機關事業單位養老保險制度改革研究

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引言

現代意義上的養老保險立法自19世紀末葉起源于歐洲工業發達國家以來，至今經歷了100多年的歷史。現在，世界上所有發達國家和發展中國家，幾乎都建立了實施范圍不一和模式選擇不同的養老保險制度。隨著世界經濟與社會的發展，特別是近幾年來全球經濟一體化和社會人口老齡化進程的影響，養老保險制度改革已成為一個突出的國際現象，并且引起了全球范圍的普遍關注和重視。作為發展中國家的中國正同時面臨著發展和人口老齡化的雙重挑戰，能否順利解決人口老齡化帶來的各種問題，以及如何解決這些問題，是目前全社會關注的熱點。社會學家、經濟學家們提出了許多養老保險制度改革的方案，為我國政府組織實施改革提供了必要的理論準備，十幾年來的養老保險制度改革進程又積累了許多踐經驗。筆者認為，作為一種強制性的制度設計，養老保險對于法律的依賴尤甚，甚至可以說只有通過具有極大權威和剛性的法律規定才能夠建立起真正的、有保障的養老保險體系。因此，加強和完善養老保險立法，建立與我國經濟發展水平相適應的社會化養老保險機制，是及時解決好目前養老保險問題的當務之急，也是未來實現“老有所養”幸福前景的必要前提。本文擬從立法進程、改革現狀和立法思考三個方面對正在進行的中國養老保險制度改革情況進行探討。

一、中國養老保險制度立法進程

現代意義上的養老保險是指根據國家法律的規定，在勞動者遇到老年風險時，（注1）對其老年基本生活提供保障的一種社會保險制度。作為一種強制性的制度設計，養老保險對于法律的依賴尤甚，只有通過具有極大權威和剛性的法律規定才能夠建立起真正的養老保險體系。縱觀世界各國養老保險制度的建立都是以立法為先導的，中國也不例外。新中國養老保險立法始于50年代初期，其立法進程大致可分為以下幾個階段：

(一)建國初期至“”前——實行兩套制度

1．城鎮企業職工養老保險制度

以1951年2月26日政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》(1953年、1958年兩次修改)為依據。規定企業或雇主按職工工資總額的3％繳納勞動保險基金，由中華全國總工會委托中國人民銀行保管，并在全國范圍內調劑使用。(因為這個基金完全沒有職工個人的繳費積累，所以它實際上是一個現收現付的制度。)

2．國家機關、事業單位工作人員的養老保險制度

1955年12月，國務院頒發《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》建立了國家機關、事業單位工作人員的養老保險制度。它與企業職工的養老保險辦法比較，主要是待遇標準上不統一(退休金企業工人為本人I資標準的35—70％，機關、事業單位工作人員為50—80％)。

由于兩種制度在待遇標準上的不統一，在工人和干部之間造成了一定的影響，因此，1958年，國家根據當時的情況，將企業和國家機關、事業單位工作人員的養老保險的兩個辦法，在適當放寬養老條件和提高待遇標準的基礎上作了統一規定。此規定沿用了20年后，于1978年由《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》和《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》所取代。

(二)“”期間

“’’開始后不久，財政部于1969年2月了《關于國營企業財務工作中幾項制度改革的意見》，規定不再向國營企業提取“勞動保險費”，企業支付的退休金改在“企業營業外列支”，即從企業利潤中列支。這樣，社會保險基金被取消，企業自行籌集包括養老保險基金在內的勞動保險費用，全國范圍內的企業退休基金不存在了，在全國各企業間也不能靈活調劑退休金余缺，同時社會保險工作受到沖擊，社會保險機構被撤銷，養老保險實際上變成了“企業保險”。

以1950年代的勞動保險條例及70—80年代間的有關法規為依據，中國建立了城鎮勞動者的離退休制度，它在社會保險制度尚未全面建立的當代中國，是中國社會保險的主要項目。從現行離退休制度的內容來看，它主要包括干部離體制度、干部退休制度及職工退休、退職制度，起實施范圍限于國家機關和全民企事業單位的離退休人員，以及部分集體單位的退休人員。

(三)1980年代初至今一一養老保險制度的改革

可見，1980年代以前的中國城鎮養老保險制度是一種傳統的企業或國家型的社會保險制度，隨著80年代經濟體制改革的深化，這種企業自我保險的體制日益難以為繼。企業之間因歷史原因造成的養老負擔畸輕畸重，嚴重地影響了企業經濟的發展；而離退休人數與離退休費用的急劇增加，又造成了一些退休人員多、經濟效益差的企業不堪重負，嚴重地挫傷了在職職工的積極性，也誘發了社會不安定的因素。據統計，1978年在職職工與離退休人數之比為30．3：1，1980年下降為12．8：1，1985年下降為7．5：1，1992年繼續下降為5．7：1同時，離退休費用在1978年僅相當于工資總額的3．04％，到1992年卻上升到17．65％；這兩個指標表明，從1978—1992年間，在職職工的負擔加重了4．3倍，而企業對離退休費用的負擔也加重了4．8倍。（注2）如果繼續實行企業自我保險，一部分企業將會被拖垮。因此1979年中國進行經濟體制改革以后，國家針對養老保險制度存在的一些弊端進行了一系列改革：（注3）

1．1980年代初期開始，在一些地方進行國有企業職工退休費用社會統籌試點。

從1984年開始，在廣東、江蘇和遼寧等省的少數市、縣，首先進行了國有企業職工退休費用社會統籌的試點。在試點取得較大進展的基礎上，1986年，全國各地開始全面推行養老保險社會統籌。其方法是：市、縣或省的勞動部門，根據當年當地養老金的支出，確定社會統籌基金的繳納比例，統一向企業征收，再根據需要返還企業，由企業負責發放。

2．1986年國務院《國有企業實行勞動合同制暫行規定》，建立勞動合同制工人養老保險制度。

1986年中央政府決定國有企業新招收的工人一律實行勞動合同制，國務院《國有企業實行勞動合同制暫行規定》規定勞動合同制工人的退休養老辦法：企業按照勞動合同制工人工資總額的15％左右，勞動合同制工人按照不超過本人標準工資的3％繳納退休養老基金。

3．建立了專職的社會保險管理機構

1990年，勞動部又開始了改革養老金計發辦法的試點工作，提出基本養老金有兩部分組成，第一部分按職工退休時當地社會平均工資一定比例計發，第二部分按職工本人繳費年限長短和指數化月平均繳費多少計發。而后，地方各級政府又建立了專職的社會保險管理機構，歸屬勞動部指導。

4．1991年6月26日國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出建立多層次的養老保險制度等改革方案

根據各地的改革經驗1991年6月26日國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出：養老保險基金實行國家企業、個人三方負擔，建立個人繳納養老保險費制度，建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險多層次的養老保險制度等改革方案。同時在一些城市進行基本養老保險社會統籌和個人帳戶相結合的試點。這樣，到1992年底，全國已有2340個市縣在全民所有制企業，1300多個市、現在集體所有制企業實行了養老保險社會統籌，分別占市、縣總數的98．9％和55％；參加社會統籌的職工達8000萬人，占國有企業職工總數的80％；離退休職工1500萬人，約占國有企業離退休職工總數的95％?！保ㄗ?）

5．1995年3月1日了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，進一步明確企業職工養老保險制度改革的方向、原則和主要任務

黨的十四大以后，為了貫徹《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，國務院在總結各地的經驗和實施方法的基礎上，于1995年3月1日了關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，進一步明確企業職工養老保險制度改革的方向、原則和主要任務，提出改革的目標為：到本世紀末，要基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用城滇各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、讓會統籌與個人帳戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化酌養老保險體系。改革的原則為：保障水平與社會生產力發展水平及各方面承受能力相適應；社會互濟與自我保障相結合，公平與效率相結合；管理法制化；行政管理與基金管理分開等。

為了在全國逐步統一實施辦法，《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》還附錄了兩種操作性很強的實施辦法，供各地參考。

辦法一：上海等7省市選擇此辦法

規定建立相當于職工工資收入16％左右的個人賬戶，其中包括職工本人繳納的全部養老保險費(起步時為繳費工資的3％，以后逐步提高到8％)、企業按職工本人繳費工資的一定比例繳納養老保險費和企業按當地職工平均工資劃入的5—6％。職工退休后基本養老金按個人賬戶儲存額除以120計算，按月支付。

該辦法還規定：那些在實施個人賬戶以前參加工作的職工，在該辦法實施前的工作年限時同繳費年限，至退休時，“以個人賬戶的存儲額推算出全部工作年限的儲存額”。對已退休職工的養老問題，通過企業另行交納一定比例的費用形成統籌基金解決，養老金給付標準仍然按照改革前的辦法執行。

辦法二：北京等5省市選擇此辦法

規定按職工繳費工資的5％左右建立個人賬戶，其中包括個人繳費的全部和企業繳費中基數高于當地職工平均工資(200％以上至300％的部分)的部分，企業繳費的其余部分進入社會統籌?；攫B老金分為三部分：一是“社會性養老金”，按照職工所在地職工平均工資的一定比例(20—25％)計發；二是“繳費性養老金”，按繳費每滿一年(建立個人賬戶前的職工連續工齡作為視同繳費年限，與實際繳費年限合并計算)，發給指數化月平均繳費工資的1．0％一1．4％計發；三是“個人賬戶養老金”，為個人賬戶儲存額除以120計算。其中前兩項養老金來自于“統籌”；已退休職工的養老金則全部來自于“統籌”。

在執行過程中，許多地區吸取辦法一、二的優點，結合本地區的實際，制定了第三類辦法，即按職工本人繳費工資的10—12％建立個人賬戶，其中個人繳費和企業繳費化轉方法與力、法一基本相同。養老金支付由社會性養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。社會性養老金相當于當地職工平均工資的20％一25％，個人賬戶養老金為個人賬戶儲存額除以120。（注5）

6．1997年7月16日，國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》

為了進一步加快養老保險制度改革的步伐，建立全國統一的企業職工養老保險制度，1997年7月16日，國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，此規定在重申《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》確立的改革目標和原則的基礎上，確定“社會統籌與個人帳戶相結合”的模式為中國城鎮企業職工基本養老保險的統一模式，提出了全國統一的養老保險辦法。

在實施養老保險制度改革的過程中，各地根據國務院和勞動部的有關文件精神，結合本地區的實際情況，也先后制定了許多地方性的法規和規章。如廣東省于1993年7月了《廣東省職工社會養老保險制度暫行規定》；海南省于1993年12月了《海南經濟特區城鎮從業人員養老保險條例》；上海市1993年2月推出了《上海市城鎮職工養老保險制度改革實施方案》，1995年又連續出臺了《上海市城鎮私營企業職工養老保險辦法》、《上海市城鎮個體工商戶及其幫工養老保險辦法》、《關于本市外商投資企業中國職工退休后計發養老保險金辦法》，將各類企事業單位的養老保險納入了統一的軌道。

通過對我國建國以來的養老保險立法進程的考察，可以發現養老保險制度在我國并不像有些人所說的那樣，是一個需要創設的新制度。盡管從客觀上講，我國有關養老保險的法律規定是十分不健全的，但不能由此走入“法律虛無主義”，認為我國養老保險立法是一片空白。在過去的40多年中，中國養老保險立法經歷了一個由立到廢，又由廢到立的曲折、發展的過程，制定了許多法律法規，它們對于養老保險制度的建立和發展起著不可或缺的作用，并為今后的養老保險立法的發展奠定了基礎。但從總體上看，我們可以看到中國養老保險立法的一個很突出特點：即立法層次較低，地方上述立法進程，我們可以看到中國養老保險立法的一個很突出特點：立法層次較低，地方立法活躍。在養老保險的整個改革規程中，各省、直轄市、自治區幾乎都出臺了實行養老保險的地方性法規，但國家權力機關卻至今沒有頒布綜合性的“社會保險法”或單行的“養老保險法”，國務院除了幾個重要的決定外，也沒有養老保險方面的行政法規出臺。這種立法上的滯后狀況，不能適應市場經濟和社會保障事業發展的要求，難以應對人口老齡化的挑戰。嚴重影響了養老保險改革的進程。

二、我國養老保險制度改革的現狀

(一)現行養老保險制度改革的主要內容

現行養老保險制度改革的依據是1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，改革的主要內容為：

1．統一企業和職工的繳費比例。

企業繳納基本養老保險費(以下簡稱企業繳費)的比例，一般不得超過企業工資總額的20％。個人繳納基本養老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4％，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8％。

2．統一個人賬戶的規模。

按本人繳費工資的11％的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至3％。

3．統一基本養老金的計發辦法。

規定本決定實施后參加工作的職工(實踐中將這部分人稱為“新人”)，個人繳費累計滿15年的，退休后按月發給基本養老金，基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，退休時基礎養老金月標準為省、自治區、直轄市或地(市)上年度職工月平均工資的20％，個人賬戶養老金月標準為個人賬戶存儲額除以120；個人繳費累計不滿15年的，退休后不享受基礎養老金待遇，個人賬戶存儲額一次性支付本人；本決定實施前參加工作，實施后退休且個人繳費年限和視同繳費年限累計滿15年的(實踐中將這部分人稱為"新人”)，在基礎養老金和個人賬戶養老金基礎上，再確定過渡性養老金;①本決定實施前退休的(實踐中將這部分人稱為“老人”)，仍按原來規定發給養老金，同時執行養老金調整辦法。

統一養老保險制度實施后全國各地紛紛按照規定，調整本地區原已實施養老保險制度，朝著全國統一的方向努力，上海市于1998年4月開始，改變了以前按職工繳費工資16％計入個人賬戶的辦法，以本人繳費工資11％計入個人賬戶，并開始實施基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金的計發辦法。

(二)現行養老保險制度實施過程中存在的主要問題

養老保險制度改革是涉及中國改革、發展、穩定的重大變革。中國養老保險制度改革自80年代初期開始至今，已經過了十幾年的歷程。這期間，從個別城市的試點開始，經過政府有關部門的規劃和引導，通過從理論和實踐兩個方面不斷總結幾年改革試點經驗和不足，目前已初步建立了全國統一的“社會統籌與個人帳戶相結合”的企業職工基本養老保險制度。應該說，中國現行的養老保險制度也是在研究借鑒世界各國養老保險制度的經驗和教訓的基礎上，結合中國具體國情后確定的，由現收現付制向基金積累制過渡的一種新模式。但同時，在面臨經濟轉型與人口老齡化的雙重壓力的情況下，該制度在實施過程中也暴露出種種問題：

1．企業養老保險費供款率過高。

目前中國企業繳納的基本養老保險費率在20％以上，與世界主要國家企業供款的平均水平(10％左右)相比，顯得高出很多，造成企業負擔過重。同時也導致企業不愿意繳納基本養老保險費，有的企業故意隱瞞工資總額，少交統籌基金；有的企業轉移銀行賬戶，故意拖欠不交。據分析，參加基本養老保險的企業，有30％的工資總額未計算在應繳的基數內。據統計，1999年1000萬元以上的欠費大戶有200多家。

2．養老保險基金收支狀況不容樂觀。

(1)基金收繳率下降。企業欠繳養老保險費導致收繳率下降，據統計，1992年全國收繳率為96．3％，1993年降為93．3％，1994年降為92．4％，1998年降為89％，1999年上半年將為87．6％。

(2)部分地區養老金收不抵支。1997年全國養老金支出944．9億元，1998年上半年已支出491億元，下半年加上行業移交的因素，支出更大。支出不斷上升，而收繳率又不斷下降，部分地區出現收不抵支的現象。1998年上半年，17各省市區當期基金收不抵支，第三季度增至25個。①據統計，截至1998年底，全國共收繳基本養老保險費1227．4億元，基本養老金支出達1248．7億元，當年基金缺口為21．3億元。”而在部分國有企業困難、企業欠費嚴重(高達300多億元)的情況下，基金收入增長仍將十分困難。

(3)結余基金減少。當期基金收不抵支，又要確保按時發放，一些地區動用積累基金彌補不足。為了確保1998年的養老金發放，有23各省、市、自治區共動用歷年積累基金高達67．5億元，占1998年初地方歷年積累總額的12．8％，動用積累的省份和金額之多，在歷史上還是第一次。動用積累基金最多的是遼寧省，達8．2億元；用積累比例最高的是天津市，高達70．2％。

3．基金統籌層次低，調劑能力弱。

目前只有京、津、滬及福建、河北等地真正實現了省級統籌，而大部分地區處于縣、市級統籌。這就減弱了分散風險的能力，削弱了社會保險互助、互濟的功能，不利于統一制度的貫徹執行。

4．養老保險的覆蓋面還比較窄。

目前中國基本養老保險的覆蓋范圍主要是國有企業和集體企業的職工，而外商投資企業私營企業職工和個體工商戶及進城務工的農村勞動力等城鎮從業人員卻很少或沒有參加養老保險社會統籌。國家機關、事業單位和社會團體等的養老保險制度改革進展緩慢。據統計，國有企業參加基本養老保險的比例為99％，集體企業為70％，外商投資企業和私營企業為40％和20％。①同時國有企業和集體企業的養老負擔也日益沉重，據統計，1985年底國有企業、集體企業和其他經濟單位在職職工和離退休及退職人員之比分別為7．7：1、7：1、8．8：1；1990年底分別為6．1：1、6．3：1、14．9：11995年底分別為4．6：1、5．0：1、12．2：1；1997年底分別為4．1：1、4．5：1、11．9：11998年底分別為4．9：1、3．1：1、8．0：1。由于參保的國有、集體企業多，離退休人員多，基本養老保險負擔系數大，必然造成基金缺口加大。而且可以預見，隨著人口老齡化的進一步發展，這種趨勢也會呈擴大之勢。如不能盡快擴大養老保險覆蓋面，降低基本養老保險基金負擔系數，基本養老基金將難以為繼。

5．養老保險基金的管理方式和投資運營策略有待調整。

目前，中國基本養老保險基金是由政府來管理和運營的。在基金管理方面存在監督不利的問題，挪用、擠占基金現象時有發生。據查，截至1998年底，全國直接被擠占挪用的養老保險基金49．2億元，1999年上半年收回10億元，回收率僅為20％。③在基金運營方面，由于資本市場尚未發育成熟，養老保險基金的投資渠道被限制在存銀行、買國債等有限的范圍內，基金的保值增值不僅難以實現，甚至還有可能受到通貨膨脹的影響而出現基金貶值，不利于養老保險制度保障能力的提高。

現行養老保險制度在實施過程中，還存在其他問題，如多層次養老保險體系結構不平衡、管理體制不順等，但上述五個方面的問題是最突出，也是最難解決的。這些問題在一定程度上阻礙了中國經濟體制改革，特別是國有企業改革的進程。

簡單分析造成上述問題的直接原因，主要有兩點：第一、經濟體制轉型和人口老齡化的雙重壓力，給部分企業帶來經濟困難；第養老保險立法不完善，制度實施的強制力不夠。

三、中國養老保險制度改革的立法思考

中國已經確定經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，并將建立社會保障體系列為社會主義市場經濟五大支柱之一。當前中國經濟體制改革的重點是企業改革，而社會保險制度改革又是影響企業改革成敗的關鍵之一。中國政府已將社會保險制度改革列為企業改革最重要的配套措施，提出“九五”時期社會保險制度改革和事業發展的總體目標為：深化各項保險制度改革，以養老、失業、醫療保險制度改革為重點，同時積極推進工傷保險和生育保險制度改革。到本世紀末，基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求的，資金來源多渠道、保障方式多層次、公平與效率相結合、權利與義務相統一、管理體制集中統一、管理服務社會化的社會保險體系框架；建立起適用于多種經濟成分中各類勞動者的，統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑使用基金的社會保險制度。作為社會保險制度的重要組成部分之一，中國養老保險制度改革也必須按市場經濟的要求，在社會保險改革總目標下設計方案。

筆者認為，作為一種強制性的制度設計，養老保險對于法律的依賴尤甚，甚至可以說只有通過具有極大權威和剛性的法律規定才能夠建立起真正的、有保障的養老保險體系。因此，加強和完善養老保險立法，建立與中國經濟發展水平相適應的、多層次的社會化養老保險制度，是及時解決好目前養老保險問題的當務之急，也是未來實現“老有所養”幸福前景的必要前提。而加強和完善養老保險立法，應重點研究以下幾個問題：

(一)新老制度的平穩過渡：轉型成本或養老金債務”的妥善解決

如前所述，中國養老保險制度改革處于轉型過渡時期。隨著人口的迅速老齡化，原有的現收現付制只能通過不斷提高企業繳費水平來滿足不斷增長的退休人員的養老金支付需求，這與我們的改革目標一減輕企業負擔是相悖的。因此，改革中，中國提出“資金來源多渠道”的改革原則，采取“統帳結合”的辦法，即基本養老金實行現收現付、社會統籌，而個人賬戶養老金則實行基金積累。這種“部分積累制”可以預先積累一部分基金，并通過個人賬戶基金的高效增值，來滿足未來人口老齡化高峰期的養老金支付需求，從而在不增加企業和在職職工負擔的情況下，維持養老金制度長期的收支平衡。但新制度的實行，不可避免地會出現“養老金債務”問題。而養老金債務應該是養老保險制度改革過程中國家不得不支付的改革成本，因為在計劃經濟體制下，我們長期實行低工資、低消費、高積累的政策，那些已退休或快要退休的職工未存儲的養老保險基金過去已作為稅收上交給國家財政，形成了國有資產。因此，制度轉軌過程中的養老金債務的補償應該是政府的一項責任。近幾年，各級政府在補償養老金債務的工作中盡很大的努力，僅1999年全年就補發歷史拖欠的養老金120多億元，其中地方籌資53億元，中央財政支持76億元。②同時，在理論上和實踐中，也在不斷的探索新老制度的平穩過渡的辦法，但最為重要的應該是要通過立法明確國家、單位和個人三者的責任。

(二)立法的穩定性與超前性：全球經濟一體化與人口老齡化的影響及前瞻性考慮

法律由于其本身的性質所決定，它不僅要對以往的經驗和現存的制度予以肯定和保護，同時也應具有一定的指導作用，即立法應具有一定的穩定性和合理的超前性。就我國養老保險立法來看，經過40多年的發展，特別是近十幾年的摸索和試點，不斷尋找適合中國國情的養老保險模式，目前，對于改革的成功經驗和成果以法律的形式加以肯定和保護，使之上升到法律高度是十分必要的。但是由于養老保險本身的特點所決定，一項養老保險法律規定是否合理和適當，往往需要經過幾十年才能顯出結果，因此，我們在立法時也應當注意對養老保險發展趨勢的研究，使養老保險立法具有一定的超前性。當前，要特別注意全球經濟一體化與人口老齡化對養老保險制度的影響的研究，并在立法中做出前瞻性的考慮。

(三)城鄉二元結構與養老保險一體化：養老保險覆蓋范圍問題

中國是發展中國家，從目前經濟發展的情況看，城鄉二元結構的狀況將會長期存在，城鄉差別，機關事業單位和企業之間的差別不可能很快消除，因此，在考慮統一的養老保險立法時，在強調擴大養老保險覆蓋范圍的同時，也要考慮互相銜接和具體執行的辦法。

(四)正確處理養老保險制度改革與相關制度改革的關系

中國養老保險制度改革是在經濟體制改革的大背景下進行的，它本身就是經濟體制改革的一個組成部分，而且，可以預期，它還將貫穿于經濟體制改革整個過程的始終。有鑒于此，在養老保險制度改革和立法過程中，要正確處理好與企業改革、社會保障制度改革、失業、保險、醫療保險制度改革、財政稅收制度改革、資本市場發育等相關制度改革的關系。

(五)確保養老保險基金的安全問題

強大的養老保險基金是養老保險制度得以健康運行的基本保證?；攫B老保險基金是由參保單位和職工共同繳納養老保險費而形成的基金，是參加基本養老保險的廣大職工和離退休人員的“活命錢”，因此，必須確保養老保險基金的安全。而確?；鸢踩?，必須建立健全基金的管理體制和監督體系，規范基金運營活動，以保證基金不流失、不被擠占挪用，保證基金高效運營、保值增值，從而保證能夠持久地按時足額發放養老金。

結束語

建立完善的養老保險法律體系絕非能一蹴而就，需要有一個不斷探索、不斷創新的過程。這既有賴于社會經濟的不斷發展，國家經濟實力的不斷增強，同時也有賴于社會保障理論研究的深化和政府對社會保障立法，包括養老保險立法的重視和關注。由于養老保險制度改革的需要，決定了在一定時期內，我國養老保險立法具有過渡性和漸進性的特征，因此，我國養老保險立法要有近期和遠期目標。

【注釋】注1：按照正常的生活軌跡，每個人都會步入老年，老年生活對于社會絕大多數成員而言是一個必經的人生階段。而每個人的老年生活是否有保障，卻又由于社會、經濟發展和每個人的社會機遇、個人能力等方面的差異而變化，存在著很多不確定性。對于老年生活的這種不確定性，通常稱之為“老年風險”。

注2：鄭功成：《中國社會保障論》，湖北人民出版社，1994年，第126頁。

注3：由于傳統企業養老保險制度的弊端是顯而易見的，且是嚴重的，甚至成為制約經濟體制改革的障礙，因此，中國養老保險制度改革主要是從企業這個方面開始進行的。

注4：方樂華：《社會保障法論》，世界圖書出版公司，1999年，第105頁。

注5：上述方案中，辦法—比較注重效率，辦法二比較注重公干，而辦法三則已初步考慮效率與公平的兼顧。但是這些方案都沒有明確指出老職工的養老金的來源，只是籠統的說通過社會統籌來解決。與此同時，又都沒有說明社會統籌怎樣與個人賬戶相全結合，沒有把社會統籌與個人賬戶部分分開，而是把兩者統一在一個“部分積累制”的框架內。而事實上，因為社會統籌部分實際上也遠不足以支付已退休職工的養老金，所以就值得一企業繳費中原本不屬于社會統籌的那一部分，甚至還要以新職工的個人繳費進行支付，這就為日后發生養老金基金個人賬戶的“空帳”問題制造了制度結構中的空間。

注6：過渡性養老金是為了解決統一制度(或“統帳結合”)之前參加工作、之后退休的人員，由于其在之前的工作年限沒有實行個人賬戶的問題而設立的養老金，是統一制度后“中人”基本養老金的一個組成部分。

注7：張水清：“企業基本養老保險基金缺口原因分析與對策”，《中國勞動》，2000年第

3期，第15頁。

注8：同上注。

注9：勞動和社會保障部法制司、社會保險事業管理局編寫：《社會保險費征繳暫行條

例及相關政策問題解答》，華文出版社1999年，第72頁。

注10：《瞭望》新聞周刊，2000年4月17日，第16期。

注11：同上注。

注12：同上注。

注13：同注7。

注14：據1999年<中國勞動統計年鑒)，中國統計出版社1999年第14頁、541頁數據

注15：同注7。

注16：所謂養老金債務，是指在由老制度向新制度轉軌的過程中，老制度所遺留下來的養老金支付責任。包括轉軌前已退休的人員(老人)的養老金支付責任，轉軌前在職、轉軌后退休的人員(中人)在老制度中的養老金權益。

注17：《人民日報》，2000年1月10日，第二版。

【參考文獻】1．鄭功成：《中國社會保障論》，湖北人民出版社，1994年。

2．方樂華：《社會保障法論》，世界圖書出版公司，1999年。

3．勞動和社會保障部法制司、社會保險事業管理局編寫：《社會保險費征繳暫行條例及相關政策問題解答》，華文出版社，1999年。

4．李紹光：《養老金制度與資本市場》，中國發展出版社，1998年。