農民失地問題嚴重 制度建設比強制措施更有力

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農民失地問題嚴重

2001年11月8日，湖北某市發生了一起農民與政府間的沖突。起因是地方政府為了自己的政績，不顧國土資源部禁止開發農用地的規定，強行動遷一塊富饒的農用地，而給予農民的補償僅僅為每畝120元。

“城市周邊好像四處在冒煙，因為土地征用引發的矛盾隨時可能激化。”北京郵電大學許志永博士這樣評價當前我國農村非法征地問題的嚴峻性。他說，土地征用帶來的糾紛決不是局部的小問題，幾乎所有大小城市以及縣城、鄉鎮周邊地區都存在。

“目前由土地衍生出的問題，主要是由土地產權和所有權糾紛產生的各種利益分配不平等引起的。”安邦集團分析師賀軍認為，不少地方農民申訴當地政府強行征用農地，變更為商業用途后，轉賣或批給商家開發牟利，或進行缺乏實質意義的虛榮建設項目，而失去土地的農民卻得不到足夠的補償，“這種現象在全國很普遍”。

國務院發展研究中心農村部部長韓俊說，據統計，從1987年至2001年，全國非農建設占用了2394．6萬畝耕地，至少有3400萬農民因征地失去或減少了土地。按現在的經濟發展進度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地農民將超過7800萬人。

而來自國土資源部的消息說，今年自進一步治理整頓土地市場秩序以來，全國共查處土地征用違法案件16．8萬件，相當于去年同期的兩倍。

政府強制措施能否治本

事實上，自上世紀80年代以來，為保護耕地，我國就已經出臺過一系列的政策法規。近年，國土資源部下發的有關保護農業用地的通知更是接連不斷。然而，非法征用農民土地的現象卻屢禁不止，甚至愈演愈烈。

2003年11月17日，國土資源部下發《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》，要求各地國土資源部門嚴格控制征地規模，按照保障農民權益、控制征地規模的原則，要增加征地批前協商環節，建立補償標準聽證制度。“這項措施表明政府已經意識到征地帶來的社會問題。”北京理工大學經濟學教授胡星斗認為，該措施的出臺可以緩解農民的痛苦和地方政府與農民的矛盾。

然而，安邦分析師賀軍卻指出，主管部門的這些措施相對以前雖然有所進步，但要解決征地問題還遠遠不夠。他說，目前主要的問題是農村土地歸集體所有，農民在征地中缺乏談判地位，權利得不到保障。要切實保障失地農民的利益，僅靠三令五申是不行的，必須設法給予農民談判主體的地位才行。

他認為，當前在土地征用、開發、流轉和補償分配中都存在較嚴重的權力越位，社會性的制衡機制沒有真正建立起來。

許志永也認為，由于我國農村土地集體所有，一些農民在完全不知情的情況下土地就被村干部出賣了。而且，土地征用補償費歸集體所有，而不是直接歸農民。這樣的規定為鄉村兩級干部貪污、揮霍挪用土地補償費開了方便之門。公務員之家版權所有

農民失地緣于產權模糊

“農民遭受不公正待遇，根源在于制度的不完善。”北京理工大學經濟學教授胡星斗認為，目前一些地方政府政績考核是只看城市建設等表面內容，卻不管花了多大成本，更不管人民滿意不滿意，能不能承受。他提出，應改革現有的政績考核制度，把官員工作的成本、損失以及人民的支持度納入考量。

國務院發展研究中心農村部部長韓俊則認為，現在征地制度存在的根本性問題就是公權侵犯私權，行政權侵犯財產權。“雖然法律規定農村土地歸農民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰”。

韓俊分析說，土地集體所有制，意味著農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但并不擁有按份分割農地的所有權。“集體產權”的這一特征，使集體與農民的權益關系變得模糊。“土地是農民最基本的生產資料，是農民維持生計的最后依托。只有確定了土地所有權，才能讓農民放心。”“現行土地征用地制度對農民也明顯不公。”韓俊說，我國自改革以來通過低價向農民征地，然后高價出售，據專家估計，已從農民手中拿走了2萬個億。許多城鎮為籌集建設資金，大肆圈地，片面追求城區規模的擴張。

韓俊認為，應當將土地農民集體所有明確界定為農民按份共有制，農村集體經濟的每個成員都有按份分割農地所有權的權利，農民按份共有的農地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送。“要抓緊制定規范征地行為的法律法規。”韓俊說，現有的土地方面的各種法律法規，遠不足以保護農民的土地權利。他建議，全國人大應盡快制訂《農村土地征用法》。