中國養(yǎng)老保險制度研究——立法進(jìn)程改革現(xiàn)狀和立法思考

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引言

現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保險立法自19世紀(jì)末葉起源于歐洲工業(yè)發(fā)達(dá)國家以來，至今經(jīng)歷了100多年的歷史。現(xiàn)在，世界上所有發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，幾乎都建立了實施范圍不一和模式選擇不同的養(yǎng)老保險制度。隨著世界經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，特別是近幾年來全球經(jīng)濟(jì)一體化和社會人口老齡化進(jìn)程的影響，養(yǎng)老保險制度改革已成為一個突出的國際現(xiàn)象，并且引起了全球范圍的普遍關(guān)注和重視。作為發(fā)展中國家的中國正同時面臨著發(fā)展和人口老齡化的雙重挑戰(zhàn)，能否順利解決人口老齡化帶來的各種問題，以及如何解決這些問題，是目前全社會關(guān)注的熱點。社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出了許多養(yǎng)老保險制度改革的方案，為我國政府組織實施改革提供了必要的理論準(zhǔn)備，十幾年來的養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程又積累了許多踐經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，作為一種強制性的制度設(shè)計，養(yǎng)老保險對于法律的依賴尤甚，甚至可以說只有通過具有極大權(quán)威和剛性的法律規(guī)定才能夠建立起真正的、有保障的養(yǎng)老保險體系。因此，加強和完善養(yǎng)老保險立法，建立與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會化養(yǎng)老保險機(jī)制，是及時解決好目前養(yǎng)老保險問題的當(dāng)務(wù)之急，也是未來實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”幸福前景的必要前提。本文擬從立法進(jìn)程、改革現(xiàn)狀和立法思考三個方面對正在進(jìn)行的中國養(yǎng)老保險制度改革情況進(jìn)行探討。

一、中國養(yǎng)老保險制度立法進(jìn)程

現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保險是指根據(jù)國家法律的規(guī)定，在勞動者遇到老年風(fēng)險時，（注1）對其老年基本生活提供保障的一種社會保險制度。作為一種強制性的制度設(shè)計，養(yǎng)老保險對于法律的依賴尤甚，只有通過具有極大權(quán)威和剛性的法律規(guī)定才能夠建立起真正的養(yǎng)老保險體系。縱觀世界各國養(yǎng)老保險制度的建立都是以立法為先導(dǎo)的，中國也不例外。新中國養(yǎng)老保險立法始于50年代初期，其立法進(jìn)程大致可分為以下幾個階段：

(一)建國初期至“”前——實行兩套制度

1．城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度

以1951年2月26日政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》(1953年、1958年兩次修改)為依據(jù)。規(guī)定企業(yè)或雇主按職工工資總額的3％繳納勞動保險基金，由中華全國總工會委托中國人民銀行保管，并在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用。(因為這個基金完全沒有職工個人的繳費積累，所以它實際上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度。)

2．國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度

1955年12月，國務(wù)院頒發(fā)《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》建立了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度。它與企業(yè)職工的養(yǎng)老保險辦法比較，主要是待遇標(biāo)準(zhǔn)上不統(tǒng)一(退休金企業(yè)工人為本人I資標(biāo)準(zhǔn)的35—70％，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員為50—80％)。

由于兩種制度在待遇標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一，在工人和干部之間造成了一定的影響，因此，1958年，國家根據(jù)當(dāng)時的情況，將企業(yè)和國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險的兩個辦法，在適當(dāng)放寬養(yǎng)老條件和提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上作了統(tǒng)一規(guī)定。此規(guī)定沿用了20年后，于1978年由《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》所取代。

(二)“”期間

“’’開始后不久，財政部于1969年2月了《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度改革的意見》，規(guī)定不再向國營企業(yè)提取“勞動保險費”，企業(yè)支付的退休金改在“企業(yè)營業(yè)外列支”，即從企業(yè)利潤中列支。這樣，社會保險基金被取消，企業(yè)自行籌集包括養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的勞動保險費用，全國范圍內(nèi)的企業(yè)退休基金不存在了，在全國各企業(yè)間也不能靈活調(diào)劑退休金余缺，同時社會保險工作受到?jīng)_擊，社會保險機(jī)構(gòu)被撤銷，養(yǎng)老保險實際上變成了“企業(yè)保險”。

以1950年代的勞動保險條例及70—80年代間的有關(guān)法規(guī)為依據(jù)，中國建立了城鎮(zhèn)勞動者的離退休制度，它在社會保險制度尚未全面建立的當(dāng)代中國，是中國社會保險的主要項目。從現(xiàn)行離退休制度的內(nèi)容來看，它主要包括干部離體制度、干部退休制度及職工退休、退職制度，起實施范圍限于國家機(jī)關(guān)和全民企事業(yè)單位的離退休人員，以及部分集體單位的退休人員。

(三)1980年代初至今一一養(yǎng)老保險制度的改革

可見，1980年代以前的中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度是一種傳統(tǒng)的企業(yè)或國家型的社會保險制度，隨著80年代經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，這種企業(yè)自我保險的體制日益難以為繼。企業(yè)之間因歷史原因造成的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重，嚴(yán)重地影響了企業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而離退休人數(shù)與離退休費用的急劇增加，又造成了一些退休人員多、經(jīng)濟(jì)效益差的企業(yè)不堪重負(fù)，嚴(yán)重地挫傷了在職職工的積極性，也誘發(fā)了社會不安定的因素。據(jù)統(tǒng)計，1978年在職職工與離退休人數(shù)之比為30．3：1，1980年下降為12．8：1，1985年下降為7．5：1，1992年繼續(xù)下降為5．7：1同時，離退休費用在1978年僅相當(dāng)于工資總額的3．04％，到1992年卻上升到17．65％；這兩個指標(biāo)表明，從1978—1992年間，在職職工的負(fù)擔(dān)加重了4．3倍，而企業(yè)對離退休費用的負(fù)擔(dān)也加重了4．8倍。（注2）如果繼續(xù)實行企業(yè)自我保險，一部分企業(yè)將會被拖垮。因此1979年中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以后，國家針對養(yǎng)老保險制度存在的一些弊端進(jìn)行了一系列改革：（注3）

1．1980年代初期開始，在一些地方進(jìn)行國有企業(yè)職工退休費用社會統(tǒng)籌試點。

從1984年開始，在廣東、江蘇和遼寧等省的少數(shù)市、縣，首先進(jìn)行了國有企業(yè)職工退休費用社會統(tǒng)籌的試點。在試點取得較大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，1986年，全國各地開始全面推行養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。其方法是：市、縣或省的勞動部門，根據(jù)當(dāng)年當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的支出，確定社會統(tǒng)籌基金的繳納比例，統(tǒng)一向企業(yè)征收，再根據(jù)需要返還企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)發(fā)放。

2．1986年國務(wù)院《國有企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，建立勞動合同制工人養(yǎng)老保險制度。

1986年中央政府決定國有企業(yè)新招收的工人一律實行勞動合同制，國務(wù)院《國有企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》規(guī)定勞動合同制工人的退休養(yǎng)老辦法：企業(yè)按照勞動合同制工人工資總額的15％左右，勞動合同制工人按照不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3％繳納退休養(yǎng)老基金。

3．建立了專職的社會保險管理機(jī)構(gòu)

1990年，勞動部又開始了改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法的試點工作，提出基本養(yǎng)老金有兩部分組成，第一部分按職工退休時當(dāng)?shù)厣鐣骄べY一定比例計發(fā)，第二部分按職工本人繳費年限長短和指數(shù)化月平均繳費多少計發(fā)。而后，地方各級政府又建立了專職的社會保險管理機(jī)構(gòu)，歸屬勞動部指導(dǎo)。

4．1991年6月26日國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出建立多層次的養(yǎng)老保險制度等改革方案

根據(jù)各地的改革經(jīng)驗1991年6月26日國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出：養(yǎng)老保險基金實行國家企業(yè)、個人三方負(fù)擔(dān)，建立個人繳納養(yǎng)老保險費制度，建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險多層次的養(yǎng)老保險制度等改革方案。同時在一些城市進(jìn)行基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的試點。這樣，到1992年底，全國已有2340個市縣在全民所有制企業(yè)，1300多個市、現(xiàn)在集體所有制企業(yè)實行了養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，分別占市、縣總數(shù)的98．9％和55％；參加社會統(tǒng)籌的職工達(dá)8000萬人，占國有企業(yè)職工總數(shù)的80％；離退休職工1500萬人，約占國有企業(yè)離退休職工總數(shù)的95％?！保ㄗ?）

5．1995年3月1日了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，進(jìn)一步明確企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的方向、原則和主要任務(wù)

黨的十四大以后，為了貫徹《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》精神，國務(wù)院在總結(jié)各地的經(jīng)驗和實施方法的基礎(chǔ)上，于1995年3月1日了關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，進(jìn)一步明確企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的方向、原則和主要任務(wù)，提出改革的目標(biāo)為：到本世紀(jì)末，要基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，適用城滇各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、讓會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化酌養(yǎng)老保險體系。改革的原則為：保障水平與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)；社會互濟(jì)與自我保障相結(jié)合，公平與效率相結(jié)合；管理法制化；行政管理與基金管理分開等。

為了在全國逐步統(tǒng)一實施辦法，《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》還附錄了兩種操作性很強的實施辦法，供各地參考。

辦法一：上海等7省市選擇此辦法

規(guī)定建立相當(dāng)于職工工資收入16％左右的個人賬戶，其中包括職工本人繳納的全部養(yǎng)老保險費(起步時為繳費工資的3％，以后逐步提高到8％)、企業(yè)按職工本人繳費工資的一定比例繳納養(yǎng)老保險費和企業(yè)按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY劃入的5—6％。職工退休后基本養(yǎng)老金按個人賬戶儲存額除以120計算，按月支付。

該辦法還規(guī)定：那些在實施個人賬戶以前參加工作的職工，在該辦法實施前的工作年限時同繳費年限，至退休時，“以個人賬戶的存儲額推算出全部工作年限的儲存額”。對已退休職工的養(yǎng)老問題，通過企業(yè)另行交納一定比例的費用形成統(tǒng)籌基金解決，養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)仍然按照改革前的辦法執(zhí)行。

辦法二：北京等5省市選擇此辦法

規(guī)定按職工繳費工資的5％左右建立個人賬戶，其中包括個人繳費的全部和企業(yè)繳費中基數(shù)高于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY(200％以上至300％的部分)的部分，企業(yè)繳費的其余部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老金分為三部分：一是“社會性養(yǎng)老金”，按照職工所在地職工平均工資的一定比例(20—25％)計發(fā)；二是“繳費性養(yǎng)老金”，按繳費每滿一年(建立個人賬戶前的職工連續(xù)工齡作為視同繳費年限，與實際繳費年限合并計算)，發(fā)給指數(shù)化月平均繳費工資的1．0％一1．4％計發(fā)；三是“個人賬戶養(yǎng)老金”，為個人賬戶儲存額除以120計算。其中前兩項養(yǎng)老金來自于“統(tǒng)籌”；已退休職工的養(yǎng)老金則全部來自于“統(tǒng)籌”。

在執(zhí)行過程中，許多地區(qū)吸取辦法一、二的優(yōu)點，結(jié)合本地區(qū)的實際，制定了第三類辦法，即按職工本人繳費工資的10—12％建立個人賬戶，其中個人繳費和企業(yè)繳費化轉(zhuǎn)方法與力、法一基本相同。養(yǎng)老金支付由社會性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。社會性養(yǎng)老金相當(dāng)于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的20％一25％，個人賬戶養(yǎng)老金為個人賬戶儲存額除以120。（注5）

6．1997年7月16日，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》

為了進(jìn)一步加快養(yǎng)老保險制度改革的步伐，建立全國統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，1997年7月16日，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，此規(guī)定在重申《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》確立的改革目標(biāo)和原則的基礎(chǔ)上，確定“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的模式為中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)一模式，提出了全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險辦法。

在實施養(yǎng)老保險制度改革的過程中，各地根據(jù)國務(wù)院和勞動部的有關(guān)文件精神，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，也先后制定了許多地方性的法規(guī)和規(guī)章。如廣東省于1993年7月了《廣東省職工社會養(yǎng)老保險制度暫行規(guī)定》；海南省于1993年12月了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險條例》；上海市1993年2月推出了《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革實施方案》，1995年又連續(xù)出臺了《上海市城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》、《上海市城鎮(zhèn)個體工商戶及其幫工養(yǎng)老保險辦法》、《關(guān)于本市外商投資企業(yè)中國職工退休后計發(fā)養(yǎng)老保險金辦法》，將各類企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險納入了統(tǒng)一的軌道。

通過對我國建國以來的養(yǎng)老保險立法進(jìn)程的考察，可以發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度在我國并不像有些人所說的那樣，是一個需要創(chuàng)設(shè)的新制度。盡管從客觀上講，我國有關(guān)養(yǎng)老保險的法律規(guī)定是十分不健全的，但不能由此走入“法律虛無主義”，認(rèn)為我國養(yǎng)老保險立法是一片空白。在過去的40多年中，中國養(yǎng)老保險立法經(jīng)歷了一個由立到廢，又由廢到立的曲折、發(fā)展的過程，制定了許多法律法規(guī)，它們對于養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展起著不可或缺的作用，并為今后的養(yǎng)老保險立法的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但從總體上看，我們可以看到中國養(yǎng)老保險立法的一個很突出特點：即立法層次較低，地方上述立法進(jìn)程，我們可以看到中國養(yǎng)老保險立法的一個很突出特點：立法層次較低，地方立法活躍。在養(yǎng)老保險的整個改革規(guī)程中，各省、直轄市、自治區(qū)幾乎都出臺了實行養(yǎng)老保險的地方性法規(guī)，但國家權(quán)力機(jī)關(guān)卻至今沒有頒布綜合性的“社會保險法”或單行的“養(yǎng)老保險法”，國務(wù)院除了幾個重要的決定外，也沒有養(yǎng)老保險方面的行政法規(guī)出臺。這種立法上的滯后狀況，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會保障事業(yè)發(fā)展的要求，難以應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險改革的進(jìn)程。

二、我國養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革的主要內(nèi)容

現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革的依據(jù)是1997年國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，改革的主要內(nèi)容為：

1．統(tǒng)一企業(yè)和職工的繳費比例。

企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費(以下簡稱企業(yè)繳費)的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20％。個人繳納基本養(yǎng)老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4％，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達(dá)到本人繳費工資的8％。

2．統(tǒng)一個人賬戶的規(guī)模。

按本人繳費工資的11％的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至3％。

3．統(tǒng)一基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。

規(guī)定本決定實施后參加工作的職工(實踐中將這部分人稱為“新人”)，個人繳費累計滿15年的，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，退休時基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)、直轄市或地(市)上年度職工月平均工資的20％，個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶存儲額除以120；個人繳費累計不滿15年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，個人賬戶存儲額一次性支付本人；本決定實施前參加工作，實施后退休且個人繳費年限和視同繳費年限累計滿15年的(實踐中將這部分人稱為"新人”)，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金基礎(chǔ)上，再確定過渡性養(yǎng)老金;①本決定實施前退休的(實踐中將這部分人稱為“老人”)，仍按原來規(guī)定發(fā)給養(yǎng)老金，同時執(zhí)行養(yǎng)老金調(diào)整辦法。

統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度實施后全國各地紛紛按照規(guī)定，調(diào)整本地區(qū)原已實施養(yǎng)老保險制度，朝著全國統(tǒng)一的方向努力，上海市于1998年4月開始，改變了以前按職工繳費工資16％計入個人賬戶的辦法，以本人繳費工資11％計入個人賬戶，并開始實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。

(二)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度實施過程中存在的主要問題

養(yǎng)老保險制度改革是涉及中國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大變革。中國養(yǎng)老保險制度改革自80年代初期開始至今，已經(jīng)過了十幾年的歷程。這期間，從個別城市的試點開始，經(jīng)過政府有關(guān)部門的規(guī)劃和引導(dǎo)，通過從理論和實踐兩個方面不斷總結(jié)幾年改革試點經(jīng)驗和不足，目前已初步建立了全國統(tǒng)一的“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。應(yīng)該說，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度也是在研究借鑒世界各國養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國具體國情后確定的，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的一種新模式。但同時，在面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與人口老齡化的雙重壓力的情況下，該制度在實施過程中也暴露出種種問題：

1．企業(yè)養(yǎng)老保險費供款率過高。

目前中國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費率在20％以上，與世界主要國家企業(yè)供款的平均水平(10％左右)相比，顯得高出很多，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。同時也導(dǎo)致企業(yè)不愿意繳納基本養(yǎng)老保險費，有的企業(yè)故意隱瞞工資總額，少交統(tǒng)籌基金；有的企業(yè)轉(zhuǎn)移銀行賬戶，故意拖欠不交。據(jù)分析，參加基本養(yǎng)老保險的企業(yè)，有30％的工資總額未計算在應(yīng)繳的基數(shù)內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，1999年1000萬元以上的欠費大戶有200多家。

2．養(yǎng)老保險基金收支狀況不容樂觀。

(1)基金收繳率下降。企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費導(dǎo)致收繳率下降，據(jù)統(tǒng)計，1992年全國收繳率為96．3％，1993年降為93．3％，1994年降為92．4％，1998年降為89％，1999年上半年將為87．6％。

(2)部分地區(qū)養(yǎng)老金收不抵支。1997年全國養(yǎng)老金支出944．9億元，1998年上半年已支出491億元，下半年加上行業(yè)移交的因素，支出更大。支出不斷上升，而收繳率又不斷下降，部分地區(qū)出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象。1998年上半年，17各省市區(qū)當(dāng)期基金收不抵支，第三季度增至25個。①據(jù)統(tǒng)計，截至1998年底，全國共收繳基本養(yǎng)老保險費1227．4億元，基本養(yǎng)老金支出達(dá)1248．7億元，當(dāng)年基金缺口為21．3億元?！倍诓糠謬衅髽I(yè)困難、企業(yè)欠費嚴(yán)重(高達(dá)300多億元)的情況下，基金收入增長仍將十分困難。

(3)結(jié)余基金減少。當(dāng)期基金收不抵支，又要確保按時發(fā)放，一些地區(qū)動用積累基金彌補不足。為了確保1998年的養(yǎng)老金發(fā)放，有23各省、市、自治區(qū)共動用歷年積累基金高達(dá)67．5億元，占1998年初地方歷年積累總額的12．8％，動用積累的省份和金額之多，在歷史上還是第一次。動用積累基金最多的是遼寧省，達(dá)8．2億元；用積累比例最高的是天津市，高達(dá)70．2％。

3．基金統(tǒng)籌層次低，調(diào)劑能力弱。

目前只有京、津、滬及福建、河北等地真正實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而大部分地區(qū)處于縣、市級統(tǒng)籌。這就減弱了分散風(fēng)險的能力，削弱了社會保險互助、互濟(jì)的功能，不利于統(tǒng)一制度的貫徹執(zhí)行。

4．養(yǎng)老保險的覆蓋面還比較窄。