國有資產管理體制的改革探討

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目錄

中文摘要……………………………………………………………………1

英文摘要……………………………………………………………………3

前言…………………………………………………………………………5

一、國有資產管理體制改革的歷史回顧………………………………5

二、國有資產管理體制改革的幾個難題分析…………………………6

三、國有資產管理體制改革的意義……………………………………8

（一）國有資產管理體制的建立是深化國有企業改革的關鍵…………8

（二）國有資產管理體制的建立是改革政府經濟體制的原動力…………9

（三）國有資產管理體制的建立是國有資產保值增值的保障……………9

四、國有資產管理體制進一步改革的思路……………………………10

（一）在對國有資產進行分類基礎上建立專司國有資產管理的機構

…………………………………………………………………10

（二）建立國有資產的三級管理運營模式……………………………12

（三）在實現徹底的分級財政的基礎上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標模式過渡………………………………13

五、順德國有資產管理體制改革實踐及啟示…………………………14

（一）改革背景…………………………………………………………14

（二）順德國有資產管理體制改革的發展歷程………………………14

（三）順德國有資產管理體制改革的成效……………………………18

（四）順德國有資產管理體制改革的啟示……………………………19

結論…………………………………………………………………………24

中文摘要

本文主要對國有資產管理體制改革進行探索，并結合廣東省順德市國有資產體制改革的實際進行實例分析。本文共分五部分：

第一部分是國有資產管理體制改革的歷史回顧。主要講述我國國有資產管理體制改革經歷的幾個發展階段，重點是第三階段，即“國家所有，分級行使出資人產權”。國有資產管理體制改革到了此階段，終于有了明確的方向。

第二部分是國有資產管理體制改革的幾個難題。本部分講述改革開放以來，在探索國有資產管理有效途徑的過程中遇到的幾個問題，首先是國有資產在國民經濟中分布范圍的把握與企業國有資產管理和運營模式的選擇問題；其次是國有資產管理專司機構的職能界定問題；再次是地方政府在國有資產管理體系中積極性的發揮問題。上述幾個問題的分析，對建立國有資產管理體制有借鑒作用。

第三部分是國有資產管理體制改革的意義。主要從以下三方面進行闡述：（一）國有資產管理體制的建立是深化國有企業改革的關健；（二）國有資產管理體制的建立是改革政府經濟體制的原動力；（三）國有資產管理體制的建立是國有資產保值增值的保障。

第四部分是關于國有資產管理體制改革的思路。本部分內容是在前述內容的基礎上，參照十六大報告中關于國有資產管理體制改革的內容提出國有資產管理體制改革的思路：首先是在對國有資產進行分類基礎上建立專司國有資產管理的機構，以改變過去國有資產產權主體虛置的問題；其次提出建立國有資產的三級管理運營模式：國有資產管理專司機構――國有資產經營公司――國有企業；再次是在實現徹底的分級財政基礎上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標模式過渡。

第五部分是順德國有資產管理體制改革實踐及啟示。廣東省順德市在1993就開始對國有企業進行產權改革，并于1994年基本結束。1996年起，順德市按照“政府社會管理職能與資產所有者職能分開，企業出資者所有權與法人財產權分離”的原則，建立“公資委（辦）――資產經營公司――國有獨資、控股、參股企業”三個層次的國有資產管理架構。完成國有資產管理世界秘書網版權所有,架構組建后，順德開始從兩方面著手建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資產運營機制：一方面是按市場經濟規律辦事，確保全市國有經濟運行的市場化、規范化；另一方面是從制度上規范國有資產運行，確保國有資產保值增值。

最后是全文結論部分。即為實現國有資產的有效管理，必須建立國有資產專司機構；在此基礎上，建立三層次國有資產管理架構。為確保改革可順利推進，政府職能必須根據市場經濟的要求進行轉變，把政府作為國有資產所有者和作為宏觀經濟調整及社會管理者的職能分開。

abstract

thisthesismainlydiscussstate-ownedassetmanagementsystemreformandputthestate-ownedassetmanagementsystemreformofshundecountyguandongprovinceasanexampletoanalyse.thethesisdividesintofiveparts.

thefirstparttellsthehistoryofthestate-ownedassetmanagementsystemreform,whichcontainsthreephases,andthethirdone“state-own,classifiedexertingpropertyright”istakenmoreattention.

thesecondparttellsseveralproblemsofthestate-ownedassetmanagementsystemreform.(1)howtocontroltherangeofstate-ownedassetandhowtochoosetherunningmodelofstate-ownedenterprise;(2)thefunctionofstate-ownedmanagementdepartment;(3)theroleoflocalgovernmentinthestate-ownedassetmanagementsystem.

thethirdparttellsthemeaningofstate-ownedmanagementsystemreform,whichincludes:(1)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemisthekeenportofstate-ownedenterprisereform;(2)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemcanboostthereformofgovernmenteconomicsystem;(3)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemguaranteethesafeandincrementofstate-ownedasset.

thefourthpartisaboutthethoughtfulnessofthestate-ownedassetmanagementsystem.first,establishingaspecialinstitutionthatmanagestate-ownedasset.second,buildingathree-grademanagementrunningmodelofstate-ownedasset;third,basingontheclassifiedfinance,turningto“classifiedowned”model.

thefifthpartisaboutthecase---thestate-ownedassetmanagementsystemreformofshunde.shundebeginitspropertyrightofstate-ownedenterprisereformfrom1993,andfinishthatat1994.from1996,shundebuild“public-ownedassetcommittee(office)-----state-ownedassetrunningcorporation-----state-ownedenterprise”three-levelstate-ownedassetmanagementframe.afterthat,shundebegintoestablishitsstate-ownedassetrunningsystemfromtwoway:(1)accordingtomarketeconomyrule,ensureshundestate-ownedeconomymarket-orientalandcanonical;(2)regulatingstate-ownassetrunning,makingstate-ownedassetsafeandincreasing.

atlastwedrawaconclusionofthethesis----inordertomanagestate-ownedasseteffectively,thesettingupofstate-ownedassetmanagementspecialinstitutionisnecessary,besides,thesettingupofthree-levelstate-ownassetmanagementframeisthetrendofstate-ownedassetmanagementsystemreform.

國有資產管理體制改革探索

——順德國有資產管理體制改革實例分析

前言

以公有制為主體、多種所有制共同發展是有中國特色的社會主義制度的基本經濟制度。國有資產是社會主義制度賴以生存和發展的物質基礎，而國有資產管理體制的建立和完善是社會主義市場經濟的要求，它體現著國有資產所有權、運營權、經營權的邊界劃分。改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革改革的重大任務。要實現經濟結構戰略性調整與國有企業根本性重組，必須深化國有資產管理體制改革。中共十六大明確提出改革國有資產管理體制，這不僅僅是國有企業自身改革的需要，而且也是對中國改革開放以來國有資產管理經驗的總結。廣東省順德市早在1993年便開始了國有資產管理體制改革方面的嘗試。因此，本文擬結合順德國有資產管理體制改革的實踐，對國有資產管理體制改革這一課題進行探討。

一、國有資產管理體制改革的歷史回顧

我國國有資產管理體制改革經歷了以下幾個發展階段：

第一階段，國有資產管理體制改革的初步探索時期，從十一屆三中全會到1993年十四屆三中全會。這個階段的特點是在計劃經濟基本框架下對國有資產管理體制進行初步改革，改革的重點在于國有企業。

第二階段，國有資產管理中的“國家所有，分級管理”時期，從1993年到2002年11月十六大召開。在這一時期的改革是在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌條件下進一步探索國有資產管理體制的改革。改革深入到政府內的兩重職能（即社會管理職能和資產所有者職能）分離等問題。

第三階段，國有資產管理中的“國家所有，分級行使出資人產權”時期，改革進一步深入到政府內部的產權劃分①。

2002年11月黨的十六大宣布，“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。……建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。……中央政府和省、市（地）兩級政府設立國有資產管理機構。”經過多年的探索，國有資產管理體制改革終于有了明確的方向，改革思路有了實質性的新突破。

二、國有資產管理體制改革的幾個難題分析

改革開放以來，隨著經濟體制改革的不斷深入，我們一直在探索國有資產管理的有效途徑，但有幾個長期困擾我們的問題始終難以解決。

1、國有資產在國民經濟中分布范圍的把握與企業國有資產管理和運營模式的選擇問題。

這些年來，國有資產如何實行戰略性重組一直是國有資產管理部門的工作重點。對其中一類國有資產，如由預算撥款形成的行政性資產和某些資源性資產而言，管理力度必須加強；而對另一類國有資產，如一般競爭性領域的企業國有資產而言，國有資本可以退出資產所有者序列，即政府將資產轉讓給非國有投資者；至于一些關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，國家則視當時的政治經濟形勢和自身具體需要，決定國有資產參與的程度。例如，相對于采取國有獨資經營形式并由政府主管部門直接行使所有權的企業來說，采取股份制形式經營并由國有資產管理專司機構或其授權機構行使股東權的企業，國有資產參與的程度要弱一些；同是股份制企業，國家絕對控股、國家相對控股和國家少量參股企業，國有資產參與的程度依次降低。當然，世界上不存在一種適用于一切類型的國有資產的統一的國有資產管理體制模式。國有資產在國民經濟中分布范圍的把握與企業國有資產管理和運營模式的選擇，取決于國家對國有經濟功能和范圍的界定，取決于國有經濟戰略性調整目標的設定和政策的實施，取決于國家對國有企業和國有資產分布行業、領域的進一步明確。而目前對國有企業和國有資產進退的具體行業分布以及進退的數量，國家尚無明確的規定。因此，國有資產在國民經濟中分布范圍的把握與企業國有資產管理和運營模式的選擇尚無定論。

2、國有資產管理專司機構的職能界定。

國有資產所有者主體是國家，但國家不可能實際行使所有權，而必須有具體的機構代表國家行使所有者權利。十六大之前，我國國有資產“出資人”職能一直由多部門分割行使，其中財政部行使收益及產權變更管理職能；大型企業工委或金融工委行使選擇經營者的職能；國家經貿委行使重大投資、技改投資的審批及產業政策的制定、國有企業的破產重組兼并改制等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部則負責審批企業工資總額，即所謂出資人對經營者的職務待遇管理職能。這種“五龍治水”的管理格局加上地方政府事實上的管理權限，形成政府對于國有企業經營多方面的干預。管理各方權力上的充分利用而責任上的相互推諉，使得國有企業經營缺乏自主性并難以承擔最終的責任。

3、地方政府在國有資產管理體系中積極性的發揮。

盡管我國國有資產被認為是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有權，但事實上，十幾萬家國有企業分別由中央和各級地方政府所控制，這就是我們目前的“國家所有，分級管理”體制。這種體制有其歷史淵源和歷史合理性，但已經產生了許多問題。一是地方政府在管理國有資產上的道德風險。地方政府雖然缺少法律所賦予的所有權以及由所有權帶來的剩余索取權，但卻擁有事實上的管理權力，這使得地方在管理國有資產上會利用管理權力最大可能地謀取地方利益。我國國有資本收益（包括出售國有股的收益）的一個重要用途應該用于建立社會保障制度，而目前基本不可能進行中央一級的社會保障統籌，如果地方政府沒有相應的國有資本所有權和收益權，他們就會拖延甚至推諉社會保障的責任，這對于整個社會公平和社會穩定都是不利的。這一點也從證券市場上看得非常清楚。在證券市場上減持國有股的問題反反復復最終無功而返，原因之一就在于減持沒有平衡中央和地方的利益，因此地方缺少積極性推動。二是國有資產交易成本的高企。因為地方政府沒有完全的國有資產交易權，如上市公司國有股的轉讓等只有中央政府才有權批準，而國有資產的交易要按照政府的管理體制層層審批上報，其交易效率是極為低下的，而且交易成本也是很高的，這對于資源的合理配置有很大的阻礙作用。

三、國有資產管理體制改革的意義

（一）國有資產管理體制的建立是深化國有企業改革的關鍵

中國的國有企業改革是一種市場化的改革，也就是將原來聽命于政府指令的國有企業轉變為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束、自我激勵的市場主體②。改革至今，國有企業改革已經嘗試了放權讓利，推行各類經營承包責任制，轉換經營機制、發展混合型經濟等階段性的改革。在這個改革過程中，由于產權主體之間的權責利關系不清，以致權和利的下放雖有一定的刺激效應，但企業并不真正承擔責任且不受約束，其行為短期化不可避免，甚至出現總體性虧損。由于企業尚未成為真正的法人，企業經營者也無法享有法人所有權及運營企業資產所應具有的權利，更說不上使資產得到合理的流動。企業之間的相互收購、聯合、兼并無從按市場規則實現。企業關、停、并、轉實際上是通過行政手段得以完成，其根本原因是國有資產管理體制改革滯后，導致產權不清晰，國有資產保值成為空話。國有資產管理體制改革的目標之一，就是使企業產權明晰化，使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體，這是國企改革的關鍵所在。

（二）國有資產管理體制的建立是改革政府經濟體制的原動力

國有資產管理體制的建立首先是以實施政企分開、政資分離為前提的。政府不能再擁有具體經營企業的經濟職能，不再直接面對每一個企業和管理企業的人、財、物及產、供、銷等各具體的環節。企業應作為自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者，具有法人地位，并以其注冊資本承擔責任。而政府作為國有企業所有者的身份，通過放棄原有從事具體經營活動的經濟職能而獲得國有經濟所有者的職能，即建立新的國有資產管理體制，促使政府行政組織與經濟組織的分離，必須一改過去行政主管部門既履行政府的經濟管理者職能、行政管理職能，又履行所有者職能，導致行政主管部門身份異同造成產權不到位的現象。所以政府必須將其享有的所有者職能讓渡給所有權代表行使，實現政資分離。

（三）國有資產管理體制的建立是國有資產保值增值的保障

國有資產管理體制的建立使政府作為國有資產所有者的產權層次與國有資產經營者的產權層次和國有企業生產經營者的產權層次更加清晰，并互為補充、相得益彰；使國有資產既有產品經營的積累式漸進增長，又有產權經營的積聚式板塊增長，還有社會公共財政的收益式總體增長。

長期以來，傳統的體制造成重復建設，分散投資，部分企業存量資產閑置，難以發揮作用，而另一部分企業也因得不到必要的資金、設備、場地等生產要素，難以擴大生產規模。國有資產管理體制的建立，首先可使閑置或低效運營的國有資產通過產權流動、重組發揮效益。其次，國有資產管理體制的建立，有助于改善國有資產的監督及考核機制，克服舊體制中只重視存量資產，忽視增量資產，只考慮到企業產品、商品生產，而不考慮到資產、資本的運營，只考核資產的規模，而不考核資產效益的做法。再次，在國有資產管理新體制中，通過建立國有資產產權制度，如清產核資、資產評估制度、產權交易制度、產權代表制度、資產保值等制度，規范國有資產運營管理，實現國有資產保值。

四、國有資產管理體制進一步改革的思路

進入新世紀，隨著非公有制經濟成分在中國經濟中的比例和作用日漸上升，隨著中國加入wto，國有企業面臨更大范圍和更加激烈的競爭，國企改革再次顯現其重要性和緊迫性，而改革的深入推進與國有資產管理體制進而與政府職能的改進有關。加入世界貿易組織后，迫切需要對政府機構、職能和管理方式進行重大變革，需要重塑市場經濟條件下的政府職能，明確相應的職能機構，從機構設置上真正實現政府行政管理職能與國有資產出資人職能的分開。

十六大報告指出了國有資產管理體制改革的方向：今后要建立一個專司國有資產管理的機構，這個機構將以中央和地方兩級出資人、三級管理的形態存在。隨著中央和地方所有權的明確劃分，隨著分級財政體制的建立，“統一所有，分級行使出資人產權”必將過渡到“國家和地方分級所有”的目標模式。

（一）在對國有資產進行分類基礎上建立專司國有資產管理的機構

對國有資產進行分類是建立有效的國有資產管理運營模式的基本前提。企業國有資產面臨的最大問題是政資不分、政府各部門多頭管理而又沒有明確的責任人、國有資產產權主體虛置，這些問題是造成企業國有資產或國有資本流失嚴重、運行效率低下等現象的根源。就企業國有資產管理體制而言，改革的關鍵是要明確國有資產產權主體，建立代表國家統一行使資產所有者職能的專職機構，使這一主體對國有資產具有完全的財產關切度，切實對其保值增值負起責任。2003年3月成立的國家國有資產管理委員會就是專司國有資產管理的機構，這一機構有以下幾個特點：

一是權責對稱的管理機構。它是明確的國有資產的人，管理國有資產，確保國有資產的保值增值。國資委成立以后，原由財政部、國家經貿委、國家計委等國務院多部委分割行使的國有資產管理職能，將通過政府逐級授權，由新組建的這一機構統一行使，即“履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合”。

二是準政府管理機構。國資委代表國家統一管理國有資產，行使出資人職能，與原國有資產管理機構的最顯見的區別在于，它只行使國有資本所有者代表權或股東權，以其出資額享受所有者權益和承擔相應的責任，不具備宏觀管理職能。

三是國資委不僅要關心國有企業資產的運營和保值增值，而且要關心私人物品與公共物品供給的相互關系，實現社會公共利益的最大化。十六大報告提出要探索國有經濟的各種實現形式，就是指要探索國有資產的各種實現形式。國有資產不一定必須表現為國有企業，而是可以表現為更多的能夠為社會公共利益服務的形式，例如可以表現為社會保障形式，可以表現為公共基礎設施，可以表現為教育等。如果公共物品供給短缺，例如基礎設施、公共服務、社會保障短缺，這個國有資產人就應該把一部分產業資本調過來加強公共物品的供應。國有資產人不僅要使國有資產獲得收益，而且要確保國有資產所獲得的收益，以及國有資產本身能運用到公眾利益最大化的目標上去，而不僅僅是資本利益最大化，這是國有資產人的特殊職能。

（二）建立國有資產的三級管理運營模式

國有資產管理的專司機構很難直接管理數量龐大的國有資產以及數量眾多的國有企業，在國有資產管理專司機構與國有企業之間設立國有資產經營公司這一中間層次就成為必要。

國有資產管理的專司機構是國有資產的代表人，主要職責是貫徹執行國有資產管理方面的法律法規，制定具有導向性的政策，確定其下一層級——國有資產經營公司的經營目標并對其制訂完善的考核和獎懲制度。依法監督并確定國有資產經營公司的領導人選等。也就是說，國資專司機構僅與直接下屬下層——國有資產經營公司相聯系，而且其主要手段是人事控制。

國有資產經營公司承擔著直接的國有資產經營職能，必須有明確的定位。其經營目標應該包括兩個方面，即通過實施資產重組實現國有經濟結構和國民經濟結構的優化，努力實現國有資產的保值增值。據此，國資經營公司應該分為兩類，第一類是國資重組公司，或者是過渡性的國資公司，這些公司主要由原政府主管部門、行業性總公司改組而成，或者通過政府授權組建跨行業的綜合性國資經營公司而形成。其主要目標是配合政府實施結構調整，推進國有資產的合理流動和資產重組，同時努力做到國有資產的保值增值。它將在今后不斷擴大的產權交易中充當起國有資產出資人的角色，在國有資產專司機構的授權范圍內，對國企進行重組，使國有資產的行業區域分布結構和經營組織結構合理化。其重組的目的在于退出。這一類經營公司本身將在國家產業結構的持續調整中收縮戰線，最終終結其歷史使命。另一類是國資經營公司，或者叫做國家長期持股的國資公司，其股權投資涉及關系到國家命脈和安全的企業，比如石油、石化、電氣、電力等。這類國資經營公司許多由大型國有企業集團核心企業經國家授權轉化而來，它們既從事資本經營，又從事生產經營，主要以盈利最大化為目標。為此要借助資產重組活動，調整企業產權結構、組織結構和產品經營結構，建立起規范的以股權為紐帶的母子公司、參股與被參股公司的關系，實現國有資產的保值增值。

（三）在實現徹底的分級財政的基礎上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標模式過渡

由于國有資產在法理上屬于國家，中央與地方對于國有資產的管理長期以來僅僅是一種行政管理上的分工。“國家所有，分級管理”的體制，與業已形成的地方利益格局很不適應。在國企改革進入產權改革階段后，這種行政管理上的分工就勢必逐漸深化成關于所有權行使的分合。

相對“國家所有，分級管理”的國有資產管理舊體制，十六大報告提出的“國家所有，分級行使出資人產權”有三大進步，一是進一步明確了中央、地方在國有資產管理上的責權利關系，進一步調動了地方管理國有資產的積極性；二是明確了國有資產管理的專司機構及其職能；三是強調要制定法律法規來確保新體制的穩定運行，體現了現代法治精神。目前中央政府管轄的關系國計民生的國有大企業將由專司的機構來行使所有者的權利，地方政府以后事實上將獲得大部分位于本地的國有資產所有權，包括資產收益權、受限制的資產轉讓權和人員的任免權。但是，“國家所有，分級行使出資人產權”的體制表明，中央政府和地方政府所擁有的仍然只是國家授予的權利，權利的授予完全不等于權利的讓渡。它并沒有改變國家對所有中央和地方所擁有資產的終極所有權。

考慮到目前還有很多技術上和利益劃分上的問題，比如如何公平地在各地劃分資產，如何處理地方企業的不良資產、銀行的壞帳，如何填補地方職工養老保險的缺口等還難以很好地把握，“分級行使出資人產權”作為一種過渡形式有其合理性。但隨著中央與地方經濟和法律關系的進一步明確，隨著一級政府、一級財政的完全分級財政體制的建立，政府間產權關系的界定逐漸清晰，“分級行使出資人產權”必然過渡到“分級所有”的管理體制，即“國家所有，地方公有”，各級政府對所屬企業都擁有完整的所有權，政府間的產權關系將更加穩定，更有利于發揮地方政府的能動性、創造性。

五、順德國有資產管理體制改革實踐及啟示

廣東省順德市在最近十年推行的國有資產管理體制改革，以鄧小平理論為指導，實踐同志“三個代表”的重要思想，加快建立和完善社會主義市場經濟體制，加快社會主義現代化建設步伐，為全國各地更好地進行國有資產管理體制改革提供經驗借鑒與實踐參考，有比較重大的理論意義和現實意義。

（一）改革背景

順德市地處廣東省中南部、珠江三角洲腹地，總面積806.08平方公里，毗鄰港澳。

在1978年底至1992年的改革和發展建設過程中，順德實現了從農業經濟到工業經濟、從封閉社會到開放社會的第一次飛躍，成為聞名海內外的廣東“四小虎”之一；1992年以來，順德先后進行了經濟與社會管理體制多方面的綜合配套改革，率先初步建立社會主義市場經濟體制，經濟步入良性發展的軌道，實現了社會經濟發展更為矚目的第二次飛躍，引起了世人的關注、驚訝、爭論、贊許，被譽為“順德模式”。

（二）順德國有資產管理體制改革的發展歷程

1、對國有企業實施產權改革，為建立現代國有資產管理體制創造條件。

順德從1993年開始就以“敢為天下先”的精神進行了包括企業產權制度改革、行政機構改革、社會保障機制改革等項改革在內的綜合改革。在一系列的改革中，產權制度改革尤為關鍵。

順德企業產權改革的目標有兩個：一是轉換企業機制，創建一個“產權明晰、自主經營、利益共享、風險共擔”的企業發展模式；二是建立以股份制為主要形式的多種經濟成分并存的混合所有制經濟，以優化產權結構和國有資產結構。隨著市場經濟的發展，順德市針對單一公有投資體制所造成的產權不明晰，責任不明確、利益不直接等種種問題，大刀闊斧地推進企業產權制度改革，通過全面清產核資，界定產權關系，明晰產權歸屬，轉換企業經營機制，大部分企業實行了股份制和股份合作制；建立了政企分開、政資分離的國有資產運營和監管體系；建立起產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。對照黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，順德推進企業產權改革的路子是正確的。

至1996年底，順德市的企業轉制工作基本完成。在市、鎮兩級的1001家企業中，政府獨資、控股、參股的企業163家，企業全體勞動者或大多數員工持股的企業566家，企業經營者持股和拍賣兼并的企業272家。產權制度改革，使企業開始真正做到了自主經營、自負盈虧。產權制度改革不但解放了企業，而且還解放了政府，最終解放了生產力，為實現經濟體制從傳統計劃體制向社會主義市場經濟體制轉變、經濟增長方式從粗放型向集約型轉變打下了堅實的基礎。

經過產權制度改革，促進了順德國有經濟結構的合理調整，使順德實現了政資分離，理順了所有者與經營者的關系。順德市、鎮兩級政府作為國有資產所有者的職能與作為社會經濟管理者的職能逐步分開，初步確立了專司所有者職能的新型的國有資產管理、運營體系的框架，從而使政府擺脫了沉重的商務困擾，一心一意做好政府的本職工作。

2、建立規范、高效的國有資產管理架構。

在企業產權改革基本完成后，1996年起，順德按照“政府社會管理職能與資產所有者職能分開，企業出資者所有權與法人財產權分離”的原則，對國有資產管理制度進行改革，建立三個層次的國有資產管理架構。

第一層次，市、鎮政府分別成立了公有資產管理委員會（2001年后改為公有資產管理辦公室），作為政府領導下的專司國有資產管道的職能部門，負責市、鎮國有資產的宏觀管理與監督。

第二個層次，根據順德國有資產狀況和經濟發展需要，設立若干國有資產管理經營公司，由公有資產管理委員會授權，對國有資產進行運營和管理，實現國有資產的保值和增值。

第三個層次，國有獨資企業、控股企業和參股企業，根據現代企業制度的要求，建立股東會、董事會和監事會，形成相互獨立、責權分明、相互制約的企業法人治理結構，對公有資產管理委員會授權占用的國有資產，擁有法人財產權，通過自主經營、自負盈虧、照章納稅，保障國有資產的保值和增值。

3、建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資產運營機制。

順德國有資產管理架構組建后，接下來的工作就是建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資產運營機制。

首先，是按市場經濟規律辦事，確保經濟運行的市場化、規范化，具體體現在：

（1）建立現代企業公司制度。通過對國有企業的公司化改造，建立股份有限公司及有限責任公司，按公司法的規范設立法人治理結構，通過股東會、董事會、監事會制度，使企業運作規范化、法制化，改革以往的勞動、人事、工資制度，明確股東的風險意識，打破員工之間的身份界限，建立起全員勞動合同制，確立勞資關系，從法律上保證勞資雙方、股東應有的世界秘書網版權所有,權益和責任，實現公司化、規范化管理和運作。

（2）建立社會保障體系。要規范市場行為就必須創造一個公平合理的競爭環境，即必須使各行各業，不同的所有制企業之間形成一個公平競爭的機制，關鍵是將國有企業原來所負擔的社會性支出包括職工的就業、養老、待業、醫療、福利等，轉移到整個社會或政府負擔，通過成立全社會強制的社會保險制度，設立住院醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險、待業保險等保險體系，采取全社會強制的保險，實行個人負擔一點、企業負擔一點、政府負擔一點的原則，解決原國有企業社會負擔不合理的現象。

（3）加強對國有物業的管理，實現安全、保值和增值。企業產權改革后，資產經營公司回收了不少資產和物業。在盤活資產和物業過程中，資產經營公司完全按市場規則辦事，按照公開、公平、公正的原則對物業進行評估、招投標、拍賣等，使國有資產在產權流動中得以保值和增值。

其次，探索國有資產管理運行機制，確保國有資產的保值，體現在：

（1）制定授權管理辦法。由公資委按行業將國有全資、控股、參股企業，授權給所屬資產運營公司，再由資產運營公司授權給企業經營者，國有資產經中介機構評估，公資委確認后，由公資委頒發《國有資產授權占用證書》給國有全資、控股企業、資產運營公司。該證書是對國有資產依法享有占用、使用和處分權利的法律憑證，同時憑占用證書對占用的國有資產或與其他出資者的出資共同構成企業法人財產。企業對出資者承擔資產增值、保值的責任。資產運營公司以產權為紐帶同企業發生關系，不直接干預企業的經營活動。

（2）制定落實國有資產授權經營責任。由公資委與資產運營公司、資產運營公司與國有全資企業之間分別通過授權辦法對被授權經營者簽訂《國有資產授權經營責任書》，以明確雙方的責、權、利及各種考核指標。對于國有資產參股、控股企業，則通過產權代表在董事會明確制定經營目標和責任，建立產權代表報告制度，從而達到既規范經營行為又能將國有資產管理監督貫穿其中。

（3）建立國有資產內部人事管理制度。將管人與管資產相結合，對資產運營公司、國有全資、控股企業的經營者，按企業管理辦法執行，實行聘用制。資產運營公司的正、副職由公資委直接聘任和考核，國有全資、控股企業由國有資產運營公司直接聘任，按經營業績進行考核審查。為能實施競爭上崗，必須逐步建立經營者人才市場，使經營者更加專業化。

（4）實行財務總監制度。為完善國有資產監管及針對國有全資企業財務管理的問題，通過吸收具有專業財務資質的專職人員，向所屬企業委派財務總監。財務總監作為委派的董事進入董事會，對企業財務活動和財務狀況進行監督。同時，資產運營公司也可作為人才配備，使其逐步熟悉資產運營管理，制定完善有關運營管理制度，為資產運營公司的管理決策提供信息，防止國有資產的流失。

（5）建立國有資產運營系統的內部審計制度。可以成立專職的內審機構，通過年度審計、專項審計、離任審計等，及時掌握經營狀況、財務狀況和產權代表履行職責的情況，針對存在的問題提出整改措施，對重大的決策失誤和虛假行為追究有關人員的法律及經濟責任，使國有資產運營制度得到落實。

（三）順德國有資產管理體制改革的成效

經過企業產權改革后的順德政府不再大包大攬，統管一切。政府退出一般競爭性經營領域后，把主要精力放在履行社會經濟管理者的職責上，加強和改善宏觀經濟調控，創造良好的市場環境，提高公共服務水平，構建服務型政府。現在，順德是典型的“小政府，大社會，大經濟”，“小機構，大協調，大服務”。順德只是一個面積800多平方公里，人口100多萬的縣級市，卻擁有很多全國一流品牌和企業，其中產值超億元、數十億元乃至過百億的規模骨干企業就有100多家。美的、容聲、科龍、格蘭仕、萬家樂等一大批名牌產品享譽海內外，空調、電冰箱、微波爐等10多種產品產銷量名列全國第一，這些都是企業在市場經濟大潮中搏殺的成果，政府在其中主要起著“調控機”、“孵化器”的作用。政府服務企業主要是構筑三個平臺：為創業者提供創業平臺，為經營者提供公平競爭平臺，為地區優勢的提升提供推介平臺。例如在2001年，順德圍繞家電、家具、花卉、木工機械等本地優勢產業舉辦了5個大型博覽會，為制造商、配件商、經銷商營造良好的接觸與發展平臺，達到市場滿意、企業滿意、市民滿意的效果。

（四）順德國有資產管理體制改革的啟示

1、建立三層次國有資產管理架構是國有資產管理體制改革的發展趨勢。

首先在政府職能中將政府資產管理權與經濟管理權分離，成立國有資產運營系統。政府職能中既有資產管理權又有經濟管理權，政府的經濟管理職能是對整個社會經濟管理活動確定經濟發展的戰略，制訂總體發展規劃，為落實戰略規劃制定行政措施，實施各項社會事務性管理，制訂行業政策。利用行業管理統管全社會不同行業、不同所有制企業行業發展政策、稅收政策、金融政策等，進行經濟調節和經濟監督，以間接管理、價值管理、法制管理為主，協調各種責、權、利關系，保證有序進行。因此，政府經營管理是不分所有制、不分公有企業還是私有企業，一視同仁。政府資產管理權職能則是站在所有者身份所體現的。我國經濟結構是以公有經濟為主體，其他經濟成份并存的，作為所有者，擁有財產的所有權、占有權、使用權、處置權。在財產運營過程中，作為資產所有者必須在財產運營中實施管理及監控。同時，運用股東權力，對企業的重大經營決策、人事任免、收益分配進行操控。當經濟管理權與資產管理權合一時，政府既作為行政管理者、政策制訂者的身份，擁有行政調節權，又憑借財產控制權使企業作為政府隸屬物，聽命于政府，造成資產管理條塊分割，部門所有代表政府所有。即政府既是裁判員，又是運動員，導致產權不能流動，資產運營效益人為降低。因此政府資產管理權與經濟管理權的分離使國有資產形成獨立體系，讓專業人員成立專門機構，使產權代表人格化，資產運營專職化，將運營責、權、利相結合起來。同時，又可以使政府經濟管理行業化、社會化、有利于政府實施宏觀管理，實行公平競爭及全社會的法制建設，有利于實現小社會、大服務，建立高效、透明的行政。

其次，在國有資產運營系統中，將資產管理權與經營權分離，成立專業國有資產運營機構。當國有資產運營權從所有權分離出來以后，國有資產運營系統從政府行政系統分離出來，但企業不等于從原隸屬于政府行政系統改為隸屬于國有資產系統。國有資產面臨著多重經營產權的重新界定即將所有者、運營者、日常經營者的權、責、利之間的重新界定。在國有資產運營系統中，資產管理權是作為所有者讓渡給國有資產管理組織的職能，它可以根據政府制定的宏觀經濟管理規劃及產業政策制定國有資產管理發展總體規劃及行業發展政策。其管理目標主要是服務于國民經濟總體運行的需要，促使國有資產保值增值，為滿足人民日益增長的物質文化需要奠定物質基礎，監督國有資產運營體系的各項工作，并為各級國資產管理部門提供政策指導，以保障各項方針政策的落實。資產的經營權是指在授權經營管理的范疇內，將所授予的資產經營的占有權、處置權、收益權、使用權充分發揮，合理配置所屬權限的資源，將國有資產量化于各經營實體，貫徹微觀運營戰略，落實重要的資產運營指標。總之資產管理權與經營權的分離，使國有資產運營系統既有集中又有分離，各自執行各自的權能、各負其職、各盡其責。一方面既維護了國有資產從管理到經營的整個運營的完整性，另一方面又切實使到國有資產互相制約、互相促進。

最后，在國有資產運營體系中將企業法人所有權與日常經營權分離，最終實現國有資產管理體制的改革。企業法人所有權即企業的法人財產權是指企業以其所有的財產及注冊資本承擔法律責任及民事責任。作為國有企業的法人行使法人財產權的職能，決定企業重大的經營決策，承擔企業的經濟責任及法律責任。但作為國有企業的法人，由于受終極所有者的制約，因而必須在授權范圍內行使權限。當超越其權限時，必須向上一層產權代表報告，而作為企業的日常經營者是在法人授權范圍內行使日常經營管理職能，承擔產品經營管理責任。作為國有企業的法人可以是與經營者身份重疊，但現實經濟所有者或所有者代表不一定要對屬于自己的財產從事日常的管理和經營，可以把企業日常經營權交給具有專業經營的經營者負責。隨著社會分工越來越細分，市場關系錯綜復雜，企業的日常經營水平決定著企業的經濟效益，使企業內部的法人所有權與經營權的分離越來越顯得重要，二者形成相互制約、相互促進的經濟機制，最終實現國有資產在運營過程中達到保值，也是實現國有資產體制改革的體現。

上述政府社會經濟管理職能和所有者職能分開、國有資產管理與經營職能分開、企業法人所有權與日常經營權分開的原則，具體則表現為設立三個層次的國有資產運營管理架構：

第一層次，設立國有資產管理委員會，作為國有資產所有權的總代表，代表政府對經營性、非經營性、行政事業性、資源性、境外的國有資產行使資產所有權（包括占有、使用、收益和處分四項權能），對國有資產實施宏觀的管理和監督。主要職能是審議、制定國有資產的經營管理和發展的重大規劃和法規；檢查、監督國有資產的運營、收益和使用情況；統籌、協調資產的授權經營，決定資產運營機構的重大人事任免和重大經營管理事項。

第二層次，設立國有資產運營公司。國有資產運營公司是經國有資產管理委員會授權，對授權范圍內的國有資產直接行使所有權和運營權的特殊企業法人，具體從事產權經營和資本運作，不行使行業行政及社會事務管理的職能，擔負著國有資產保值增值的重任，并直接對國有資產管理委員會負責，接受其監管。國有資產的經營收益由資產運營公司負責組織，繳撥關系直對財政。

第三層次，國有全資企業、國有控股企業、參股企業。對國有資產管理委員會授權占用的國有資產依法自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的企業，并根據其法人財產權承擔經營責任，是從事具體的產品、商品經營的生產經營者，其主要任務是完善企業內部的經營管理，建立現代企業制度，不斷開發新的產品，提高企業的競爭力，以效益最大化為主要目標。

2、政府職能的轉變是國有資產管理體制改革成功的保證

在順德國有資產體制改革這一歷史進程中，政府職能能否根據市場經濟的要求作相應的轉換，將對整個經濟體制的轉換和市場經濟體制的確立起到關鍵性的作用。政府職能的轉換必須建立在企業產權改革的基礎上。企業產權制度不改革，企業主管部門就還能夠從所管理的企業中獲取利益，政府機構改革和職能轉變就無從談起。順德的實踐表明，只有在產權制度改革的基礎上，大力推進機構改革，才有可能實現政府職能的根本轉變。

政府作為市場主體，這已經被證明是有缺陷的，改革過程中，所有制的改革是全部改革的最后關口③。順德市從行政機構改革入手，把國有企業產權制度改革同政府經濟職能轉變有機結合起來，整體配套，協調共進，有效地突破了傳統體制的“關隘”，初步建立起社會主義市場經濟體制的基本框架，并使以往政府主導型經濟的內在矛盾逐漸得到消解，基本做到了三個“擺脫”：一是企業擺脫了政府的直接行政干預，真正做到了自主經營、自負盈虧，企業在經營管理決策上再也無需看政府的“臉色”，企業虧損不能得到政府的“關照”，企業盈利也不用擔心政府“鞭打快牛”；二是政府擺脫了無限風險，國有產權制度改革使政府無需再充當“冤大頭”，企業“花錢”政府“買單”負最后責任的體制根源基本消除，政府從稅收渠道取得收入；三是政府擺脫了商務糾纏，可以一心一意地做好政府工作，通過加強法制建設、改善投資環境，抓好環境保護、完善社會服務體系，保障社會經濟的高速高效協調發展。

順德政府的自覺，還表現在明確提出“政府不與民爭利”，把政府的職能轉到為公眾服務、為社會服務的正確軌道上來。政府營造一個良好的社會環境，讓企業健康發展，讓社會各個體和組織充分發揮自己的才干與潛能。順德的實踐表明，通過政企分開、政資分離，政府不僅沒有過多的負擔，反而以超然的定位對社會進行服務與管理。這種不與民爭利的理念正是我國許多地方政府機構和部門所需要強化的一種基本的行政理念。

結論

綜上所述，為實現國有資產的有效管理，解決現行管理體制下無法消除的難題，必須對國有資產管理體制進行改革。改革主要有以下兩個方面：一是建立國有資產管理專司機構，把分散在不同部門的管理國有資產的權利統一起來，改變現行“五龍治水”的現狀，明確國有資產產權主體；二是在此基礎上建立起“國有資產管理專司機構――國有資產經營公司――國有企業”三層次國有資產管理架構，使國有資產管理有序、高效進行。同時，為使改革能順利進行并具有成效，政府職能必須根據市場經濟的要求進行轉變，把政府作為國有資產所有者和作為宏觀經濟調整及社會管理者的職能分開，實現政資分離。

注釋：

①汪異明韓振國：《實現國有資產管理體制改革的新突破》，《國有資產管理》，2003年第1期，第28頁。

②鄭競賢：《理順產權關系是深化改革的關鍵》，載《產權管理體制改革》。

③鄭年勝：《邁向行政管理現代化－順德行政體制改革實踐》，廣東人民出版社，第34頁。