新時期全民工傷保險制度探析

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工傷保險是社會保險體系內的重要組成部分，一直以來都發揮著維護勞動者合法勞動權益、穩定社會秩序的基本保障功能。但隨著我國進入新時期、出現了更多新型“互聯網+”背景下的靈活就業者之后，勞動者面臨更多棘手的問題，目前的工傷保險制度難以充分發揮出全面、理想的保障作用?；诠ｋU的工傷認定、基金先行支付制度以及工傷待遇三個方面，從前期的認定、中間的申請、最后的補償三個階段，對構建新時期的全民工傷保險制度進行了相關思考，以促進工傷保險制度朝著更加科學、合理的方向發展。

一、勞動關系與工傷認定

（一）兩者之間的關系

當前我國工傷保險制度中的工傷認定是以勞動關系為前提的，即只有當用人單位與為其工作的勞動者之間存在合法的勞動關系或建立事實勞動關系才可以被認定為工傷。目前隨著“互聯網+”技術的不斷發展，就業形式也逐漸呈現出多樣化的特點，以網約車、外賣員為典型代表的靈活就業人員人數在勞動力總數中所占比例越來越大。由于大部分的靈活就業人員未與用人單位建立明確的勞動關系，兩者之間僅僅是簡單的勞務關系，只存在一些口頭協議，因而靈活就業人員一旦發生事故傷害之后，是無法進行工傷認定的。實際上早在2016年，國家在《人力資源與社會保障事業的發展“十三五”規劃綱要》中就提出了“積極探索適合靈活就業人員的工傷保險方式”這一觀點。有學者對于靈活就業人員參與工傷保險存在的問題進行了整理與歸納：一是之前提到的勞動關系無法確定，二是其繳費基數無法確定，三是工傷的責任主體難以判斷，四是工傷認定的調查取證難，五是勞動爭議無法有效處理。

（二）轉變工傷認定思維

首先應當打破以勞動關系為前提的工傷認定固定思維，即不再以“勞動關系”“正規勞動者”等諸多條件來嚴格限制工傷認定對象范圍，并且做到有安排、有秩序地將不同形式的靈活就業人員合法納入工傷保險保障范圍內。其次，設計出特殊的靈活就業者繳費方法。由于靈活就業者在勞動時間、勞動地點等方面的流動性比較大，應當使其遵守隨時申請隨時登記、繳費的基本原則，并且根據以支定收、收支平衡的原則來進行籌資。除此以外，還應當加強各勞動保險經辦機構之間的協調配合程度，對于靈活就業者的工傷保險關系做到轉移后及時更新最新信息，進一步完善靈活就業者相關的工傷保險信息數據庫建設。最后，設計出靈活多樣的工傷認定辦法。根據《工傷保險條例》的規定，工傷認定必須符合“工作時間”“工作場所”“工作原因”三個條件，但現在應當在結合靈活就業人員的工作特征、工作習慣等方面的基礎之上，再去嚴格核查工作時間、工作地點等條件，對工傷的真實原因進行細致核查，并在法律制度層面上進一步對靈活就業人員的各項工傷保險內容做出具體、完整的說明與規定。

二、基金先行支付

（一）理想與現實的差距

工傷保險中的基金先行支付制度是一種較特殊的先行支付政策，自2011年7月正式實施之后，一直都穩定發揮著維護勞動者的合法權益、保障工傷人員工傷后獲得應有待遇、保障工傷人員生活的重要作用。但是在一定程度上依舊存在申請程序繁瑣、等待時間較長、公眾對相關政策法規適用性理解不同以及基金難以追繳等方面的問題，從而造成在實際運行過程中難以有效發揮應有作用，進而影響工傷人員無法獲得或者延時獲得工傷待遇，損害了勞動者正當權益。首先，由于工傷保險基金先行支付包括多個具體環節，每個環節都需時間去運行與操作，只要其中一個環節出現了問題都需要重新等待，從而導致整個周期的無限延長。其次，在實際經辦過程中的專業人員缺口較大，由于工傷類政策屬于針對性比較強的業務，各類不同的工傷情況需要由專業性極強的工傷保險人員進行區分、整理、歸納以及處理。并且由于工傷認定部門、社保中心、醫保中心等機構運用的是不同操作系統，對于工傷信息的準確查詢工作也造成一定阻礙。除此之外，因為在目前的工傷保險保障對象中排除了靈活就業者，對于這類勞動者的基金現行支付是無法進行的。最后，工傷保險基金先行支付的追償問題一直以來難以得到順利解決，“先行支付基金支出去卻收不回來”問題普遍存在，強制性的懲戒性手段比較缺乏。

（二）優化基金先行支付政策執行

首先，對于工傷保險基金先行支付制度框架進行再次優化。國家應當盡快在《工傷保險條例》中增添對基金先行支付經辦規程、追償操作過程的細致化內容，并且建立健全相關的法律法規，做到經辦過程有法可依。其次，厘清相關部門職能。形成系統的工傷保險基金先行支付、追償工作機制，在堅持以集中、高效率、科學為運行原則的基礎上進一步加強跨部門之間的協作，從而形成最大合力，維護勞動者的正當權益。除此之外，加快復合型工傷專業人才隊伍的建設。在全面提高專業人員理論素養的前提下，更加注重其工傷認定等業務水平和管理能力，并通過搭建大數據平臺進一步提高工作效率。最后，對執行手段、方式進行創新?？梢赃\用人社局12333官網、各地社保微信公眾號以及各類具有宣傳功能的軟件對工傷保險基金先行支付政策進行解釋，對工傷事故發生較多以及參保顯示異常信息的用人單位，進一步加強對基金先行支付狀況的監管力度，并建立懲罰機制，增加強制性的追償手段。

三、待遇政策

（一）進一步完善相關功能

進入新時期，經濟社會形勢等各方面都發生了一些變化，工傷保險待遇政策在制度理念、待遇結構、待遇標準、待遇責任等維度上存在需要進一步完善的地方。在制度理念方面：首先需要注意的是，相比較提供經濟補償工傷保險更加注重的是預防工傷的發生。但是，目前我國并沒有樹立好“預防優先”與“先康復后補償”的制度理念，工傷預防和工傷康復在工傷保險待遇中仍然是比較薄弱的兩個環節。在待遇結構方面：一次性傷殘補助金、一次性工亡補助金等一次性待遇項目設置過多且不合理，這違背了社會保險的本質，并沒有發揮出工傷保險的長期保障作用。在待遇標準方面：有關長期待遇保障的項目設置較少且設置水平普遍偏低，例如長期護理標準。確定工傷保險待遇標準的指標主要包括勞動者本人的平均工資、社會平均工資、城鎮居民人均可支配收入等，但是有些指標超出了工傷保險基金可控范圍，不利于基金的平穩運行。在待遇責任方面：工傷保險待遇承擔責任劃分不合理，用人單位需要承受繳費與提供工傷補償的雙重壓力，極有可能造成用人單位逃保、騙保等違法行為的發生，最終損害勞動者的正當權益。

（二）以促進工傷保險制度更好發揮相應作用為制定原則

首先需要堅持工傷待遇水平與經濟社會發展水平相適應的基本原則，基于我國仍然處于社會主義初級階段的現實國情，實事求是地制定相應的待遇標準，以生產力發展水平為上線，并保證其長期、有效的保障水平。其次需要突出工傷保險制度工傷預防和工傷康復的首要功能定位，堅持“先預防和康復，最后經濟補償”的保障順序，建立健全先康復后評殘的機制。最后需要堅持以長期保障為主、一次性補償為輔的待遇確定原則，即增加長期保障的項目設置數量并提高長期保障項目的待遇水平的同時，減少一次性補償的項目數量、減低一次性補償標準，以及進一步減輕用人單位的經濟壓力，只需用人單位承擔短時間等待期的經濟補償，大大增強工傷保險制度吸引力。

作者:夏平雨 單位:華東政法大學政治學與公共管理學院