服務(wù)型政府革新思路

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一、我國公共管理體制改革的內(nèi)因

改革開放前，我國的經(jīng)濟(jì)是在政府的行政計(jì)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的，而公共管理也是與行政手段掛鉤的，改革開放以前政府的顯著特征是黨政不分、政事不分、政企不分、政府包辦一切，從而導(dǎo)致了臃腫的行政機(jī)構(gòu)，過高的行政成本。在改革開放后的政治體制改革中，公共管理體制一直沒有單獨(dú)獨(dú)立出來，只是行政體制的一部分。而要適應(yīng)中國社會快速的現(xiàn)代化發(fā)展，就必須進(jìn)行更廣闊的行政體制改革，或者說更大范圍的公共管理體制改革。下面分析公共管理體制改革的必然需求。

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。經(jīng)濟(jì)是政治的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，就越能暴露出原有政治體制的弊端和改革需求。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到城市經(jīng)濟(jì)的開放，從商品經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，無不需要改變原有的政治管理模式。改革開放后，中國就政治層面的改革進(jìn)行了六次，逐步經(jīng)歷了由計(jì)劃管理到行政審批，再到服務(wù)型政府的過程。我國在經(jīng)濟(jì)和政治體制方面的改革，遵循的是“摸著石子過河”的原則，從而形成了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，取得了舉世矚目的建設(shè)成就。我國正逐步地實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治，調(diào)動廣大人民參與的積極性，從而更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。服務(wù)型政府的深化改革，可以節(jié)約企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高企業(yè)的利潤；降低老百姓的生活成本，提高百姓的生活質(zhì)量。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國的一項(xiàng)基本國策。我國正在進(jìn)行的現(xiàn)代化，超越了以往任何時(shí)期的發(fā)展速度，這個(gè)發(fā)展需要提供公共服務(wù)的部門更高效地運(yùn)作予以配合。而公共管理部門的高效運(yùn)作需要將很多可以由社會提供公共服務(wù)的項(xiàng)目從行政體制中剝離出來，轉(zhuǎn)交給更具有效率的企業(yè)來運(yùn)作，政府部門主要負(fù)責(zé)任務(wù)下達(dá)、日常檢查和項(xiàng)目考核等工作。這些公共事務(wù)執(zhí)行的過程可以接受社會的監(jiān)督和反饋，以使公共管理部門提供的服務(wù)更加高效。

2、新興社會階層的興起與參政需求的提高。傳統(tǒng)的社會階層是工人、農(nóng)民、知識分子等階層，隨著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了更多的不同的社會力量。在政治層面的選舉法，可以讓各個(gè)社會力量的公共意見表達(dá)和公共利益謀求渠道化和程序化。而多數(shù)人參政需求的初衷，則是為了改善他們生活的周邊環(huán)境，使生活更加美好。現(xiàn)在許多城市的宣傳語“讓我們的城市更加美好”，就體現(xiàn)了政府對人民呼聲的一個(gè)積極的響應(yīng)。例如，王敏在《公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)與利益共享－公共管理體制改革與開放的思考》中提出，政府要與非營利性組織一起責(zé)任共擔(dān)、利益共享的新模式。為了回應(yīng)更多新興的社會階層的參政熱情，我們可以在保持核心政治制度穩(wěn)定基礎(chǔ)上，對行政體制進(jìn)行更大范圍的改革，以整合社會分散的力量，為中國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)。而可以借助公共管理體制方面的改革渠道，來囊括公共產(chǎn)品、公共服務(wù)兩大項(xiàng)目，調(diào)動人民參加社會管理的積極性，改善人民生活的環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量，節(jié)約政府的行政成本。例如，汪玉凱在《中國行政體制改革30年：思考與展望》中提出，擴(kuò)大非營利性組織的影響，減少政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的干預(yù)。

3、技術(shù)變革與公共管理的相互作用。信息技術(shù)的革命性發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，為公共管理的高效率和民主化創(chuàng)造了新的技術(shù)條件，也形成了比較大的環(huán)境壓力。信息化是政府制度變革的有力武器，同時(shí)，因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)中的前期普及，對政府的服務(wù)水平有了更高的要求，從簡化審批流程和服務(wù)水平的“線損”來看，服務(wù)型政府的提出和構(gòu)建也是十分必要的。以互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為例，網(wǎng)絡(luò)為人們提供了了解世界的便捷工具，也增加了人們對政府政務(wù)公開、公共信息了解的需求。人們已經(jīng)不再滿足于足不出戶看世界了，更要追求隨時(shí)隨地地了解公共知識和公共服務(wù)，為自己的生活提供便捷。而服務(wù)型的政府，也可以利用互聯(lián)網(wǎng)的工具來實(shí)時(shí)的了解民情民意，了解社會需求，提供更加適合老百姓的服務(wù)產(chǎn)品。這對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、時(shí)代進(jìn)步都有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、中國公共管理體制所包含的內(nèi)容

1、政府職能主導(dǎo)的行政管理體制。政府職能是行政管理體制的核心，政府的主要職能有：計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控。社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的政府計(jì)劃職能，主要是對經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的規(guī)劃、社會目標(biāo)的制定，經(jīng)濟(jì)政策的決議等。是各項(xiàng)宏觀工作的前提條件。組織職能主要是對自身組織和人員的組織和調(diào)動，對各種物力、財(cái)力的控制，有效實(shí)現(xiàn)整體計(jì)劃的達(dá)成。協(xié)調(diào)功能是對各部門和人員的協(xié)調(diào)，解決內(nèi)部工作矛盾，保證各機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。監(jiān)控功能包括法律的實(shí)施和各種管理過程的監(jiān)督。各個(gè)職能的有效達(dá)成，對政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行至關(guān)重要。其顯著的特征是各個(gè)部門組成的龐大的國家機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的政府職能側(cè)重于計(jì)劃和管理，公共事務(wù)的服務(wù)也是在管理的基礎(chǔ)之上實(shí)行的，無法實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)的效率最大化。

2、政府主導(dǎo)的公益事業(yè)。直接或間接地為經(jīng)濟(jì)活動、社會活動和居民生活服務(wù)的部門、企業(yè)及其設(shè)施都是公共事業(yè)的一部分。主要包括自來水生產(chǎn)供應(yīng)系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、電氣熱供應(yīng)系統(tǒng)、衛(wèi)生保健系統(tǒng)、文化教育系統(tǒng)、郵電通訊系統(tǒng)等；還包括大型國有企業(yè)供應(yīng)的石油、金融、保險(xiǎn)、電力等百姓必須共享性和社會性的必需品。這些部門的特點(diǎn)是：外在性、公益性、必須行、共享性、無形性。隨著社會現(xiàn)代化的加劇和人民生活水平的提高，對公益性社會組織的需求越來越多，社會人是通過自己的付出來換取社會的回報(bào)，因此僅僅由政府來承擔(dān)高成本的公益事業(yè)或由企業(yè)來承擔(dān)低收入的服務(wù)都是不合理的，更需要政府引導(dǎo)下的公共事業(yè)社會化，通過各種途徑吸引社會資源的進(jìn)入，減低社會成本，提高社會產(chǎn)出，以提高整個(gè)社會的幸福指數(shù)。

三、構(gòu)建以公共管理服務(wù)為核心的服務(wù)型政府

1、服務(wù)型政府的概念。服務(wù)型政府，是在現(xiàn)代行政體制改革下，推動政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。服務(wù)型政府也就是服務(wù)社會的政府，是“為人民服務(wù)”的政府，用政治學(xué)的語言表述，就是為社會服務(wù)，用行政學(xué)語言表述，就是為公眾服務(wù)。它是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府，是“三個(gè)代表”重要思想和“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。服務(wù)型政府是現(xiàn)代公共管理體制改革的顯著特征。

2、服務(wù)型政府在公共管理方面的體現(xiàn)。服務(wù)型政府是一個(gè)為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，核心是在公共財(cái)政和預(yù)算以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的導(dǎo)向上，要真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望，關(guān)心弱勢群體。把錢投到以改善人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)乎千家萬戶生活命脈的義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障、勞動力失業(yè)和培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面來。這些決定著人心向背，決定著政府在人民群眾中的威信。要提高黨和政府的執(zhí)政能力，建立服務(wù)型政府，就是要把這些民生和社會必須產(chǎn)品方面作為公共財(cái)政支出和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本方向。例如，寇鳳超在《中國行政體制改革的任務(wù)與策略》中，提出，構(gòu)建公共服務(wù)型政府的首要任務(wù)，是履行政府職能，減少行政層級，提高行政服務(wù)效率。提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)。政府職責(zé)的基本領(lǐng)域，是在維護(hù)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，滿足通過市場機(jī)制滿足不了或滿足不好的社會公共需要，包括為各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境與平等競爭的條件，為社會提供安全和公共產(chǎn)品，為勞動者提供就業(yè)機(jī)會和社會保障服務(wù)等方面。服務(wù)型政府的建立，也是中國經(jīng)濟(jì)下一個(gè)30年騰飛的必要條件。

3、大部門下的服務(wù)型政府。在十七大報(bào)告中提出的“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”改革，從原則設(shè)想到具體實(shí)現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性一步。2008年國務(wù)院部門簡化為27個(gè)，大刀闊斧地對職能部門之間的重復(fù)職能進(jìn)行合并重組，放寬管理范圍，提高協(xié)調(diào)能力。合并政府職能相近的部門，盡量避免政出多門、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本，是建立高效型政府的必然步驟。韋子平在《新時(shí)期中國行政管理體制改革趨向及關(guān)系梳理》中提到，要深化公共管理體制，必須深化政府職能和部門。地方政府的大部門改革，則直接涉及到老百姓的日常生活。以鄭州市大部門制度改革為例，2009年開始的鄭州市大部門改革，撤銷合并機(jī)構(gòu)10個(gè)，新組建部門8個(gè)，更名6個(gè)，調(diào)整后市政府工作部門41個(gè)。新聞出版執(zhí)法、文管執(zhí)法、掃黃打非執(zhí)法等過去多個(gè)部門職能重復(fù)交叉的問題，在這次機(jī)構(gòu)改革中被消除，如市文化局、市廣播電視局和市新聞出版局，統(tǒng)一整合成立市文化廣電新聞出版局。現(xiàn)在流行的各個(gè)地方政府的辦事服務(wù)大廳，對企業(yè)和個(gè)人辦理業(yè)務(wù)提供了極大的方便，是我國政府借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府高效辦公模式的典型案例，也是政治服務(wù)經(jīng)濟(jì)的顯著表現(xiàn)。從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，是政府觀念的轉(zhuǎn)變，是政府職能的轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)全球一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的國際接軌。大部門制度改革，正是從制度上給服務(wù)型政府一個(gè)有力的支持。這也是時(shí)展的需求。例如，華建敏在《貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀深化行政管理體制改革》中提出，以科學(xué)發(fā)展觀為依托，深化政府的行政體制改革，就是與中國的時(shí)展同步。

四、公共管理體制改革下的和諧型社會

實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，構(gòu)建和諧型社會主義，是當(dāng)前政府和人民所共同期待的事情。

（一）公共管理體制改革應(yīng)關(guān)注的問題

1、以人為本的原則。公共管理的核心是滿足社會的公共需求，而“必須堅(jiān)持以人為本，始終把最廣大人民群眾的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

2、必須強(qiáng)化公共服務(wù)理念。公共服務(wù)是服務(wù)型政府和社會的重要原則，全心全意為人民服務(wù)是管理部門的根本宗旨。在公共管理服務(wù)領(lǐng)域，引進(jìn)的非營利性組織以及營利性企業(yè)都必須以公共服務(wù)為主要的理念，其次才是成本和利潤。

3、必須堅(jiān)持公平正義并兼顧效率。“社會公平正義是社會和諧的基本條件”。我國的公共管理是使全體人民共同受益的公共管理，這是構(gòu)建“全國人民共同建設(shè)、共同享有的和諧社會”的重要基礎(chǔ)。公共服務(wù)企業(yè)必須有很強(qiáng)的社會責(zé)任感，堅(jiān)持社會公平，以提供有責(zé)任感的公共產(chǎn)品。例如，范文在《中國行政體制改革的深化與價(jià)值選擇》中提出，要建立公平性政府，強(qiáng)調(diào)公平理念，是現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。效率和公平是公共管理中必須平衡的兩個(gè)工具。

（二）推動民生工程，優(yōu)化公共管理體制，構(gòu)建和諧社會。社會保障是民生工程的安全網(wǎng)，對推動民生建設(shè)，縮小貧富差距，優(yōu)化公共管理體制，構(gòu)建和諧社會都有重大的意義。近年，民生工程的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村建設(shè)、城市低保水平提高、城市養(yǎng)老金的提高等，都是中央對以人為本的和諧社會的重要表現(xiàn)。而農(nóng)村的“村村通公路”、飲用水工程等在基礎(chǔ)設(shè)施方面的民生工程，更帶動了相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。相信隨著公共管理服務(wù)的提高，將為中國的和平崛起奠定堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)，提高中國人民的幸福指數(shù)，提高中國在國際競爭中的軟實(shí)力。構(gòu)建服務(wù)型政府，創(chuàng)建和諧型社會，全民共享社會發(fā)展的成果。