善治理念轉(zhuǎn)化為政府管理方式的路徑

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當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，如何實現(xiàn)政府從簡單的“治理”到高層次“善治”的轉(zhuǎn)變將不僅直接影響轉(zhuǎn)型機制的最終構(gòu)建，還涉及改革利益全民共享理念的最終落實。那么，何為“善治”？在新時期“善治”的基本內(nèi)涵又是否伴隨時代變遷而發(fā)生變化呢？如何才能真正通過對治理行為的改善而實現(xiàn)“善治”？這就涉及新時期對“善治”內(nèi)涵的新解析。

一、新時期“善治”內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變

從“善治”的本意來看，其所強調(diào)的是管理過程與公共利益最大化的統(tǒng)一，是政府自我更新與完善的高端產(chǎn)物，其本質(zhì)在于實現(xiàn)政府、公民對公共事務(wù)的共同管理，是對“一言堂”式的官僚治理方式的舍棄。它要求政府治理過程必須是公開、透明的，治理方式必須是民主的，管理人員必須秉持法治的基本理念，最終實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與民眾間相互尊重、相互制約和相互信賴的和諧關(guān)系。伴隨改革開放的持續(xù)推進和社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，利益共享機制的缺失使得民眾在無法公平享受改革紅利的同時，還必須承受改革帶來的沖擊，這加劇了社會沖突與矛盾的爆發(fā)，也直接危及政府的公信力。結(jié)合當(dāng)前我國社會現(xiàn)實以及所面臨的新沖突，有必要對“善治”的內(nèi)涵進行更深入的解讀，并在此基礎(chǔ)上采取相應(yīng)的治理措施，不斷完善政府治理機制。

（一）“勤政”＋“分權(quán)”

“善治”強調(diào)管理過程與公共利益最大化的同步實現(xiàn)，涉及利益的獲取，就必然與治理效率相關(guān)。治理效率既指領(lǐng)導(dǎo)行為發(fā)生的高效性，也同樣重視行為的最終效果，兩者均達到最優(yōu)才能真正確保治理效率的提升。現(xiàn)實中不乏勤政愛民的一把手，其對于涉及黨和人民的事沒有絲毫馬虎或搪塞態(tài)度，但最終并未贏得黨和人民的贊賞，這在于當(dāng)行政事權(quán)不分巨細集于一把手一身時，若其無法確保面面俱到，那么些許的失誤就可能引發(fā)管理不到位、引導(dǎo)不合理，進而招致群眾的不滿，使其治理效率大打折扣。強調(diào)治理向“善治”的躍升，就必然首先涉及對管理低效行為的改變，這就要求領(lǐng)導(dǎo)者必須首先勤政愛民，這是確保其行為主動性、高效性的基礎(chǔ)，但僅有個體自主的參與欲望還遠遠不夠，還必須適當(dāng)分權(quán)，即將集中于一人的權(quán)力根據(jù)事務(wù)處理流程進行合理分配，基于個體高效辦事的外在權(quán)力保障，尤其是對民眾參與治理激情的激發(fā)，使政府從不該涉入的領(lǐng)域主動退出，將這些領(lǐng)域的治理權(quán)還給民眾，給予其一定的權(quán)力，這將有助于破除“全能政府”的迷局。

（二）“實權(quán)”＋“公共服務(wù)”

治理行為的真正發(fā)生來自領(lǐng)導(dǎo)者個體行為的最終實施，能否將黨的治國理念、相關(guān)政策落實到具體的領(lǐng)導(dǎo)行為中，將直接關(guān)系民眾利益的最終獲取。給予領(lǐng)導(dǎo)者影響和指揮其他社會民眾或配置資源的強制性力量，就是賦予其真正的治理權(quán)力，即所謂的“實權(quán)”。但事實上，“實權(quán)”的本質(zhì)為何？它所真正代表的是對社會民眾的服務(wù)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該意識到權(quán)力的賦予只是形式，黨和國家所真正關(guān)注的是權(quán)力運用后對民眾利益的影響，能否真正履行相應(yīng)的責(zé)任，能否真正為人民謀福利，這才是權(quán)力獲取者所應(yīng)真正關(guān)注的焦點。“善治”所強調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)者與民眾共同參與治理，其本質(zhì)就在于實現(xiàn)治理行為的開放性和實效性，對于掌握“實權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)者而言，其所應(yīng)實現(xiàn)的就是權(quán)力運用與公共服務(wù)的結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)者引導(dǎo)與民眾參與的結(jié)合，既通過服務(wù)民眾給予其一定的話語權(quán)以彌補因公權(quán)力退出而留下的空白，又在彼此的持續(xù)交流中實現(xiàn)官民互動。

（三）“對上負責(zé)”＋“多元評價”

治理效果的評價直接關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)者具體行為的開展，設(shè)置何種評價體系和具體指標(biāo)，就會間接引導(dǎo)具體行為實施的關(guān)注點。在官僚制下，評價的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)者在實施領(lǐng)導(dǎo)行為時所投入的資源量及個體的主觀努力程度，這就會直接導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者在行為實施中過分關(guān)注前期資源和精力的投入，而無視資源使用的效果。在這種典型的“對上負責(zé)”評價體制下，真正應(yīng)該被關(guān)注的民眾利益因為不涉及考核而被忽略，所導(dǎo)致的后果自然是治理效果低下。“善治”強調(diào)的重點之一就是民眾利益的最大獲取，這就必然要求改變落后的“對上負責(zé)”評價體制，代之以綜合了民眾利益獲取的多元性評價體系，即將資源的使用過程與使用效果進行綜合考核，通過對“投入”與“產(chǎn)出”的對比判斷來提升治理的效率。

（四）“多元性公平”＋“權(quán)益共享”

治理行為發(fā)生的最終目標(biāo)在于實現(xiàn)組織的有序、高效運轉(zhuǎn)，這要求首先實現(xiàn)對組織中所有民眾參與積極性與主動性的有效激發(fā)，這就必須使民眾能在行為付出后適時享受到相應(yīng)的回報，既包含具體的物質(zhì)利益，也涉及無形的權(quán)利獲取。在治理的最高階段“善治”下所要實現(xiàn)的正是對民眾利益的充分滿足，它要求政府必須能真正代表民眾，通過科學(xué)手段使資源的使用潛力得到充分發(fā)揮，進而實現(xiàn)民眾利益的最大化獲取和公平享受。這就要求政府在以下幾個方面下功夫。首先，必須確保所任用的官員是經(jīng)過公平選拔的適用人才，確實能夠?qū)h和國家政策進行正確解讀，并將其體現(xiàn)于自我具體的行為中，能夠?qū)⒐操Y源用于公共事務(wù)而非公權(quán)私用。其次，對于治理行為實施后所取得的收益，政府要做到通過公平合理的分配機制進行收益分配。再次，在完善治理行為的過程中，要關(guān)注經(jīng)濟利益與司法間的關(guān)系處理，要確保公平正義秩序得到有效維護。最后，完善治理行為必須確保民眾參與權(quán)的公平獲取，既要實現(xiàn)對民眾參與激情的有效激發(fā)，又要提供民眾激情充分釋放的外部環(huán)境。

（五）“立規(guī)”＋“踐諾”

政府治理行為能否被廣大民眾接受和認(rèn)可的一個關(guān)鍵點，就在于其所實施的相關(guān)政策能否真正落到實處，能否真正在執(zhí)行后產(chǎn)生預(yù)期的效果。政策制定得再好，若無有效的推行措施，也只會使民眾感覺政府無所作為。因此，立規(guī)之后的切實踐諾是新時期“善治”政府的核心內(nèi)涵之一，是將科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政落到實處的關(guān)鍵所在。這就意味著，一方面，政府必須確保自我所制定的法律、政策具有長期性，以增強民眾對政府政策權(quán)威性、穩(wěn)定性的認(rèn)可，這也有助于避免個人意志對政策的影響；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)者一旦出現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)的行為，必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進行處理，不存在任何例外。因為超越法律的特殊行為的存在會進一步加深“人治”的觀念，這是“善治”所絕對不允許的。

二、實現(xiàn)“善治”的策略選擇

（一）以責(zé)任性價值取向為基本理念，構(gòu)建“有限政府”

對于責(zé)任的明確和落實是“善治”實現(xiàn)的關(guān)鍵，只重權(quán)力獲取而輕權(quán)力使用必然導(dǎo)致治理行為的偏失和低效。“善治”對于權(quán)力的約束，其所希望實現(xiàn)的正是在賦予權(quán)力的同時匹配對應(yīng)的責(zé)任。這就要求政府及其領(lǐng)導(dǎo)者做到以下幾點。一是要積極樹立“有限政府”理念，將權(quán)力置于法律的約束之下，且通過對民眾治理權(quán)利的賦予而適當(dāng)縮減自我治理的范圍。二是要進一步完善追責(zé)機制，使領(lǐng)導(dǎo)者明確感知“權(quán)力即責(zé)任”，誰握有“實權(quán)”誰就承擔(dān)責(zé)任，誰使用“實權(quán)”誰就負責(zé)到底，對只管用權(quán)不負責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部要果斷懲罰并確保“有人去究”，不斷強化其執(zhí)政為民的責(zé)任意識。三是要積極開展行政倫理教育，使領(lǐng)導(dǎo)者從意識形態(tài)認(rèn)知上轉(zhuǎn)變自我原本錯誤的看法，并明確自我在開展具體行政活動中所應(yīng)遵循的基本價值規(guī)范，在此基礎(chǔ)上進一步完善責(zé)任自律機制，最終使行政人員主動樹立責(zé)任意識、服務(wù)意識。

（二）以透明性價值取向為基本原則，構(gòu)建“透明政府”

“善治”在主張政府和公民對公共事務(wù)進行共同管理時，尤其強調(diào)治理過程的公開性、透明性，以確保領(lǐng)導(dǎo)者與民眾間的必要的信賴和制約。這就要求政府在踐行治理職責(zé)時，首先必須確保權(quán)力獲取的公開性，即完全以法律的方式對政府的基本職能和權(quán)限范圍進行公開界定，嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力清單制度，對公共權(quán)力的行使過程進行全程的嚴(yán)格監(jiān)督；其次要充分運用多種媒介方式推進公共權(quán)力的公開透明運行，盡可能實現(xiàn)應(yīng)公開信息的完全開放；再次要積極完善公共決策聽證制度，為公民參與政府治理行為提供機會，為民眾意愿表達提供合理的渠道，集中民智，防止行政專制。

（三）以法治價值取向為基本標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建現(xiàn)代化“法治政府”

“善治”對治理方式的變革使得治理行為不再是領(lǐng)導(dǎo)層的獨有權(quán)力，而是民眾共享下的共同治理，這種治理主體的擴展更要求治理行為的規(guī)范，避免主體多元化而導(dǎo)致的治理行為隨意化。這就要求領(lǐng)導(dǎo)者必須秉持法治的基本理念，將權(quán)力運用完全置于法律約束下，最終形成靠制度辦事、以制度管人的長效管理機制。

（四）以公共利益最大化為基本目標(biāo)，構(gòu)建“服務(wù)政府”

“善治”與一般治理的最大差異就在于其更強調(diào)公眾利益最大化的實現(xiàn)，即關(guān)注民眾利益應(yīng)成為現(xiàn)代政府的基本政治觀。一是持續(xù)推進福利事業(yè)的社會化，完善相關(guān)管理部門的職責(zé)，尤其是應(yīng)進一步加大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村設(shè)置福利管理機構(gòu)的力度，以滿足農(nóng)村市場巨大的福利需求。二是妥善處理“福利”與“法治”間的關(guān)系，實現(xiàn)福利管理行為的合理性、合法性，以法治為約束，避免福利管理市場化而導(dǎo)致的腐敗行為。同時，對福利需求進行層次劃分，實現(xiàn)福利訴求與法治精神的有機統(tǒng)一。

作者:尚亞輝 單位:黃河科技學(xué)院