤炭工業成為人們心目中的“夕陽產業”,致使人們對煤炭工業的持續、長遠發展產生了深深的憂慮。

二、提高政府行政機構改革科學性的幾點思考

回顧新中國煤炭工業經歷的漫長而又曲折的發展歷程,特別是煤炭工業管理體制的變遷過程,無疑給我們幾多思考,這對于我們加快并切實做好政府行政職能的轉變、調整工作,應對加入WTO后,世界經濟發展對我國政府管理體制的嚴峻挑戰,建立具有中國特色的行政管理體制,都具有十分重要的理論意義和實踐意義。思考之一,體制變遷應突出一個“穩”。穩定性應當是政府行政管理體制的重要鮮明特征,沒有形成一套相對穩定的行政管理體制,是難以實現深化政府行政管理體制目標要求的。我們強調穩定性,并不是意在指一成不變,對管理體制不進行改革、大膽探索,搞僵化和封閉。恰恰相反,行政管理體制的穩定性,需要在認真研究、運用、實踐現行管理體制中,努力探索適應社會主義市場經濟發展要求和加入世界貿易組織后,我國政府行政管理職能的調整、改革、發展。要認真總結建國50多年來,我國煤炭管理體制調整變遷中缺乏穩定性的歷史經驗,吸取其教訓,防止隨意性、盲目性、可變性,這不僅對于國家更好地研究,把握各行政管理機構、部門的職能調查、決策,發揮行政職能的權威性、執法性、公正性、強制性的作用,使之對政府組織機構的調整更理性、更穩妥、更有效,使廣大群眾,特別是基層管理干部,能更清晰地領會、了解、把握政府管理職能調整、變遷的脈搏、思路,使之上下合拍,保證管理職能的到位,又能確保實現長遠發展目標。思考之二,職能劃分應把握一個“準”。職能劃分的準確性,是政府行政職能變動的應有之義。職能劃分不準確,勢必導致職責不清、邊界不明、履職不力、盡責無據,也是部門之間、上下之間、行業之間工作摩擦、碰撞、扯皮、拖拉、內耗、低效的原因所在。筆者強調行政機構職能劃分的準確性原則,應體現以下三點:一是惟一性。職能劃分、界定、確立、載明必須是惟一的,某部門承擔、行使的行政職能,應當邊界清晰,與另一部門職能不能相互交融、相互滲透,另一部門不能另設置相關、相近、相似的職能,避免政出多門,降低行政機構正確行使職能的準確性、有效性、獨特性、專屬性。二是可行性。可行性要求政府行政職能劃分要不斷研究、掌握一個階段、一個時期行政職能的目標、要求、特點,調整、修訂、增減的行政職能,應當適合一定時期的中國國情,且行之有據,行之有效,行之有力,克服和避免“朝令夕改”的情況和職能劃分上的矛盾性。三是層次性。準確的職能劃分,必須具有層次性的特點。政府把握、運用層次性的特點,有利于將行政職能從上到下,一以貫之,政令暢通,有令即行,有禁即止,下級,基層能更好領會、貫徹上級、乃至中央的方針、政策,以及產業工作目標、政策、決定等;上級也能將工作意圖、戰備目標、要求等順暢的得到落實。思考之三,機構運轉應體現一個“活”。“活”,亦即靈活、靈敏、高效、順通也。要克服煤炭管理體制幾十年來對機構重分分合合,輕運轉效果的現象,國家在對政府行政職能的變動中,切忌簡單地將職能上收、下放,裁減、合并了事,應高度重視行政機構調整后,運行是否靈敏,運轉是否高效。國家在對行政機構調整中,常常從工作指導思想、工作要求等方面是無可厚非的,問題在于有時指導思想具體工作中有變味、變調、走樣的情形,以致具體實施工作到位后,與指導思想的要求有差之千里的情況,盡管是極少現象,也萬不可忽視。機構運轉體現“活”,要注意把握兩個層面:第一,從政府行政管理機構這一層,應當認真檢驗、檢查,職能定位表述是否準確,職能劃分是否明確,職能是否正確,所載明、承擔的職能是否真正體現了、實現了、達到了國家行政管理目標、責任對本行政機構的要求,從而確保機構運轉靈活有效。超級秘書網

第二,從政府行政管理內設機構到各省(自治區、直轄市)相關行政部門,是否按照統一、精簡、效能的原則進行的設置,各專門機構、省(區、市)有關部門所擔負的職能、職責是否涵蓋了政府機構的總職能,不缺項、不漏項、不重復、不交叉,實現政府職能的縱向到底,橫向到邊、運轉協調、靈活有效。思考之四,精簡裁并應達到一個“狠”。反思幾十年我國煤炭管理體制的調整、變遷歷史,筆者認為國家在對其管理體制裁并中,有時顯力度不夠,“刀”法不準,用勁不狠,有優柔寡斷,照顧平衡之嫌,其結果導致的是該減的未減下來,該并的未并到位,該轉的未轉過去,就增的未增上來。筆者認為,管理體制精簡裁并“刀劈斧斷”,達到一個“狠”,須注意以下方面:首先,要大刀闊斧。“鈍刀子割肉是割不出血來的”,該砍、并、減的職能、機構,不能瞻前顧后,應用力狠、用勁猛、用刀準,給人一種魄力政府、權威政府的印象。其次,要把握時機。強調裁并過程的“狠”,不是指蠻干、瞎干,不顧實際情況、客觀條件盲闖,要善于從國內改革的發展進程,從群眾的承受能力、社會各界的認知度出發考慮,一旦時機成熟,即義無反顧地大膽實施。再次,要成熟預案。即對機構裁并的方案要先論證、規劃、統籌、制定好,不打無準備之仗,不倉促貿然行事,減少、消除機構裁并中的遺憾、遺漏情況,保證機構設置方案運轉后的穩定性、連續性、可行性、高效率。