政府機構改革建議

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我國**多年來的偉大改革，業(yè)已完成了全面計劃經濟體制向基本市場經濟體制的轉變，并基本建成了小康社會。但正如十六大報告所指出的，我國目前實現的小康，還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不均衡的小康。

十六大提出在本世紀頭**年內建設惠及十幾億人口的全面小康社會，意味著經濟社會文化事業(yè)必須更加快速和可持續(xù)地發(fā)展。我個人以為，要實現這一目標，的確需要建立相適應的政治文明。應該清醒地認識到，民主機制的不完善、政府職能的錯位已經成為我國進一步發(fā)展的最大障礙。

一方面，市場經濟需要釋放全社會各階層的創(chuàng)造能力，提高新一輪政府行政機構改革效率；另一方面，市場經濟也有失靈的時候，需要政府和其他社會組織來彌補，保持公平和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。但目前的行政體制還難以勝任。

在全球一體化的競爭環(huán)境下，國家之間的競爭在很大程度上即是制度的競爭。一個功能混亂、效率低下和腐敗滋生的政府則難以提高其制度競爭力。正因為如此，我認為，新一輪的政府機構改革只有真正啟動適應市場經濟體制的制度創(chuàng)新，使政府機構在制定平等游戲規(guī)則的同時，真正扮演一個權威而公正的裁判角色，才能夠有希望成為全面實現小康社會的最大動力。

以往行政組織的合法性不足

行政法學理論告訴我們：現代行政法體系是由行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督行政和救濟法組成的。改革開放以來行政法治建設的成果，體現在行政行為法方面，我國已經制定了立法法、行政處罰法和即將出臺的行政許可法；體現在監(jiān)督和救濟法方面，則制定了國家賠償法和行政訴訟法，以確保行政機關公正地履行其權限。但在行政組織法方面，雖然有了公務員暫行條例，至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法，以制約憲法賦予國務院及地方政府設立其行政機構和組織經濟社會活動的權力。正由于此，每屆政府制定的“三定方案”（定職能、定機構和定編制）在得到全國人大的認可后，取得了近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴肅性和權威性。

“三定方案”的制度缺陷是非常明顯的：第一，機構改革容易受到行政領導人價值偏好的影響，機構改革缺乏長遠的目標和對許多具體問題（如公務員制度、機構撤并和新建、職能調整和分配、編制、行政經費等）進行細致深入的研究，并在此基礎上堅持不斷地貫徹，因此行政機構在政府換屆之際甚至很長時期內，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性；第二，中央政府機構與地方政府機構的改革步調不一致，往往到下一輪改革開始時，上一輪地方機構改革還未結束；第三，許多改革習慣于“一刀切”，如不考慮具體機構的工作負荷差異，人員編制按同一比例削減；第四，機構產生和特殊組織立法的脫節(jié)，有時表現為立法在先（如電力法），大部分表現為立法“追認”（如民航法），因此造成行政機構無法可依或缺乏法律約束，執(zhí)法效果很差；第五，由于大規(guī)模和頻繁的機構調整，造成行政資源的大量浪費，也造成行政交易成本的上升，從而降低了行政機構和政府的可信度。

因此，我們就不難理解為什么機構改革走不出“百家推門，一家頂門”、繼而“膨脹－精簡－再膨脹”的怪圈；為何行政機構之間總是職能交叉、重疊或沖突；為何行政審批多如牛毛，大量存在與民爭利或尋租腐敗；為何行政相對人在權利受到行政機關及其官員損害時難以訴諸法律和得到補償；以及為何協會類民間組織難以發(fā)展或演變?yōu)椤岸倍伟l(fā)展等等。

在新一輪機構改革開始之前，我們有必要強調行政組織的合法化意義，即必須將所有新機構產生的合理性和程序通過法律形式固定下來。可以預見，如果不事先或事后快速解決行政組織的合法化問題，本輪政府機構改革就很難取得超越以往改革的成績。

明確定位政府職能

十六大報告提出形成行為規(guī)范、運轉協調、公正透明和廉潔高效的行政管理體制，無疑是正確的，但如果在行為規(guī)范前面明確加上“職能合理”就更為全面了。職能合理意味著將政府應該或必須承擔的最小限度的管理職能合理地分配到各相關的職能機構。事權不明確，就難以解決政市、政企、政事、政社、政資不分的頑癥，也無法正確處理政府機構橫向和縱向之間的事權交叉和缺位。因此政府機構改革最要緊的是明確政府的職能范圍和結構。也只有在這個基礎之上，行政審批改革才可能取得實質性的進展。

長期以來，國內已習慣于把政府所有治理社會經濟活動的行為都稱為宏觀管理或宏觀調控，或者有所改進地將政府行政機構的職能劃分為宏觀調控、經濟管理、執(zhí)法監(jiān)督以及社會公共事務管理。前者顯然過于籠統，抹殺了政府宏觀經濟職能和微觀經濟職能的本質區(qū)別。后者雖然將宏觀調控職能與政府其他經濟職能區(qū)別開來，但其缺陷在于：首先，雖然它所說的后三種職能都主要是針對微觀經濟活動的，但這種分類本身無法明確體現這一點；其次，對社會公共事務的管理，其對象大多是企業(yè)單位或正處于向企業(yè)化轉變的事業(yè)單位，是可以作為市場經濟的微觀主體來對待的。換言之，作為政府微觀管理對象的經濟主體，如果在所有權結構上沒有差別的話，它的行為就是同質的，都是為了追求利潤的最大化，政府對其管理的目的就是使它們的行為不致危害公共利益。再次，執(zhí)法監(jiān)督是政府實施其社會經濟職能的一種行政手段，而非職能本身。任何承擔經濟治理任務的行政機構都具有執(zhí)法監(jiān)督的功能。

因此，我們認為有必要對政府職能進行如下重新劃分，提供一個更為合理和更具有實際意義的框架：第一，宏觀調控職能，指政府運用宏觀經濟政策對宏觀經濟運作所進行的“控制”或“調節(jié)”，它是政府通過調整其所掌握的某些經濟變量（如財政支出、貨幣供給），來影響市場經濟中各種變量的取值，從而影響私人經濟部門行為的政策過程。宏觀調控或宏觀經濟政策的目標是：充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、國際收支均衡和經濟增長。

宏觀調控的政策工具主要有：貨幣政策、財政政策、產業(yè)政策、收入分配政策、匯率政策以及經濟計劃。

第二，微觀監(jiān)管職能，是政府針對微觀經濟層面上的部分市場失靈（不完全競爭、自然壟斷、外部不經濟和非價值物品、信息不對稱和內部不經濟）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政機構通過法律授權，制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。它的最終目的是要增進公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個體經濟決策（生產、銷售及價格行為）帶來的損害。

常見的微觀監(jiān)管手段主要有以下幾種：制定具體規(guī)章；禁止特定行為；行政許可；認證、審查和檢驗；行政性契約；信息披露以及行政裁決。

第三，微觀管理職能。微觀管理，作為一種公共物品提供政策，是政府站在出資者立場上，依靠行政命令、參與企業(yè)治理結構或直接介入市場的方式，對微觀經濟主體實施的一種直接管理，主要指國家和地方政府機構對公企業(yè)或國有企業(yè)的直接管理活動。市場經濟國家對公企業(yè)的管理，從企業(yè)所適用的法律類型角度，主要有兩種方式：一為公法制管理，政府通過專門立法，對國有全資型公企業(yè)的組織結構、經營目標、經營范圍、經營戰(zhàn)略等作出明確界定。二為私法制管理，政府按照企業(yè)法或公司法原則，對政府控股型公企業(yè)所采取的一種相對間接的管理方式。它主要存在于競爭性的和可競爭性的產業(yè)。

按照上述職能劃分，政府的行政指導政策、行政執(zhí)法監(jiān)督和國有產權管理這三種性質和手段互異而以往常常相混的功能才可能相對明確地區(qū)分開來，然后按照不同的經濟社會領域，通過立法將其合理分配到相關的政府機構。

機構改革方案怎樣才算合理

雖然本次機構改革的方案還未最終揭曉，但媒體透露的信息卻不少，所謂國務院部委數目可能由目前的29個縮減為21個；新一屆政府將成立多個全新的“部委”等。按照本人對政府職能的劃分，我們不妨將這些道聽途說的新“部委”對號入座：

屬于宏觀調控和產業(yè)政策職能的有：1.“國家發(fā)展規(guī)劃委員會”，它由國家經貿委（技術改造投資）、國務院體改辦和國務院發(fā)展中心重組而成；2.“商業(yè)部”，它由外經貿部、國家經貿委（價格、市場和國內貿易）重組而成；3.“人力資源部和社會保障部”，它由人事部、民政部、勞動和社會保障部重組而成；4.“國家農業(yè)委員會”。5.“國家能源委員會”，它將涵蓋石油、煤炭、核能、水電等各相關產業(yè)。6.“國家交通委員會”，它由鐵道部、交通部、民航總局重組而成。

屬于微觀監(jiān)管職能的有：1.“國家銀行監(jiān)管委員會”；2.“國家電信監(jiān)管委員會”，監(jiān)管電信、無線電、無線電視、互聯網、有線電視和衛(wèi)星媒體；3.“國家電力監(jiān)管委員會”。

屬于微觀（產權）管理職能的則是千呼萬喚始出來的“國有資產管理委員會”，按照十六大的決定，它將在目前中央企業(yè)工委的基礎上，把多個部委管理中央國企的職能合并過來，實現資產、人員及事務管理相結合的體制。在地方，按分級行使產權的原則，也會建立起相應的的國資管理機制。

果真如此，加上現有不動的18個部委，新一屆政府將由28個部委組成，僅比目前的減少了一個。即便把上述三個監(jiān)管機構納入事業(yè)編制，也只減少了4個。

也許更理想的方案是：1.把衛(wèi)生部、教育部、計生委也納入“人力資源部和社會保障部”；2.調整國務院直屬機構，把廣電總局、體育總局和旅游局納入文化部，同時在工商局、技術監(jiān)督局、新聞出版總署、知識產權局以及外經貿部（公平交易局）、國家經貿委（產業(yè)損害調查局）部分職能的基礎上組建國家公平交易和反壟斷委員會；3.把林業(yè)局納入農業(yè)部或國土資源部；4.成立醫(yī)療機構監(jiān)管局，同時把藥品監(jiān)管局的職能擴展到食品、保健藥品、農藥，這兩個局可直屬“人力資源部和社會保障部”，但屬相對獨立的監(jiān)管機構；5.“國家農業(yè)委員會”、“國家能源委員會”以及“國家交通委員會”還是采取“部”的形式更合理；6.國有資產管理委員會應該由全國人大和國務院雙重管理；7.上述三個監(jiān)管機構以及現有的證監(jiān)會、保監(jiān)會應該納入國務院組成部門或直屬局，也許可以像藥管局一樣掛在相應的部里。8.除以上有變動的部委局外的其他的部委局維持不動。這樣國務院現有48個組成部門和直屬局（包括證監(jiān)會、保監(jiān)會）的數量，就可減少到37個（其中包括新成立的醫(yī)療機構監(jiān)管局、公平交易和反壟斷委員會、國有資產管理委員會、銀行監(jiān)管委員會、電信監(jiān)管委員會和電力監(jiān)管委員會6個委局）。

必須強調的是，負責行業(yè)監(jiān)管或有監(jiān)管職能的部委，其監(jiān)管的職能應該與宏觀調控和產業(yè)政策部委以及資產管理機構的職能相對獨立，做到監(jiān)與資、監(jiān)與政策分開。

政府機構改革后，原有的政府職能決不能完全轉移給行業(yè)協會，以防協會組織演變?yōu)椤岸薄？傊袠I(yè)協會的領導和組織方式、職能結構、行政經費等必須完全由自愿入會的企業(yè)或個體會員，通過民主決策的方式來決定。要使行業(yè)協會真正自治，必須盡快出臺《行業(yè)協會和商會法》，其中最為關鍵的是要取消行業(yè)主管部門審批制，改由新成立的商務部單獨核準或登記。而行業(yè)協會之間是采取“多元制”還是“法團制”的組織形態(tài)，則是必須深入研究的重要課題。

“行政三分制”推行意義不大

行政三分制也許能夠提高某些行政部門的效率和減少腐敗現象，但全面推行的意義不大：第一，隨著法治的逐步完善，行政機構的政策范圍會越來越小，政策大于法和以策代法的行為將受到嚴格的控制。行政部門主要是執(zhí)行立法機構制定的法律法規(guī)，違反法律法規(guī)的政策應該受到立法部門的監(jiān)督。

第二，即便在法律法規(guī)給政府機構留有政策空間的地方，各行政機構因其所管理的行業(yè)或領域的不同，所制定的政策的性質和功能也大異其趣，難以設想由一個專門的政策制定部門來制定所有其他行政機構的政策。

第三，有的行政執(zhí)法機構，如各種監(jiān)管機構，其本身就執(zhí)的是法律而非政策。有些機構在極少數領域（如城管）可以合并執(zhí)法或合署辦公，而大量的機構則不能，否則就會亂套。第四，隨著行政程序法、行政許可法的出臺，以及行政訴訟法的完善，司法部門在監(jiān)督和監(jiān)管行政機構行為方面將起到更大的作用，在行政系統內設監(jiān)察機構的效果往往令人懷疑；第五，在中央政府層面實行行政三分制并無可行性。十六大同時提出了完善立法監(jiān)督機制和司法獨立的設想，因此本屆政府應該在構建大的三權制衡機制方面多做努力。當然這并不影響在某些地方政府進行的有關改革試點。