園林局景區體制改革實施方案市

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為全面深化公園景區體制、機制改革，根據市委、市政府印發《*市深化改革創新體制行動綱要（*－2009年）》（錫委發〔*〕62號）和《關于全面深化園林綠化事業改革的實施意見》（錫委發〔*〕80號）等文件精神，結合實際，特制定市直屬公園景區體制、機制改革實施方案如下。

一、總體目標

全面推進公園景區體制、機制改革創新，通過實施“管養分離”和“事企分離”等有效方式，逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的公園景區管理體制和與自身發展需要相協調的新機制；通過實施“規劃、資金集約化，監管、服務標準化，養護、經營市場化”的管理新模式，逐步實現創新發展、市場運作、以人為本、穩步推進的新目標；通過不斷提升公園景區品質，增強社會公共服務能力，實現經濟效益、社會效益、生態效益的新增長。

二、基本原則

（一）創新發展的原則。順應時展大勢，追求長遠發展目標，立足實際，開拓創新，構筑有利于公園景區快速發展的新體制、提升公園景區做大做強的新格局、增強自我發展的新實力，致力于為城市生態文明建設、公園景區協調發展和職工收入穩步增長作出新貢獻。

（二）市場運作的原則。以適應市場經濟發展為要求，市直屬公園景區養護市場放開，引入市場機制和良性競爭機制，降低養護成本，提高服務質量和效率。市直屬公園景區經營性項目，通過專業公司實行企業化運作，與市直屬公園景區管理處之間實施資源有償使用。

（三）以人為本的原則。重視職工利益的保護，對職工高度負責，充分聽取職工意見，吸收聰明才智，真正依靠職工搞改革，切實關心職工的就業崗位和生活問題，規范運行，有情操作，努力維護公園景區的和諧穩定。

（四）穩步推進的原則。結合公園景區實際，明確目標，

穩步推進，正確處理好改革、發展和穩定的關系，堅持從實際出發，加強調研、周密部署、穩妥操作、統籌兼顧，協調好改革過程中各種利益的調整和工作對接，確保工作不受影響，真正實現事業發展、思想穩定和收入增長的改革目標。

三、改革內容和主要措施

（一）深化管理體制改革，構建“一體兩翼”管理新體系根據直屬公園景區體制、機制以實現“管養分離”和“事

企分離”為有效形式的改革目標任務，*市公園景區管理中心、*市蠡湖惠山景區管理委員會（以下簡稱“中心”）作為市政府直屬行政管理類事業單位和市直屬公園景區（含開放式景區）管理、運作、投融資主體（“一體”），公園景區管理處和企業化運作的園林經營性公司（“兩翼”）受“中心”的委托，承擔對公園景區的具體管理和事務運作；形成在“中心”黨委的統一領導下，公園景區管理處和公司分別按照各自職能承擔管理、監督和市場化運作的新體制。

1、“中心”：在市委、市政府的直接領導下，履行市直屬公園景區的管理主體、依托市直屬公園景區資源（資產）開展公園景區產業運作主體、市重大生態環境工程項目建設和投融資主體的職責，是市直屬公園景區的領導、決策機構，負責對公園景區的改革發展、重大項目建設和資金實施統一編制發展運營計劃、統一實施規劃建設，統一制訂管理服務規范，統一編制財務預算。負責公園景區管理處管理、監督職責，履行與園林經營性公司的協調、統籌職責。

2、公園景區管理處：在“中心”統一領導下，保留原有償公益類事業單位性質、單位名稱、法人主體、單位職級和單位編制數。受“中心”委托履行公園景區管理責任主體職責，對公園景區風景資源、文物古跡及生態環境、國有資產、經濟收益、景區維護、創建、門票價格等職能實施管理，辦理事業身份職工的人事管理手續；履行對各類依托公園景區資源、資產實行有償使用的收益權職能；履行對在公園景區范圍內開展經營性活動和各類活動進行監管的職能；履行公園景區門票營銷委托的委托主體職能；履行公園景區游覽服務、游樂設施、商品經營、植物花卉栽培養護及科研、園容景觀、環境衛生、安全保衛、設施維修、廳室管理、后勤服務等事務實施服務外包的監管職能，包括服務外包的質量標準擬定、費用測算、發包主體和經營、服務質量監督等；履行公園景區重大節慶（花市）活動方案的審核和組織協調職能；履行游客游覽安全保障和旅游服務質量投訴處置的職能；履行公園景區門票價格申報主體和監管的職能；履行公園景區各類創建活動的責任主體職能；履行社會公共服務績效考評的責任主體職能；履行向“中心”提出公園景區發展及管理目標的建議職能和“中心”授權的其他事項。

3、公司：由“中心”控股及公園景區管理處參股組建“園林經營性公司”。通過市場化手段逐步實現直屬公園景區資源轉化為資產、資產轉化為資本的效益最大化；逐步實現直屬公園景區向觀光旅游與休閑旅游并重發展的新格局；逐步實現在依托直屬公園景區得到有效發展的基礎上、成為參與市場競爭的企業化運營主體。公司的主要職能是：根據“中心”授權和委托，進行“中心”及公園景區管理處所擁有資源、資產（股權）的經營和運作；負責資源優化配置與產業結構的合理調整；以市場為導向，以經濟效益為核心，實現國有資產的保值增值。

（二）深化管養模式改革，建立市場化競爭機制

1、將目前公園景區內的花卉植被養護、園容和服務設施保潔、游覽秩序維護、景觀布置、廳室管理、物業管理等一般性勞務崗位及事務統一實施服務外包，改革初期由“中心”所屬專業性公司優先承攬，待條件成熟后，經“中心”批準，再通過市場化手段引入競爭機制，允許社會各類公司參與競爭。

2、對實施引入市場競爭的服務外包事項，須在“中心”的統一組織、協調下，經科學測定養護標準、任務量、難易程度，建立和規范各類養護標準和招投標制度，作為實施服務外包的前提，以達到降低養護成本，提高服務質量和效率，實現“低成本、高質量、優服務”的根本目標。

（三）深化經營機制改革，實行現代企業運作模式根據“事企分離”改革目標，通過對公園景區經營性資產的有效整合，由園林經營性公司根據業務發展需要，組建專業公司，實行企業化運作，逐步走向市場、參與市場競爭。

1、建立現代企業制度的經營主體

（1）園林經營性公司在“中心”黨委統一領導下，按照現代企業制度的規范進行市場化運作。健全法人治理結構，“中心”主任兼任公司董事長，公司實行董事會領導下的總經理負責制，建立和完善公司股東大會和監事會制度。公司經營范圍為：直屬公園景區經營、花事活動的策劃和營銷服務；直屬公園景區門票和資產租賃費收繳服務；利用公園景區資產和資源有償開展旅游商業服務經營、導游服務、旅行社、游覽游樂服務設施和花卉生產（科研）、景觀設計等經營；承接公園景區各類花卉植被養護、園容和服務設施保潔、游覽秩序維護、景觀布置、廳室管理以及物業管理等服務外包的經營事務；對外開拓其他經營服務項目。

（2）園林經營性公司可根據業務需要由董事會確定組建專業性公司或事業部，承擔其經營范圍內的職責和“中心”委托的其他職責。

2、建立現代企業制度的運行機制

（1）園林經營性公司與各專業公司建立資本紐帶關系，實現母子公司體制。園林經營性公司在制訂經營發展戰略、資源整合、協調利益等方面發揮主導作用，是重大經營活動的決策和管理主體；各專業公司作為自主經營的法人實體，對投資的主公司承擔國有資產保值增值和經濟目標責任。園林經營性公司所設立的各事業部，按照公司的授權和職責分工承擔具體事務工作。

（2）明晰國有資產的所有權和使用權，“中心”代表政府擁有公園景區資產的所有權，公園景區管理處受“中心”委托對資產實施監督和管理，同時園林經營性公司受“中心”委托實行資產經營和運作。政策扶持期內，各專業公司利用的資源、資產有償使用費，在“中心”協調下予以優惠；完全走向市場后，根據實際情況，逐步實行有償使用，具體辦法另行制定。

（3）“中心”對園林經營性公司在承攬業務和資金使用上予以政策扶持，公司應積極開拓市場、搞活經營、服務公園景區，逐步參與市場競爭，成為真正的市場運行主體。

（4）園林經營性公司作為獨立的法人主體和納稅主體，建立公司內審監管制度，設立獨立的財務機構,各專業公司實行統一財務管理制度，具體管理辦法由公司董事會確定。

（5）建立和完善企業民主管理制度，有效保護職工合法權益，充分運用職工代表大會、企務公開等民主管理形式，組織職工參與民主管理、行使民主權利。

四、相關配套制度改革

（一）深化事業單位管理制度改革

公園景區按照《*市事業單位理事會管理暫行辦法》的有關精神，逐步建立由主管部門、事業單位管理層、行業組織委托運營的經濟組織、社會人士、服務對象等代表組成，以非、決策議事、參與監督考評為主要職能的公園景區理事會，對公園景區的發展戰略和發展規劃提出建議、對公園景區管理層工作實施監督。

（二）深化人事制度改革

1、公園景區管理處按照《*市事業單位崗位設置管理實施意見》的具體要求，全面推行人員職位管理制、聘用制及專業人員職稱評聘分開制；優化職員隊伍結構，形成合理流動、競爭有序的人才管理機制；實現事業單位人事管理的科學化、規范化、制度化。崗位設置應規范設崗、按需設崗、精簡效能、動態管理。崗位分領導層崗位和科室管理、專業技術層崗位，不再設置作業層崗位。

（1）領導層。公園景區管理處的管理層級由“中心”黨委確定，并通過聘任或在符合條件的人員中公開選聘的方式確定領導人選，實行任期“目標管理考核制”。領導職數按照景區規模和管理復雜程度控制在不超過3人以內。

（2）科室管理、專業技術層。以“精簡、高效”為原則，按責任大小和管理、監督難易程度，內設機構一般不超過3個、各內設機構編制最多不超過5人，由“中心”下達各公園景區管理處科室管理和專業技術崗位編制數。公園景區管理處在核定的編制內，對符合進入事業編制條件的人員，實行內部公開選聘、雙向選擇、競爭上崗、擇優錄用。

2、按照“老人老辦法、新人新辦法”原則，至*年6月21日止的原公園景區管理處事業編制職工，保留其事業編制身份，并實行“崗變薪變”，核定的事業單位標準工資進入檔案，社會保險費按照原渠道、事業單位辦法繳納，退休時按事業退休待遇辦理。*年6月22日后新進公園景區管理處的人員，實行“新人新辦法”，即占編不進編，簽訂聘用合同，實行企業化管理和人事，按企業標準繳納各項社會保險費，退休時享受企業退休待遇。

3、根據“人隨事走”的原則，除被選聘為公園景區管理處領導層和科室管理（技術）層的人員外，現公園景區管理處在編在冊職工全部以派遣方式進入園林經營性專業公司；目前由公園景區舉辦的公司所屬職工和上述“新人”均調入“中心”所屬園林經營性專業公司，公司按現代企業管理制度，科學合理調配人力資源、優化勞動組合、實行全員勞動合同（崗位聘用）制，提高勞動生產率。

4、園林經營性公司領導層由“中心”黨委向公司董事會推薦或由公司向社會公開招聘，董事會負責聘任；公司管理層和各專業公司領導層及管理層人員的編制和選聘條件及辦法，由公司董事會確定。

5、派遣到“中心”所屬園林經營性公司工作的保留事業身份的職工中，符合“中心”統一制訂的事業單位內部退養條件的，經本人申請、所在園林經營性專業公司同意，“中心”批準，由人事關系所在單位辦理“內部退養”并負責管理；因本人原因、經考核難以勝任崗位要求的，由園林經營性公司負責實施轉崗培訓和提供轉崗崗位，擇優聘用。職工轉崗培訓期間發生活費。

（三）深化分配制度改革

按照“效率優先、兼顧公平”的原則，健全以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。公園景區管理處按照由“中心”每年下達的目標管理考核制所確定的辦法（另訂）實施考核和兌現領導干部及員工的薪酬收入。園林經營性公司由董事會確定每年的經濟目標、管理目標任務和成本支出控制線指標，按企業工效掛鉤辦法確定企業工資總額和自主確定職工內部收入分配辦法（另訂），公司領導層由董事會確定年薪制考核獎勵辦法。在“按崗位定酬、按任務定酬、按業績定酬”的職工薪酬分配基本原則前提下，從2009年起的一定時期內由“中心”統籌平衡“派遣職工”收入，總體上不低于公園景區管理處職工的收入水平，并扶持和鼓勵通過效益增長的途徑，帶動企業職工（含事業派遣到企業工作的“老人”）勞動報酬增長超過事業單位職工勞動報酬的增長水平，不同企業之間和不同崗位職工之間允許根據效益拉開勞動報酬差距。公園景區管理處的職工勞動報酬與管理績效相掛鉤，與“中心”總體效益相聯系，由“中心”負責擬訂具體辦法。

（四）深化財務核算和預算、投資管理改革

1、公園景區管理處應根據每年“中心”下達的管理考核目標任務的要求，實施收、支兩條線管理。“中心”統一實施各公園景區預算管理和分類項目預算。

2、園林經營性公司按照董事會確定的經濟指標和管理目標任務，兼顧公司經濟收益最大化和景區經濟收益最大化的“雙重效益”。整合并依托公園景區優勢資源，開拓經營項目，滿足游客需求，增加企業收入；提高企業運營素質和職工隊伍素質，適應市場需求，加快建立企業的良性發展機制。

3、原由公園景區管理處投資成立的各類企業性公司，原則上在按規定做好資產清算和理清債權債務的基礎上，報經“中心”同意歸并或注銷。原公園景區管理處實施的對外投資經營項目，由管理處負責向“中心”提出妥善處理的請示意見，公園景區管理處今后不再承擔對外投資的職責。

（五）深化規劃建設管理體制改革

1、由“中心”負責組建投資建設平臺，承擔公園景區重大發展項目的規劃和建設主體職責。

2、公園景區管理處負責對本公園景區重大發展項目提出建議和開展可行性論證，提交“中心”決策。

3、園林經營性公司圍繞構建公園景區實現觀光旅游與休閑旅游并重發展新格局的需要，以及旅游市場的產品需求趨勢，負責對公園景區的發展項目提出策劃建議和投資回報評估報告，提交“中心”決策。

（六）深化績效考評制度改革

1、建立社會公共服務績效考核機制。根據《*市事業單位社會公共服務績效考評試行辦法》的要求，以追求公園景區社會公共服務效益最大化為目標，積極探索、穩步推進建立以公共服務指數為核心、事企聯動的社會公共服務績效考核評估體系，促進公園景區社會服務的高質量、高效率供給和良性循環、均衡發展。將公共服務效能和公眾滿意度考評結果與公園景區管理處年度工資總量、法人績效評定、干部選拔任免以及預算管理等內容進行掛鉤。

2、完善內部監督考核制度。通過建立和完善“專業公司自查、公園管理機構督查、中心執行效能監察”的內部監管模式，建立科學的考核標準，量化考核內容，進一步提升公園景區品質和特色，提高綜合管理水平，以實現讓社會滿意、讓職工群眾滿意和公園景區得到有效發展的目標。