社會養老保險制度建立及財政責任淺析

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摘要：建立城鄉居民社會養老保險制度，主要目的是基于分配正義原則履行責任，切實保證老年人的生活質量與水平。此項社保制度，以政府為主導，內容包括基礎養老金及負責人、個人賬戶補貼責任、長壽風險責任等。為了保證各項責任能有效落實，必須建立統一且完善的制度規范。文章結合當前運行情況，對城鄉居民社會養老保險制度建立與財政責任的相關問題進行了分析并提出建議，以期能夠為今后開展相關工作提供參考。

關鍵詞：服務質量；調整機制；信息管理；服務水平；監管職責

現階段，我國人口老齡化日益加劇，國內老齡人口數量明顯增加，如何保證老年人的正常生活，成為當下社會關注的重要問題。為了更好地服務于老年人口，讓老年人“老有所依”，政府必須充分發揮自身責任，尤其是財政責任，在保證城鄉老年人口生活質量的同時，加快社會養老保險制度建設。因此，聯系實際分析城鄉居民社會養老保險制度建立與財政責任的相關問題十分必要。

一、研究背景

中國是老年人口最多的國家，人口老齡化現象較為嚴重，在這樣的時代背景下，如何較好保證城鄉老年居民生活質量與生活水平，成為人們普遍關注的焦點。雖然，在近現代我國已有十多個省份相繼建立了相關制度，但往往只能在區域范圍內小規模實施。隨著時間推移，國家對城鄉居民社會養老保險制度更為重視，并積極進行改革。在獲得國家財政支持以后，制度落實更為順利且實施范圍廣泛。通過大力推行全國統一的社會保障卡、改進管理服務，為社會居民帶來更大便利，提高全民服務質量，制度的保障作用也得以較好發揮，真正意義上讓老人“老有所依、生活無憂”，對增強社會凝聚力、幸福感、穩定性等起到重要的促進作用。此項社會保險制度改革，包含了城市、鄉村居民，實現了城鄉并軌，不難看出國家對社會福利制度變革給予的高度重視，以較好應對人口老齡化，較好解決制度碎片化、執行效率不高等問題，對推動社會和諧穩定發展有著重要的現實意義。

二、城鄉居民社會養老保險制度概述

（一）城鄉居民社會養老保險制度簡介

城鄉居民社會養老保險制度是在新農保基礎上建立起來的，可以被理解為是城居保與新農保結合下的產物。從定義上來看，這一制度主要是指參保者通過自主繳費、社會集體補助、政府財政補貼相結合的模式進行資金籌措，保證在老年時期的基本生活水平，是一種同時實現“個人賬戶+社會統籌”、家庭養老、土地養老有效結合的重要保障制度。各級政府需嚴格依照國家的各項政策、方針，制定具體實施策略，切實保證該制度有效、有序、可持續落實，為當代社會群眾晚年生活提供充足保障。在實踐中，城鄉居民社會養老保險制度主要具有以下特點：1.參考對象廣泛。根據國家規定，年齡達到16周歲（校內學生不包括在內）、未參加城鎮職工社保的農民，均可以參與其中，在年齡上較為寬松，最大限度上提高人們老年階段的生活水平；2.籌資標準具有彈性。其能夠與參保者自身實際情況相結合，避免強制性繳納費用，增加人們生活壓力。與此同時，各個地區還可以根據當地實際情況、人均生活水平等做適當調整，設置不同等級的繳納標準與補貼標準，將“老有所依”原則貫徹到底；3.“個人賬戶+社會統籌”是一個全新模式。其體現了社會對人口老齡化的重視，適當增加資金補貼，社會責任充分顯現，而這種新模式，也充分體現了保險性、普惠性，更容易被人們所接受；4.整合性較強。這一制度綜合了城居保與新農保特點，兼顧了城鄉居民的實際情況，更貼近民生，具有較強的實效性。

（二）城鄉居民社會養老保險制度發展歷程

在我國，社會養老保險制度普遍實施的時間較短且保障范圍是逐漸擴展，并非最開始就全面覆蓋。20世紀50年代，國家建立了工薪勞動者為主要受益人的退休金制度，針對一部分群體，實施養老保險制度。國家機關、事業單位、國有或集體企業工作人員等，在退休以后，都會獲得領取養老金的權利，農民以及其他社會成員則無法享有這一待遇。20世紀90年代初，為了更好地改善農村人群的生活環境和生活狀態，部分地區嘗試探索建立老保制度，并在1992年出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，推動養老保險試點工作有序進行，具有很強的代表性。由于受當時社會整體經濟環境、國家經濟條件以及環境變化、制度自身設計不足等因素影響，導致制度在實施期間存在較多問題，僅開展七年，便在1999年叫停并開始整頓。2008年，十七屆三中全會決定，要建立新型農村社會養老保險制度（簡稱新農保），為此出臺了相關的指導意見，并在2009年開始試點。歷經幾年的發展，從最初僅覆蓋全國10%的區域到后來逐年增加，僅兩年時間，已有1.9億人參保。2011年，國家決定在全國范圍內啟動城鎮居民基本養老保險，并在2012年實現全面覆蓋。2014年，為了給人們生活帶來更大保障，將新農保與城鎮居民基本養老相結合，綜合了兩項制度的特點與特色，最終形成了較為系統且全面的城鄉居民基本養老保險制度，為各個區域群眾提供養老保障，這是社會進步與發展的重要體現。

三、城鄉居民社會養老保險制度建立的必要性

（一）緩解養老壓力

人口老齡化是現代社會發展的必然趨勢。有專家預測，到2055年，我國65歲以上的人口會占總人口的25%。與此同時，由于計劃生育政策實施及社會婚育觀念改變，導致我國獨生子女數量明顯增多，而現下老年人口壽命也在逐漸延長。當獨生子女結婚后，需要同時贍養四位老人，生活、經濟壓力普遍提升，“4-2-1”的家庭結構十分普遍，甚至還會出現“8-4-2-1”的家庭模式。如何在物價逐漸增長的時代背景下高質量地贍養老人，成為獨生子女必須面對的難題。城鄉居民社會養老保險制度的建立，能夠在一定程度上幫助人們緩解經濟壓力，使老人愿意接受制度化安排，為老年人生活提供保障，具有重要的現實意義。

（二）實現制度公平

基本社會養老制度是我國社會保障體系中的重要內容，經過多年試點與探索，其效果已經被肯定。最初是單純在城鎮企業開展職工養老制度，隨后上升到所有正式員工，而后才在全國推廣，并且范圍逐步擴大。然而，一部分城鎮居民自身的參保條件并不符合這一制度要求，長期處于缺乏保障的地位，在步入老年、失去勞動力后，將喪失部分或全部經濟收入，直接影響到生活質量。城鄉居民社會養老保障制度建立，進一步擴大了保障制度的覆蓋范圍，城鎮居民可以根據自主意愿參保，具有選擇的空間，為城鎮居民養老提供保障，確保養老權益公平性[1]。

（三）拉動經濟增長

擴大內需是我國基于長期發展建立起來的一項戰略方針，也是基本立足點，居民消費水平、消費能力、消費結構得到良好改善。從擴大消費角度出發，可以此為著力點，拉動經濟增長。通過建立城鄉居民社會養老保險制度，有助于發揮社會保障再分配調節功能，所有符合參保條件的城鄉居民，都可以被納入制度化保障體系中，切實保證居民具有穩定的消費能力，降低經濟保障不確定性，減輕社會居民的生活壓力，改善低收入群體的生活質量，進而帶動國民經濟整體提升。

四、養老保險制度政府財政責任現狀分析

（一）養老保險制度中政府財政責任劃分

從目前國家實施的養老保險制度來看，政府財政責任大致可以劃分為以下幾點：第一，基礎養老金給付責任。目前，該制度實行基礎養老金、個人養老金相結合的養老待遇模式，給付責任被進一步明確，是現下政府必須承擔的重要責任，能夠在最大程度上緩解老年貧困問題，使人們在步入老年階段后也能老有所依。尤其是我國作為世界上人口數量較多的國家，農村老年人口數量較多，且大多數缺乏較強的勞動能力，難以保證老年生活，長此以往，社會和諧、穩定性勢必會受到影響。因此，政府必須承擔這一部分責任，最大程度地保證老年群體生活質量與水平。第二，個人賬戶養老金補貼責任。實施城鄉居保制度，在原本個人養老賬戶的基礎上，建立起與個人與政府補貼養老金相結合的待遇模式，確保每一位參保人員都能夠獲得與自身繳納養老金相符的養老補助。盡管從整體上來看，城鄉居保的替代率相對較低，尚且不足10%，保障作用有限，但仍然需要貫徹落實國家政策。補貼責任就是基于這一現狀所提出的，是政府必須履行的財政責任。第三，制度運行成本負擔責任。城鄉居民保制度的運行是一項系統工程，它涉及全國2859個縣市、40828個鄉鎮、數以億計的農村和城鎮人口，因此城鄉居民保制度的初建成本和運行成本不容小覷。這也就要求政府承擔制度運行產生的一應成本，并從多個層面出發，加強信息化管理，提高綜合服務水平，從而為城鄉老年群體提供高質量、針對性的服務，為各項制度的有效落實提供充足的保障，降低問題的發生。

（二）養老保險制度中財政政策責任問題

在養老保險制度下，政府承擔的責任主要包括制度設計、財政支出、制度運行、監管職責等，是保證養老保險制度有效落實的重要前提。其中，政府財政責任尤為重要。隨著現下養老保險制度不斷改革，政府財政責任較為穩定，政府主導、責任分擔、合理保障機制基本確立，充分保障了現下城鄉居民的個人合法權益。然而，由于受到多方面因素影響，當前政府財政責任履行仍然存在一些問題，不利于制度建立與可持續發展。首先，現下我國實施的養老保險制度主要有三種，是根據職業背景劃分，不同主體適用的養老保險制度存在差異，再加上制度區域分割，導致相同制度在不同區域內，實施效果存在明顯差異，責任失衡、層次模糊現象較為常見，無法較好地保障城鄉居民的合法權益。與此同時，這種區域碎片化管理，還會造成較為嚴重的行政資源浪費，增加財政壓力，導致政府無法將更多的資金投入到養老保險制度建設與執行中，不利于制度的實施。其次，相對于事業單位、城鎮職工基本養老保險制度，城鄉居民養老保險的政府財政投入意愿較低，公平性往往難以保證，能夠在復雜的市場與社會環境下，得到長久發展，也成為未知數。這些都在不同程度上影響到制度執行有效性，大部分城鄉居民很難獲得保障金額，整體生活質量較差。這也就說明，在今后發展的過程中，如何加快制度建設，充分發揮政府財政責任，成為關鍵問題。

五、建立城鄉居民社會養老保險制度的策略思考

基于上述分析，可以了解到城鄉居民社會養老保險制度建立對社會發展至關重要，標志著我國社會進入了快速發展階段，是構建精神文明社會的必行之策，具體可采取以下策略。

（一）建立全國統一的社會養老保險制度

養老保險是為了保障每一位公民的基本生活水平所作出的制度安排，必須保證其公平、公正、共享，消除主體繳費差異帶來的制度隔離。因此，在今后國家政府必須致力于打造全社會、全民統一的社會養老保障制度，立足于長遠目標完善保險制度。首先，應解決養老財政補貼公平性，以及財政負擔持續性的有關問題，如果是各項制度實施難以有效維持，不具備長久性、持續性，則城鄉居民就無法得到真正意義上的保障，并享受社保制度所帶來的福利，還需政府在今后合理分配財政資金，維持社保制度長久性。其次，統一養老金繳費標準、計發辦法、調整機制，減少待遇水平差距，影響社保制度落實、執行的公平性，其差距只能體現在繳費基礎與年限兩個方面，并不是由于政府補貼造成的差異。最后，落實“統賬結合”模式，各級政府與居民繳納，需要統一存放、調劑到城鄉居民的個人賬戶中，如殘疾人、低收入群體等，應進行相應的參保補貼，使特殊人群也能感受到社會的關愛，為社會穩定、和諧發展奠定基礎[2]。

（二）明確政府財政責任

針對政府財政責任不清晰的情況，需要通過中央政府與地方政府協調進行責任劃分，用于改善分配結構失衡的情況。在社會養老保障制度中，政府的所有財政支出，都應秉持公開、透明原則，使公眾能充分了解社保資金的去向。政府也要較好履行自身的財務責任，合理劃分各項財務工作職能[3]。在實踐過程中，應始終堅持中央政府主導分則原則，同時參考、比較城鄉居民養老保險頂層設計方案，真正做到統賬結合，使城鄉居民保障制度能夠順利實施。此外，中央應建立起較為完善的信息管理系統，能夠針對全國范圍內各個地區的保險制度執行情況進行了解，避免地方政府不作為的情況發生。除困難群體以外，各個地方政府必須建立統一征繳機制，加強稽查審核，防止出現公款私用的情況。考慮到各個省份在經濟、財政收入上存在的不均衡，導致政府財政責任分攤差異，需要結合區域性狀況，科學測算政府財政能力，并結合轉移支付制度，實現省份間財政均衡，保證人均養老保險均衡性[4]。

（三）采用政府、居民責任分擔機制

從目前的城鄉居民養老保險繳納情況來看，政府補貼比重較低、投入較少，但相對于居民來說，政府補貼則是占據較大部分，在不同程度上增加了政府的各項壓力。因此，在未來發展的過程中，應盡可能平衡政府與居民之間的責任分擔，明確城鄉居民在責任分擔中的責任，鼓勵城鄉居民主動提高繳費檔次與標準，構建相關聯體系，保證養老金收入穩定。在此基礎上，政府部門可以依據當地經濟建設、經濟正常、財政收入等，對財政補貼率進行更新、調整，當經濟水平、財政收入增長時，還可以提高補貼率，防止固定補貼與經濟發展、人們生活水平提升產生矛盾沖突。此外，還應建立“多繳多得”的激勵機制，以此激發居民參保積極性，采取“社會統籌+個人賬戶”的待遇形式，通過制度建設和政府財政積極引導，充分體現政府與居民的責任主體地位，加快城鄉居民養老保險制度落實。

六、結語

隨著時代發展和時間推移，我國逐漸步入老齡化社會，老年人口數量不斷增加，為保證老年人的晚年生活，養老保險制度誕生，為城鄉老年居民提供生活保障。由于受到多方面因素的影響，城鄉居民社會養老保險制度實施中政府的財政責任未能充分發揮，導致部分老年人生活難以維持。因此，未來必須通過建立全國統一的社會養老保險制度、明確政府財政責任、采用政府和居民責任分擔等方式，讓政府能較好地履行自身的財政責任，為城鄉居民提供保障，保證老年人的晚年生活質量。

作者:林笑珍 單位:福建省龍巖市新羅區城鄉居民社會養老保險管理中心