新時(shí)期勞動(dòng)保障監(jiān)察工作新思路

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目前，勞動(dòng)保障工作如何適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，成為人們探討的焦點(diǎn)，因?yàn)檫@關(guān)乎著勞動(dòng)者權(quán)益的保障，也關(guān)系社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。但由于多種因素的影響，勞動(dòng)保障監(jiān)察需要解決的問題仍然較多，筆者在勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)人事爭議仲裁一線工作十多年，根據(jù)自身多年工作經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)提出幾點(diǎn)個(gè)人觀點(diǎn)，希望能夠解決當(dāng)前勞動(dòng)保障監(jiān)察工作中的問題。

一、當(dāng)前勞動(dòng)保障監(jiān)察工作面臨的問題

1.新就業(yè)形態(tài)給勞動(dòng)保障監(jiān)察帶來新挑戰(zhàn)。近十年來，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，給我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了巨大的影響，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就業(yè)的網(wǎng)約配送員（如美團(tuán)騎手）、網(wǎng)約車駕駛員（如滴滴代駕）、貨車司機(jī)（如貨拉拉司機(jī)）、互聯(lián)網(wǎng)營銷師（如直播帶貨員）等新就業(yè)形態(tài)不斷涌現(xiàn)，勞動(dòng)者數(shù)量大幅增加。據(jù)國家信息中心統(tǒng)計(jì)，2020年，我國共享經(jīng)濟(jì)服務(wù)提供者人數(shù)約8400萬人。但與此同時(shí)，平臺(tái)企業(yè)為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，采用了許多新的用工形式，導(dǎo)致平臺(tái)與勞動(dòng)者的關(guān)系極為復(fù)雜和混亂：勞動(dòng)關(guān)系、勞務(wù)關(guān)系、中介關(guān)系、代理關(guān)系、承攬關(guān)系等種種關(guān)系混雜。同時(shí)對(duì)于新業(yè)態(tài)就業(yè)形式勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全、勞動(dòng)保障等相關(guān)制度未適時(shí)跟進(jìn)，造成了建立在勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上的勞動(dòng)監(jiān)察制度處境窘迫。不監(jiān)管，將導(dǎo)致8400萬的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者游離于勞動(dòng)保障法律法規(guī)之外，“困在系統(tǒng)里的外賣員”“工傷自理的快遞員”以及“疲勞駕駛的網(wǎng)約車司機(jī)”等社會(huì)問題將不斷惡化，給社會(huì)帶來更多的不穩(wěn)定因素，將嚴(yán)重?fù)p害政府的威信，嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)保障行政部門的威信，嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的威信，嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)保障監(jiān)察工作人員的威信。監(jiān)管的話，又面臨平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)者之間勞動(dòng)關(guān)系不明，適用法律困難的局面。新就業(yè)形態(tài)的用工方式還有向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延的趨勢，部分實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)效仿平臺(tái)用工，通過與勞動(dòng)者簽訂承攬合同、居間合同、代理合同，甚至要求勞動(dòng)者注冊個(gè)體工商戶，以個(gè)體工商戶名義從事單位業(yè)務(wù)或經(jīng)營，以合法形式掩蓋規(guī)避用工責(zé)任的目的，規(guī)避用工責(zé)任和勞動(dòng)保障監(jiān)察，《勞動(dòng)法》規(guī)制的勞動(dòng)合同用工制度面臨新的危機(jī)，維護(hù)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益面臨新情況新問題，勞動(dòng)監(jiān)察面臨新的更大挑戰(zhàn)和新的更大的難點(diǎn)。

2.現(xiàn)行勞動(dòng)保障監(jiān)察法律剛性不足。目前，勞動(dòng)保障監(jiān)察主要法律依據(jù)是2004年實(shí)施的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，1995年實(shí)施、2018年修訂的《勞動(dòng)法》，2008年實(shí)施、2012年修訂的《勞動(dòng)合同法》以及《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《工資支付暫行規(guī)定》、《保障農(nóng)民工工資支付條例》等勞動(dòng)保障法律法規(guī)。在這些法律法規(guī)中，除了非法使用童工、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法辦學(xué)等違法行為在責(zé)任行政相對(duì)人改正的同時(shí)可并處行政處罰外，其余90%以上違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)行為，如最常見的拖欠克扣工資、不依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)等等，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法必須先責(zé)令整改，逾期不整改的方可處以行政處罰，對(duì)再犯、累犯也未規(guī)定可直接處罰，如此造成用人單位屢改屢犯，違法行為禁而不止。如《保障農(nóng)民工工資支付》在征求意見稿時(shí)規(guī)定了拖欠工資將并處罰款，但最后公布的正式法律仍然是責(zé)令整改前置，失去了根治拖欠農(nóng)民工工資問題的最有力手段。《條例》實(shí)施一年多來，各級(jí)各部門又陸續(xù)配套出臺(tái)或完善了農(nóng)民工工資保證金、農(nóng)民工工資專用賬戶管理辦法等制度，但因缺乏最有力措施，拖欠農(nóng)民工工資問題仍未得到有效充分的遏制。

3.現(xiàn)行勞動(dòng)保障監(jiān)察體制有待轉(zhuǎn)變。目前我國勞動(dòng)保障監(jiān)察實(shí)行屬地管轄，由各地人社部門下屬的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施，人事行政受當(dāng)?shù)厝嗣裾芾恚瑯I(yè)務(wù)上受上級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，屬于雙重管理體制。勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)有的地區(qū)為事業(yè)單位、有的為參公事業(yè)單位、有的為公務(wù)員單位，全國并未統(tǒng)一。縣級(jí)大部分是股級(jí)單位、部分是副科級(jí)，市級(jí)大部分為科級(jí)、部分為副處級(jí)。勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察時(shí)，面臨的執(zhí)法環(huán)境與早年環(huán)保執(zhí)法的處境類似，在不同程度上受當(dāng)?shù)匦姓深A(yù)和干擾，在充當(dāng)執(zhí)法者的同時(shí)，還須充當(dāng)投資環(huán)境、營商環(huán)境的維護(hù)者。在處理企業(yè)違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)行為時(shí)，無法做到腰桿硬，底氣足，大部分都是以協(xié)調(diào)、和稀泥的方式了結(jié)舉報(bào)或投訴。縣區(qū)級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍人員短缺，大部分縣區(qū)的勞動(dòng)保障監(jiān)察編制為5人以下，實(shí)際工作中人員更少，最少的縣區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)只有2名工作人員。而且勞動(dòng)保障監(jiān)察員缺乏系統(tǒng)專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，大部分縣區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察員是通過以老帶新，或自學(xué)、或在工作中邊工作邊學(xué)習(xí)來掌握業(yè)務(wù)知識(shí)的。

4.勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁銜接不夠到位。勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭議仲裁是維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的兩個(gè)有力途徑，但受限于制度和本位主義思想，并未發(fā)揮1+1等于或大于2的作用，甚至出現(xiàn)勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭議仲裁部門互相推諉扯皮的現(xiàn)象。

二、新時(shí)期勞動(dòng)保障監(jiān)察工作思路

1.改革勞動(dòng)保障監(jiān)察體制。2017年，為確實(shí)推進(jìn)環(huán)境生態(tài)保護(hù)，減少地方的干擾，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制由原來的地方政府管理改為垂直管理。日本各地勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)直屬于厚生省，勞動(dòng)保障監(jiān)察員稱為勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督官，新任監(jiān)督官必須接受入職培訓(xùn)，工作后為見習(xí)監(jiān)督官，必須由兩名監(jiān)督官帶領(lǐng)。可以借鑒環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制改革和日本勞動(dòng)監(jiān)察制度，將勞動(dòng)保障監(jiān)察改為垂直管理，減少地方政府的干預(yù)和干擾。同時(shí)，可整合分散在人社部門、衛(wèi)生部門、應(yīng)急部門、市場監(jiān)管部門、醫(yī)保部門、稅務(wù)部門等對(duì)企業(yè)勞動(dòng)保障相關(guān)監(jiān)管事項(xiàng)，成立勞動(dòng)保障綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)用人單位勞動(dòng)安全、社會(huì)保障、工資支付、職業(yè)傷害等實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管。修改之前《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定的由勞動(dòng)保障行政部門委托勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法的規(guī)定。

2.建立健全新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)法律體系。2021年7月，人力資源和社會(huì)保障部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、交通運(yùn)輸部、應(yīng)急管理部、市場監(jiān)管總局、國家醫(yī)保局、最高人民法院、全國總工會(huì)等八部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者與用工企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)作了原則性的規(guī)范，內(nèi)容涉及勞動(dòng)合同、消除就業(yè)歧視、工資支付保障制度、休息制度、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)等多個(gè)方面，為勞動(dòng)保障監(jiān)察維護(hù)就業(yè)形態(tài)、勞動(dòng)者權(quán)益提供了初步的政策依據(jù)。但該文件僅作原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，有待出臺(tái)進(jìn)一步的細(xì)則。要從根本上解決勞動(dòng)監(jiān)察面對(duì)新就業(yè)形態(tài)的窘迫處境，可改良以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的勞動(dòng)保障監(jiān)察法律制度，借鑒中國香港、德國等地區(qū)和國家規(guī)定，實(shí)行以雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)的勞動(dòng)保障監(jiān)察法律制度，加大國家行政力量介入，將各種類型勞動(dòng)者納入勞動(dòng)保障監(jiān)察保護(hù)范圍，達(dá)到從根本上解決勞動(dòng)保障監(jiān)察維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益無計(jì)可施這一困境的目的。

3.增強(qiáng)勞動(dòng)保障法律法規(guī)剛性。一是將修訂《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》工作提升為制訂《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》，提高勞動(dòng)保障法律規(guī)范層級(jí)。二是修訂關(guān)于責(zé)令整改前置的相關(guān)規(guī)定，特別是對(duì)于最常見的無故拖欠克扣工資違法行為，可以規(guī)定勞動(dòng)保障監(jiān)察在第一次發(fā)現(xiàn)企業(yè)或項(xiàng)目發(fā)生無故拖欠克扣工資的，責(zé)令改正，逾期不支付，處以罰款，對(duì)第二次及以上發(fā)現(xiàn)同一企業(yè)或項(xiàng)目又發(fā)生無故拖欠克扣工資的，在責(zé)令支付的同時(shí)應(yīng)并處罰款。通過賦權(quán)讓勞動(dòng)監(jiān)察長牙，改變過去企業(yè)違法成本過低，屢改屢犯、屢禁不止，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)疲于奔命、無可奈何的窘境。

4.完善勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)人事爭議仲裁銜接制度。目前，全國部分省市區(qū)開展勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭議仲裁銜接的探索，摸索出了一些有效的機(jī)制，但未形成系統(tǒng)、全面、統(tǒng)一的制度，各地實(shí)務(wù)中也從頂層制度設(shè)計(jì)出發(fā)，由人社部牽頭制定在全國實(shí)行的勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)人事爭議仲裁銜接的受理、處理、移送、配合的原則性規(guī)定，并授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制訂具體實(shí)施辦法，建立系統(tǒng)、統(tǒng)一、全面的銜接機(jī)制，讓勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)人事爭議仲裁發(fā)揮雙劍合璧，1+1大于2的作用。

三、結(jié)語

綜上所述，新時(shí)期勞動(dòng)保障監(jiān)察工作面臨新問題、新挑戰(zhàn)，只有進(jìn)一步完善勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的法律體系，賦予勞動(dòng)保障監(jiān)察更大權(quán)限、更多手段，增強(qiáng)勞動(dòng)保障法律法規(guī)剛性，改革勞動(dòng)保障監(jiān)察體制，推進(jìn)勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭議仲裁的有效銜接，才能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障監(jiān)察作用的充分發(fā)揮。

作者:丘翰輝 單位:福建省長汀縣勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)