鄉鎮機構設置改善思考

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十一屆三中全會以來,鄉鎮機構改革雖然進行過多次,但總跳不出精簡)膨脹)精簡的圈子"分析其中的原因,我們認為除了國家財力不足!人員分流難度大外,下面一些因素不可忽視"。

鄉鎮機構設置,缺乏正確理論指導"只有用正確的理論指導機構改革,改革才可能成功"世界上任何重大改革,都必須思想率先!理論率先"沒有新思想的領先,沒有理論的引導,就不可能有改革的成功"20年鄉鎮機構改革的實踐再次證明了這個道理"雖然黨中央關于機構改革的原則和方向是正確的,但它是從全國而言,是原則性的!只具有指導性"例如,黨的十六大指出:按照精簡!統一!效能的原則和決策!執行!監督相協調的要求,繼續推進政府機構改革,科學規范部門職能,合理設置機構,優化人員結構,實現

機構和編制的法定化,切實解決層次過多!職能交叉!人員臃腫!權責脫節和多重多頭執法等問題"0112毫無疑問,黨中央所提出的這些原則是正確的,但它只是在總體上,為各級政府機構改革明確了方向!提出了要求"由于各地情況不同!中央與地方各異,尤其是處于基層的鄉鎮政權,在機構!部門設置等許多方面與上級政府很不相同,因此,它在指導鄉鎮機構改革方面,在事實上打了很大折扣,也就是說,在如何改革上缺乏可操作性"不可否認,以往的機構改革確實在轉變職能!理順關系!提高效率上下了很大功夫,也取得了一定的成績,結果卻總跳不出精簡)膨脹的圈子,人浮于事!效率低下依然存在"其原因之一就是缺乏指導鄉鎮機構改革的正確理論"由于受傳統影響太深,新理論研究跟不上實踐的發展,造成理論上的模糊"表現在鄉鎮機構改革上,許多概念!基本問題界定不清!認識不一,導致理論上的匱乏"像鄉鎮機構改革概念的界定!組織結構效益的忽視等,造成機構改革缺乏連續性!整體性!系統性"正如有的學者所認為的,理論研究上的薄弱,不僅沒有引起人們對行政管理組織的結構效益問題給以應有的重視,更重要的是忽視了對黨的組織結構以及國家權利結構效益問題的整體上研究,122因而在實踐中缺乏按組織結構效益的要求,科學地進行機構設置,結果改來改去江山依舊!面貌未改"理論的滯后要求

我們應當重視理論研究工作,要求理論工作部門與實際工作部門應緊密聯系!互相交流,打破各自的封閉狀態"理論界要從實際出發多進行應用性研究,政府工作部門也要加強理論研究,把實際的過程和結果上升到理論加以認識!進行總結,不能只埋頭搞方案"132只有這樣,理論才能符合實踐的需要,實踐中的改革才能獲得成功"。對機構改革缺乏正確認識"黨的十一屆三中全會指出:/實現四個現代化,要求大幅度地提高生產力,也就必然要求多方面地改變同生產力發展不適應的生產關系和上層建筑,改革一切不適應的管理方式!活動方式和思維方式,因而是一場廣泛!深刻的革命0"142鄧小平也強調指出:

總之,這是一場革命"當然這不是對人的革命,而是對體制的革命0,/如果不進行這場革命,不論黨和政府的整個方針怎樣正確,工作怎樣有成績,我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機構,這樣地缺少朝氣,缺乏效率,正確的方針!政策不能充分貫徹,工作不能得到更大的成績,我們怎么得到人民的諒解,我們自己又怎么能安心?應當說,對于中央和領導關于改革的精神,多數領導干部是理解的,對鄉鎮一級政權存在的問題!改革的重要性和必要性,認識是深刻的,但對于一些基層領導干部來講,有些認識并不深刻"在他們的眼里,每一次機構改革,就好像是中央給他們出難題,逼著他們攀越這過不去的火焰山"因此,他們對每一次改革,總是不那么熱心!那么積極主動,而是千方百計地躲避!應付"改革前,常常以時機不成熟為借口,等等看看,靜觀其變;改革中,又以維護穩定作幌子,瞞天過海!改頭換面;改革后,又借形勢需要,增設需要機構,聘回辭退人員"其結果是,只打雷不下雨或者雷聲大雨點小!水過地皮濕"當然,造成這種后果的原因有多種,不僅僅是認識上的原因,它與改革不配套!不徹底!鄉鎮改革任務重等許多因素有關"但不可否認,某些基層干部的大局意識不強!改革必要性認識不足,是其重要因素"俗話說,認識是行動的先導"沒有對改革的正確認識,即使改革的方針再正確,改革也不可能得以順利進行,更談不上獲得理想的效果"政府職能未有正確定位"職能系指黨政機關的任務!職責權限及管理方式方法等,包括管

什么!怎樣管兩部分內容"職能是機構配置和人員配備的依據"一般來說,管的事情越多,管理方法越微觀,機構設置和人員配備則越多,越呈臃腫龐大之態勢;反之,機構和人員則少,并趨于

精干"162回顧以往的改革,盡管也提出了/機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵0(黨的十三大報告),但/基本上是經驗型的0,把/根據工作需要和精簡的原則0作為政府機構設置的基本依據"172機構的精簡不是建立在職能的增減之上,而是就機構論機構,就精簡人員而精簡人員"由于職能沒有明確定位,就造成了兩種后果"一是在部門權力利益化傾向的驅動下,改革成果很快就被蠶食)因為/工作需要0,舊機構不斷膨脹,新機構不斷增加"每次機構改革都是對上次機構改革的簡單重復"182二是鄉鎮黨政不分!政企不分!政事不分!政社不分的現象更加突出"按照鄧小平的設想,改革應當首先是黨政分開,其

次是權力下放,最后才是機構改革"他這樣想,實踐證明是有道理的"因為只有明確黨委政府各自的職能,分清哪些職能需要加強!哪些權力需要下放,才能做到機構設置合理!科學"因此,在機構改革問題上,應當根據形勢發展的需要,首先確定好政府的職能,實現政府職能的轉變,實現管理方法的轉變,并通過實踐證明確實成效顯著,再根據新職能調整機構"只有這樣,機構的調整才能比較合理"反之,如果政府的職能尚未確立和運營好,管理方法也沒有改變,就先實行/一刀切0的機構裁減,必然難以裁減適當"

況且機構改革不只是精簡問題,有的機構還需要加強,有的要新設,需要區別對待"192制度創新力度不夠"改革與其說是對原有制度的完善,還不如說是對其發展"發展就需要創新"由于主!客觀環境的變化,原有的制度因素不適應形勢發展的需要,或有很大的弊端或潛力消耗殆盡,這就要對其變革!對其發展"通過制度創新,制定!設計適合新環境!新情況!解決新問題的制度"正是基于這一意義,針對政治體制

改革的滯后!制度變革的必要性,鄧小平指出:沒有一點闖的精神,沒有一點冒的精神,沒有一股氣呀,勁呀,就走不出一條好路,就走不出一條新路,就干不出新的事業"01102二十世紀七十年代末八十年代初的實行農村家庭聯產承包責任制和八!九十年代實行的村民自治制度,就是適合生產力發展需要的制度"這兩種制度的創新,不僅引起了經濟和政治上的一系列變化,更重要的是促進了改革的深入和發展"機構改革作為政治體制改革和經濟體制改革的結合部,作為政治體制改革的重要組成部分,制度創新同樣需要"回顧改革開放二十多年來,針對鄉鎮黨政不分!政企不分!機構重疊!人浮于事等現象,黨和

國家進行了多次機構改革,然而效果總不理想"究其原因,就是創新不夠,說到底就是沒有設計出既符合當今國情又適合操作的制度"鄉鎮機構改革老是在撤并機構!裁減人員上打轉轉,始終跳不出這個圈,其結果是裁了增!并了分;或形式上撤裁,實際上原封未動,/和尚0不少!/新廟0仍設"要知道,機構改革是領導機關和領導者的自我改革!自我剝奪,他們具有改革者和改革阻力的雙重身份"當機構!人員膨脹加重財政負擔!危及政權穩定時,領導機關和領導干部會不自覺地成為改革的阻力"1112何況由于改革難

度加大,作為最基層的鄉鎮一級政權組織,由于種種因素,即使機構人員膨脹足以危及政權的穩定,領導機關和干部也不會自覺成為改革的動力"怎樣解決這個問題,重要的辦法就是制度創新"要對黨的領導體制!政府的領導體制!干部人事制度等作根本性創新,要把民主!法制融進各項制度建設中,使機構改革得以順利實施"改革成功后,使成果得以鞏固"正如十六大所指出的,創新是一個民族進步的靈魂,是一個國家興旺發達的動力"鄉鎮機構改革要想獲得真正成功,制度創新是必然"。

政府自身利益的影響"雖然在理論上政府不存在自身利益,事實上政府利益是客觀存在的"外國學者認為,政府也是經濟人,存在自利性,也會追逐自身利益的最大化"1122我國很多學者也認為,政府是市場經濟中的利益主體之一"1132承認政府合法權益比追求法外權益更符合實際!更利于社會主義初級階段的社會政治!經濟!文化等各項事業的發展"1142政府自身存在的利益,有其積極的一面,也有消極的一面"當政府利益的取向與公共利益完全一致時,政府行為是積極的,對社會發展是有利的;當政府利益的取向與公共利益不完全一致,甚至在某種情況下是矛盾沖突的時候,其行為是消極的,對社會發展有阻礙作用"事實上,之所以相當數量的鄉鎮權力組織行為既遠離了農民的利益,同時也遠離了國家的利益,很大程度上是一個以自我權力擴張為后盾,動員轄區內的資源為機關工作人員尤其是權力核心成員謀取經濟利益和政治利益最大化的相對獨立的行動者"其結果,鄉鎮政府的這種自我權力擴張和自我利益膨脹傾向,不僅成為加重農民負擔的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農民的政策效益"1152產生這種負面影響的原因,就像韋伯認為的/雖然在理論上科層組織只是非人格的部門,但實際上它卻形成了政府中的獨立群體,擁有本身的利益!價值和權力基礎0"這樣,在社會變革的不同階段,由于種種因素,特別是改革措施不配套等,他們會有不同的表現"變革開始前,既得利益者將贊美和鞏固既存制度,對有效率的制度變遷不感興趣;當改革啟動后,既得利益者將會努力使改革向自己有利的方向前進;當改革成功后,既得利益者將會努力掀起新的改革以挽回在上次改革中失去的利益"1162改革開放以來,鄉鎮機構改革之所以走不出精簡!膨脹!再精簡!再膨脹的怪圈,政府自身利益負面影響是重要的原因之一"。

法制建設滯后"改革開放以來,我國的各項法制建設取得的成就為世人所公認"同時我們也必須承認,許多法律制度還需要制定!完善"特別是政治體制方面的制度更需要健全"回顧二十年改革的歷史,我們都很清楚機構改革老是在精簡)))膨脹打轉轉的重要原因甚至帶有根本性的原因就是法制建設薄弱"由于行政立法機構改革不適應,行政組織!職能!編制和工作程序等方面都缺乏健全!完善的法律依據,因而機構設置!調整帶有很大的隨意性和/人治0色彩"這種現象,在機構和人員編制管理上更為突出"這種/人治0現象主要表現有:主要領導人決定機構編制,并且常常因主要領導人的改變或主要領導人的看法或注意力的改而改變;機構編制管理部門的實際管理行為隨意性很大"1172往往或是因人設事!因人設崗或是擅自或者變相增設機構!擴大編制"這種/人治0的直接后果,就是機構和人員在短時期內得到迅速膨脹"每當膨脹到不堪重負的時候,中央提出改革"然而由于人治0作怪,改革總是重復以前的老路"事實證明,體制改革的成果,僅靠少數革命的/改革派0是不能成功的,只有依靠健全的法律制度才能保證機構和人員的不反彈,機構改革的成果才能得以鞏固"。

改革措施不配套"機構改革之所以總跳不出/黃宗曦定律0的重要原因之一,就是每一次機構改革老是單兵突進,忽視了上下聯動!左右配合"機構改革不僅僅是機構和人員的裁減,而是一項涉及方方面面的系統工程"機構和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應的配套措施,改革的成果只能是/曇花一現0"大量歷史和現實的研究表明,行政體系天生有一種因循守舊!故步自封的傾向,行政改革的內部動力常常是有限的,并且會由于各種各樣的原因受到侵蝕"1182在這種情況下,單靠某一

方面的改革,即使改革有所突破,其成果也不會長久"就機構改革來講,如果機構改革從中央到地方再到基層上下不配套,特別是下級精簡機構,上級主管部門卻按兵不動,甚至干預下級機構改革工作,每每造成/下動上不動,越改越被動0的局面,機構改革的失敗也在所難免"何況與其他層級的行政改革相比,由于鄉鎮改革的資源較少!潛力小,所以改革的難度大!阻力大"在這種情況下,鄉鎮改革更需要重視綜合配套的改革"在我國,行政改革歷來是從中央逐層向下推動直至基層"對鄉鎮基層政權來說,來自中央政

權的驅動力十分必要,但也是有限的"欲使鄉鎮改革能夠持續下去,已取得改革的積極成果能夠得到保障,其中最重要的措施是進行鄉鎮政治體制改革"通過政治體制改革,完善農民的政治權利以及政治參與的程序,理順鄉鎮黨委!鄉鎮人民代表大會與鄉鎮政府的關系,為行政改革提供來自權力之間的監督與權利對權力的監督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結合起來,更有效地推進鄉鎮行政改革"1192同時也要對縣村管理體制!工資制度!干部人事制度,特別是社會保障和醫療制度進行相應的改革,使機構改革與其它改革相互配合!相互支持,從而促進和保證鄉鎮機構改革的順利進行"。