行政組織法范文精選

本文立足于現代行政的特點，從行政權的合理配置入手，闡明行政組織法學研究的獨特內容。進而從研究方法上，對我國行政法學界有關行政組織的研究進行反思，旨在說明全方位，深層次，多角度地研究行政組織的學理價值。

有關行政組織的研究一直是行政法學爭論的焦點之一。作為法學，究竟應當立于何種角度來研究行政組織，不僅制約著行政組織法學研究的深化，而且影響著行政法學理論體系的科學構架，以及其它相關理論研究的廣度和深度。本文立足于行政權的歸屬主體，從其內部構成、互動關系等方面剖析行政組織之法學研究的獨特內容及其方法，從而進一步闡明深化行政組織研究的法學價值。

一、行政組織的法學研究內容

行政法學研究的實質在于探究如何規范行政權的運作。行政組織作為行政權的載體和物化形式，其法學研究的獨特內容何在？究竟應當立于何種高度來研究行政權的歸屬者？成為行政法學不可回避的問題。

回顧二十年有關行政組織的研究，大體可以分為兩個階段。第一階段（從80年代初至80年代末），是我國行政法學恢復和初步發展時期，理論體系尚末健全。從內容上講，將行政組織作為整個行政法學研究的重心，其研究面涉及行政組織法的概念，行政機關的性質、分類、職能、行政組織結構、活動原則以及公務員管理制度等。這一階段，研究的主要缺陷體現為；在內容和方法上沒有形成法學研究的特色，沒有同行政學、組織學在研究內容上區別開來，將行政組織法學研究的價值，局限于對行政學、組織學研究成果的法律確認以及法條注釋。第二階段（從80年代末90年代初至今），是我國行政法學繁榮和突進時期。學者認為傳統的行政組織法研究都是根據行政學、組織學的原理，對行政組織的法律調整進行概括，都沒有脫離行政學、組織學所述的行政組織的基本內容，從而提出一種新的研究視角，即法學的角度。認為任何組織和個人在法律上的意義都體現為能否成為主體，即獨立的法律人格，因而，法學應從主體的角度來研究行政組織。這種新的研究視角和方法，無疑為行政法學注入了新的活力，促使行政法學的理論基礎、研究內容、構成體系等發生了根本性的突破，并在此基礎之上，逐步奠定了我國行政法學研究的基本理論框架。但，由于理論研究的背景以及立足點的原因，導致當時理論界對行政主體的定位偏低，使得這種研究僅停留在表象和淺層化階段，缺乏對行政主體及其內部結構的深層挖掘，無法包容有關行政組織的全部理論研究，造成我國行政組織法學研究許多領域的空白與滯后。

隨著研究的深化以及實踐的需求，理論界開始對現實行政組織的研究進行反思，到底應當如何確立行政組織法學研究的內容，再次成為行政法學界關注的焦點。

一、健全和完善行政組織立法的意義

（一）健全和完善行政組織立法是鞏固機構改革成果的需要

政府機構改革作為政治體制改革的重要內容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進行了五次機構改革，大規模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年進行了三次機構改革。五輪精簡工作和機構改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個怪圈歷經五輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。以1993年機構改革為例，1993年開始的第五輪機構改革力度很大，國務院各部門精簡20％，全國共精簡人員200萬人，但再膨長速度卻更快。1985年—1995年，依靠中央和地方財政支出的黨政機關、全額撥款的事業單位，每年新增人員都在100萬人左右，國家財政成了吃飯財政。（注：宇劍：“走出‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’的怪圈”，《經濟日報》，1998年3月7日。）五輪機構改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設滯后、缺乏強有力的約束機制是其主要原因之一。歷史經驗已經證明，僅僅精簡機構和人員、單純依靠行政手段、經濟手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機構改革成果，必須加強行政組織立法，構建政府機構改革的法律機制，防止機構、編制再度膨脹。

（二）健全和完善行政組織立法是規范和保障政府職能轉變的需要

精簡機構是機構改革、提高行政效率的一種手段，但機構改革的關鍵是轉變政府職能，盡快建立起適應社會主義市場經濟的政府管理體制。八屆全國人大四次會議通過的“九五”計劃和2010年遠景目標綱要明確提出，要在今后工作中致力于實現經濟體制和經濟增長方式的兩個根本性轉變，在2010年建立起比較完善的社會主義市場經濟體制。隨著經濟體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業的深層次的體制問題和外部環境問題，帶有計劃經濟色彩的傳統行政管理體制已經成為社會主義市場經濟發展的阻力。按照社會主義市場經濟的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉變政府職能，實現政企分開，根據精簡、統一、效能的原則建立起辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。實現政府職能的轉變需要多方面的外部條件和內部條件，而兼有外部條件和內部條件兩種性質的法律制度的規范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場經濟條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認，才能推動和保障政府職能的根本轉變。

（三）健全和完善行政組織立法是實現依法治國、促進依法行政的需要

一、健全和完善行政組織立法的意義

（一）健全和完善行政組織立法是鞏固機構改革成果的需要

政府機構改革作為政治體制改革的重要內容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進行了五次機構改革，大規模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年進行了三次機構改革。五輪精簡工作和機構改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個怪圈歷經五輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。以1993年機構改革為例，1993年開始的第五輪機構改革力度很大，國務院各部門精簡20％，全國共精簡人員200萬人，但再膨長速度卻更快。1985年—1995年，依靠中央和地方財政支出的黨政機關、全額撥款的事業單位，每年新增人員都在100萬人左右，國家財政成了吃飯財政。（注：宇劍：“走出‘精簡—膨脹—再精簡—再膨脹’的怪圈”，《經濟日報》，1998年3月7日。）五輪機構改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設滯后、缺乏強有力的約束機制是其主要原因之一。歷史經驗已經證明，僅僅精簡機構和人員、單純依靠行政手段、經濟手段，效果是有限的。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機構改革成果，必須加強行政組織立法，構建政府機構改革的法律機制，防止機構、編制再度膨脹。

（二）健全和完善行政組織立法是規范和保障政府職能轉變的需要

精簡機構是機構改革、提高行政效率的一種手段，但機構改革的關鍵是轉變政府職能，盡快建立起適應社會主義市場經濟的政府管理體制。八屆全國人大四次會議通過的“九五”計劃和2010年遠景目標綱要明確提出，要在今后工作中致力于實現經濟體制和經濟增長方式的兩個根本性轉變，在2010年建立起比較完善的社會主義市場經濟體制。隨著經濟體制改革的不斷深入，逐漸觸及到解決企業的深層次的體制問題和外部環境問題，帶有計劃經濟色彩的傳統行政管理體制已經成為社會主義市場經濟發展的阻力。按照社會主義市場經濟的要求，必須加快行政體制改革步伐，轉變政府職能，實現政企分開，根據精簡、統一、效能的原則建立起辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。實現政府職能的轉變需要多方面的外部條件和內部條件，而兼有外部條件和內部條件兩種性質的法律制度的規范和保障極為重要。只有健全和完善行政組織立法，將政府在市場經濟條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認，才能推動和保障政府職能的根本轉變。

（三）健全和完善行政組織立法是實現依法治國、促進依法行政的需要

摘要:本文以后農業稅時代的鄉鎮機構改革為實例,具體地分析了當前鄉鎮機構改革中發生的與行政法治相悖的一系列的具體問題,并對這些問題提出了因應性的法律對策。

關鍵詞:行政權;行政主體;行政法治

總理在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時強調:在全國范圍內,大幅度、大范圍減免農業稅,并重點推進鄉鎮機構、農村義務教育體制和縣鄉財政管理體制等改革。隨后,第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過了廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定。為此,與廢除農業稅相配套,后農業稅時代的全國鄉鎮機構改革全面展開。本文以湖北省某鄉為例,擬分析鄉鎮行政體制改革中存在的法治缺失以及廢除農業稅后因公共財政變化而導致的行政法治存在的問題,并就此提出具體的解決對策。

一、廢除農業稅引發的行政法治缺失

(一)鄉鎮機構改革實踐與法治行政相悖

現代行政是法治行政。行政法治的一項基本原則就是法律保留。所謂法律保留,即指國家某些事項只能由立法機關立法,而不能由行政機關立法,除非行政機關基于立法機關的授權。我國《立法法》第八條、第九條規定,屬于國家基本政治制度、經濟制度的事項只能由全國人民代表大會及其常務委員會通過法律加以規定。但如果這些事項尚未制定法律的,可根據實際情況由全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院對其中部分事項制定行政法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

我國的行政改革是在中國共產黨的統一領導下，在憲法和法律規定的原則范圍內，對行政機構的法律地位、行政權力、管理職能、行為方式以及與之相適應的機構設置、人員編制和行為規范的調整和變革。建國以來，我國進行了多次行政改革，但與預定的目標均有很大的差距。對此，理論界進行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對進一步深化改革具有一定的指導作用。但筆者認為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實踐問題，即行政改革權問題。行政改革涉及到行政機關與黨和其它國家機關的關系、行政機關的內部設置、行政機關的運行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權威性、統一性、嚴肅性。

一

有學者把我國建國以來所進行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計劃經濟體制下進行的。從改革的任務和目標的確定到實施的步驟和方法，基本上是靠經驗指導的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學理論指導階段。這一階段主要依據1988年國務院提出通過的“三定方案”進行，改革明確了各部門的職能權限、機構設置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學和科學理論指導階段。一方面，行政管理學等理論研究逐步深入并指導行政改革的進行；另一方面，開始認識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規范作用。但是，行政改革權問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現在以下幾個方面：

1.黨政關系處理不當，導致以黨代政行使行政改革權。我國憲法序言規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下，……堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度”。這確立了黨在行政改革過程中的領導地位，符合我國社會主義性質。但是，在實踐過程中，如果黨政關系處理不當，就會產生一系列的新問題。因為，黨在改革中的作用應該是依法對行政改革進行指導和監督，而不是包辦和替代。但是，實際上黨組織不經法律程序干預政府行政改革的事情時有發生，如不經法律程序在改革中強行干預機構設置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務，形成黨政兩套機構共同領導行政改革、共享行政改革權的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領導和對改革全過程的有效監督，又使各級政府應有的職能得不到很好的發揮，延誤了行政改革的進程。此外，我國實行的是黨管干部的原則，各級政府領導的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實際上通過對干部的任免間接支配著行政改革權。因此，黨政不分對于行政改革權歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關系，改革難以順利進行。

2.行政改革權的行使缺乏法律依據和有效制約。在行政改革過程中，立法機關沒有制定相關的法律對行政改革權進行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機關行使行政改革權缺乏必要的法律依據和法律授權，使行政改革權的行使處在一種無序的狀態，這種狀態極易導致行政改革權的濫用。立法機關和司法機關也無法對其進行有效的控制與監督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價值目標就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權運行的規則，以防止行政改革權的失控。如果行政改革權無規則、無秩序地運行，勢必對人民、國家和社會構成威脅。而我國目前行政改革權的運行正是處于一種無序的狀態，作為規范和控制行政改革權最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現為：1)基本的行政組織法中未規定行政組織法定原則。既沒有明確行政機關的職權必須由法律規定這一法治原則，又沒有明確授予行政機關對行政組織的規制權限，行政機關運用行政改革權設定機構和職權的許多行為都缺乏法律依據。行政改革中，立法機關和行政機關各自權限的作用范圍沒有明確的規定，人大對行政改革的介入權很小。2)行政組織法體系不完善。我國行政系統是由縱向不同層級和橫向不同部門的各種行政機關組成的，特定的行政機關的設置及其權限各有特點，我國現行的中央政府和地方政府組織法過于單一，規定也過于原則性，因而無法對不同類別行政機關的設置和職權作出明確、具體的規定。而這些規定恰恰是明確行政改革權的歸屬所必需的。3)現行許多關于行政組織的立法層級偏低。我國憲法明確規定，涉及國家機構的立法應由全國人大以基本法律的形式制定和修改。如國務院行政機構設置和編制管理等重大事項，其變化與否，如何變化，決定權應在人大。然而事實上在國務院組織法中沒有做出類似規定。而只是由國務院了一個《國務院行政機構設置和編制管理條例》，來決定此類問題。這種立法層級顯然偏低，把本應屬于立法機關的改革權，拱手讓給了行政機關。