發展黨內民主的幾點思考

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黨的十7大政治報告指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”發展黨內民主，不僅是黨自身生存發展的內在要求，而且是推進人民民主、建設社會主義政治文明的客觀需要，更是新時期黨的建設需要認真研究、積極探索的重大課題。

一、發展黨內民主是新時期黨建工作的當務之急

黨內民主問題，歷來是黨的建設的一個重大問題。十六大報告把堅持和健全民主集中制，進一步發展黨內民主作為新時期黨的建設新的偉大工程的主要任務之一，并把黨內民主提升到事關黨的生命和人民民主發展的高度，充分說明新時期進一步發展黨內民主對黨的整個事業發展具有全局性的戰略意義。

1、從當今世界的民主化潮流看，發展黨內民主具有十分重要的緊迫性。當前，政治民主化浪潮席卷全球，各種價值觀念、政治文化和政治模式的沖突、比較、競爭和借鑒愈益深刻，這對我們黨如何既順應時代潮流，又不照搬別國模式；既立足于中國國情，又吸收借鑒人類政治文明的有益成果，走中國特色社會主義民主化道路提出了挑戰。從世界社會主義運動遭受挫折和一些大黨、老黨相繼喪失執政地位的教訓看，不發展經濟、不改善人民生活是死路一條；不改革政治體制、不實行人民民主同樣是死路一條。因此，大力推進黨內民主和人民民主，是黨從容應對各種風險、考驗和挑戰的迫切需要，是黨與時俱進，實現“三個代表”重要思想，保持先進性的現實選擇。

2、從當前黨內民主的發展現狀看，發展黨內民主具有明顯的必要性。從現實情況看，雖然黨探索和實踐黨內民主的歷史也不短，但是黨內民主成長的基礎還是十分脆弱的。黨內民主運作和成長的脆弱性，使黨內民主的發展十分緩慢，從而形成了黨內民主滯后于人民民主的不良局面，出現了“倒逼”現象。尤其在農村，與村民自治這道亮麗的政治風景線相比，黨內民主顯得十分蒼白：在選舉問題上，與村委會的“海推直選”方式相比，村黨支部的內定候選人再黨內選舉的辦法顯得缺乏廣泛基礎，以致出現“村支部是少數黨員選的，村委會是全體村民選的，村委會比黨支部大”的大小之爭；在決策問題上，村重大事項決策必須通過村民大會或村民代表會議討論決定，而黨內以常委會代替全委會，以全委會代替黨代表大會行使決策權力做法是司空見慣；在干部任用上，村委會干部既然是全體村民選舉產生的，也只能由全體村民決定是否罷免，任何人、任何組織都無權決定，而黨內，上級黨組織可以指定、選派下級黨組織的負責人，隨時撤換、交流班子成員。同時，黨內民主生活存在不正常現象，一言堂、個人決定重大問題，個人崇拜、個人凌駕于組織之上的家長制現象時有發生，一些地方和部門黨內批評開展不起來，黨內監督軟弱無力，領導班子自身存在的問題得不到解決，主要負責人獨斷專行得不到制約，有的領導干部屢犯錯誤得不到提醒。這些現象說明，黨內民主不夠是十分突出的問題，進一步發展和完善顯得十分必要。

3、從我黨發展黨內民主的探索過程看，進一步發展黨內民主也是具有可行性的。中國共產黨在其誕生后不久就開始探索和實踐黨內民主，持繼至今。在長期的實踐和探索中，黨積累了相當豐富的黨內民主建設理論和實踐經驗。這些理論和實踐經驗，為黨在新時期進一步發展黨內民主提供了豐富的理論資源、制度資源和政策資源，即使是一些教訓，也從反面給予發展黨內民主有益的啟示。同時，黨領導人民創建的包括人民代表大會制度、村民自治一系列制度在內的基層民主制度，也為發展黨內民主提供了許多有益的借鑒，這將有效地促進黨內民主的發展。

二、發展黨內民主必須注重方法創新，積極穩妥推進

近幾年，象山縣委把推進農村基層民主政治建設作為農村黨建的著力點，注重黨內民主與人民民主的協調發展，尤其在如何發展黨內民主方面，形成了一些經驗和體會，具體體現為“三個必須”。

1、發展黨內民主必須自下而上，從基層開始。中國的民主政治建設只能與中國特定的生產力發展水平以及中國的歷史、民族特點和文化傳統相適應，只能從中國的具體國情出發，走中國特色的民主化道路。從中國國情看，中國的改革往往從廣大農村開始，中國的新民主主義革命最終在農村找到突破口，通過“農村包圍城市”道路，最后奪取了全國勝利。二十多年前中國改革也早先在農村找到突破口，實行以家庭聯產承包為基礎，統分結合的雙層經營體制，進而推動了城市和整個國家的經濟體制改革。由此可見，人民民主是從基礎開始的，同樣，以基層黨內民主作為突破口來推動更高層次黨內民主的進程是一條符合中國黨情的建設黨內民主的可行之路。

一是基層黨內民主是黨內民主進程中不可或缺的一環。基層黨內民主是建構整個黨內民主的基石，因為任何形式的民主都必須建立在其相應的基層民主的基礎之上，該民主才有相應的生命力。對于中國共產黨這樣一個超大政黨來說，沒有基層民主這一牢固的基石，整個黨內民主無異于沙中建塔、空中樓閣。

二是基層黨內民主是廣大黨員學知識、熟悉民主程序、體驗民主生活的可靠途徑。民主制度在一個政黨中得以實施，有賴于該政黨的黨員理解它、熟悉它，從某種意義上講，黨員的民主意識、民主知識、民主能力決定著民主的實現程度。但對于中國共產黨這樣一個超大政黨來說，抽象的民主理論灌輸可能事倍功半，而在民主實踐中學則能收到事半功倍之效。黨的基層組織是黨員工作和生活的地方，基層民主實踐中人們議的是與自身利益密切相關的事；基層民主的實踐使“民主”這個復雜而深奧的字眼從理論的象牙塔中走了出來，成為千百萬黨員的實踐。黨員們在民主實踐中學到的是實實在在的民主知識和民主程序，體驗的是生動的民主生活，感受的是真實的黨內主人翁的地位。

三是基層黨內民主是符合當代中國黨情的通往整個黨內民主的穩健之路。當代中國最基本的黨情是黨員人數多，基層組織多。黨內民主政治要求全體黨員和所有黨組織參與，同時也要求對整個政黨進行有效調控。這種調控是一項復雜艱苦的系統工程，人數多、組織多意味著調控任務艱巨，稍有不慎就可能導致失控。對于一個政黨而言，當自由與秩序發生沖突時，“人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由”。當前的問題不是要不要民主和自由，而是必須在穩定和有序中推進民主和自由。共產黨要在穩定和有序中推進民主和自由，基層黨內民主先行一步不失為一項良策。因為基層民主就整體而言雖范圍廣大，但就單個基層組織而言規模卻較小。在黨的基層組織實施民主過程中，黨中央有足夠的能力來妥善處理基層民主中出現的某些問題而不致出現政局失控；如果在基層民主不健全的條件下匆忙推行高層民主就有可能造成政局動蕩。

2、發展黨內民主必須突出重點，整體推進。總結黨內民主發展的歷史經驗、制度積累以及組織資源，結合新時期黨內民主發展面臨的問題和挑戰，新時期基層黨內民主建設和發展必須在制度創新方面作出努力。村民自治為中國民主政治提供了制度框架，借鑒農村基層人民民主的制度安排，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督應該成為基層黨內民主的基本制度，它們是互相影響、互相聯系的統一整體，而民主選舉是基礎所在，關鍵所在。民主的本質應該是選舉，不論是民主決策、民主管理還是民主監督的順利有效實施，都要建立在民主選舉的基礎上。只有經過民主選舉產生的干部才能真正體會到民主的內涵，真正感受到民主的珍貴和威力，從而自覺做到民主決策、民主管理和民主監督。當然，又不能“一選了之”，把基層黨內民主簡單理解為民主選舉，而必須加強配套建設，堅持整體推進，確保基層黨內民主的有序運轉。

3、發展黨內民主必須夯實基礎，創造良好的發展環境。民主的發展需要一定的基礎條件，營造良好的發展環境。但在發展基層黨內民主問題上，無論是思想認識，還是能力素質都存在偏差和缺陷。從思想認識看，存在“干部怕失權、基層怕麻煩”的現象。所謂“干部怕失權”，就是一些基層黨組織負責人怕因推行黨內民主而失權失利，本來可以一個人說了算，現在要全體黨員說了算；所謂“基層怕麻煩”，就是部分鎮村認為現在黨員群眾的民主素質還不夠高，特別是村委民主選舉后，需要處理的問題已經夠多了，假如黨內再“民主”一下，怕內部不集中而影響整體工作的開展。從能力素質看，由于基層黨員結構的復雜性，基層黨員干部民主素質整體上仍比較低，與發展黨內民主的要求不相適應，對于良性推動基層黨內民主帶來較大制約。為此，發展黨內民主，解決存在的問題，需要做多方面的基礎工作，進行不懈的努力。必須在全黨深入開展黨內民主生活的教育，組織廣大黨員積極投入黨內民主生活的實踐，使黨員特別是各級領導干部增強民主意識，樹立民主觀念，培養民主作風，掌握民主方法，養成民主習慣，在全黨形成生動活潑的局面。必須疏通黨內民主渠道，拓寬黨內民主途徑，豐富黨內民主形式，使黨員更多地了解和參與黨內事務，認真落實黨員在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督方面的權利，等等。而最重要、最緊迫，也是最根本的，就是不斷完善黨內民主制度。

三、發展黨內民主的幾個具體問題及建議

1、關于改革和完善黨組織的黨內選舉制度。選舉可分直接、間接兩類，前者指選民親自參與選舉，后者指由選民選出的代表所進行的選舉。無論何種類型，關鍵是候選人的提名是否“還權于民”。從基層情況看，長期以來，鄉鎮、村黨組織成員的產生大多采取由上級黨組織內定候選人后再提交黨員或黨代表選舉的方式，這主要是為了體現組織意圖，體現黨管干部的原則，有利于上級黨組織的領導和調控。但這種選舉方式明顯帶有個人傾向性，更多體現的是組織意圖而非黨員意愿，更不用說是尊重民意了。在村委會實行直選后，這種不合理性更加明顯了。而村委會直選這種公推、公選模式的出現，也使得黨組織有機會審視自身成員選拔方式中存在的種種不足，在黨組織民主選舉方式上作出有益的探索。從*年開始，我縣部分鎮鄉開始借鑒村委會海推直選的辦法，采用“兩推一選”辦法選舉村黨支部班子，即通過群眾推薦、黨員推薦，確定班子候選人，再由黨內直接選舉產生支部班子。在*年第六屆村委會換屆選舉前，全縣436個到期村支部班子全部采用這種辦法選舉產生新支部班子，調整村支部書記151名，增強了村黨支部的群眾基礎，提高了新任黨支部班子成員的公認度。實踐證明，這種選舉方式保障了黨員的選舉權，賦予了群眾更多的知情權和推薦權，真正還權于黨員和群眾。這個制度把黨內民主與人民民主有機地結合起來，從而使黨內民主的運作有了人民群眾廣泛參與的人民民主運作的基礎。當然，作為一種探索，在黨員和基層組織選舉條例沒有修正的條件下推行這種方式，總會引發部分黨員的非議。為此，建議中央在總結、吸取這一基本成功黨建實踐的基礎上，進一步擴大試點，然后再通過一定程序，在不違章規定，不損害黨員民主權利和黨管干部原則的前提下，把這種方式作為黨的選舉的一項規矩確定下來，使之制度化。

同時，借鑒村級黨組織選舉的成功做法，可以向上延伸，在鄉鎮這一基層黨組織領導成員的選舉方式上，實行“直接推薦，間接選舉”，即通過最大限度體現民意的直接方式提出候選人，再通過鄉鎮黨代會選舉產生。這種“直接推薦，間接選舉”方式的主要內容是“直接推薦，擴大差額，公開競爭，間接選舉”。所謂“直接推薦”，相當于村民自治中的“海推”，就是由下屬黨組織和全體黨員按照候選人資格條件和其他有關規定，直接提名推薦候選人。所謂“擴大差額”，主要包含兩層含義：一是所有職位包括“一把手”都應差額選舉，杜絕等額選舉；二是盡可能擴大正式候選人的差額比例，提高差額幅度。所謂“公開競爭”，就是通過完善黨內的選舉程序，運用公開考試、公開演說、公開承諾等方式，適度增強候選人之間的競爭性。所謂“間接選舉”，就是要通過鄉鎮黨代表大會正式選舉班子成員，從而全面強化黨代表大會制度的權威性和嚴肅性。

2、關于干部選任工作的民主化。推進干部選拔任用工作的民主化進程，其實質就是要更好的落實人民群眾對干部選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權和監督權，把黨的意志與人民群眾意志有機結合起來、統一起來。這就要求我們認真研究干部工作的規律，大膽創新黨的干部工作基本原則的實現形式，找準掣肘、阻礙和制約干部人事制度改革的難點問題，著力突破。

在干部選拔任用工作中堅持民主集中制原則，一要進一步探索實行民主的有效形式。選拔任用干部既要集中，也要堅持民主，擴大民主既是貫徹民主集中制的一項必然要求，也是干部人事制度改革的基本方向。要把擴大干部選拔任用工作中的民主，體現在干部人選推薦、考察、醞釀、討論決定、任職、依法提名推薦和民主協商等環節上。二要進一步拓寬黨內民主渠道。要通過建立完善黨員干部在干部選任工作中的知情、參與、選擇、監督等機制，切實保障黨章規定黨員享有的民主參與、民主選舉、民主決策、民主監督等各項民主權利。支持和保護黨員對干部選拔任用工作發表意見。對侵犯黨員民主權利的，要嚴肅批評認真查處。選拔任用干部要充分聽取黨員和下級黨組織的意見，集思廣益，體現多數人的意志。要健全干部選拔任用工作的會議制度，明確規定這些會議的程序規則，并認真實施。三要健全集體領導制度。黨委討論決定干部要實行科學、民主決策，認真按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的黨委內部議事和決策基本制度，建立和完善黨委討論決定干部任免的議事規則和決策程序，決不允許把個人凌駕于集體之上，搞個人或者少數人說了算。四要充分發揮各級黨代表大會和全委會的作用。要認真執行市、縣黨政正職擬任人選的推薦人選由上級黨委常委會提名，全委會審議，進行無記名投票表決的規定，逐步完善黨委討論決定干部任免事項的表決方式。五要處理好民主與集中的關系。干部選拔任用中的民主與集中，是辯證統一的關系。離開了民主講集中，集中就失去了廣泛的群眾基礎，就會導致集權主義和專制主義，就難以保證干部任免決策的正確；離開了集中講民主，民主就失去了正確的指導，就會導致分散主義和無政府主義，干部群眾就難以有效地行使參與干部選拔的民主權利。必須正確把握和處理好在干部選拔任用上的民主與集中的關系，堅持民主基礎上的集中與集中指導下的民主相結合，避免和糾正在堅持民主集中制原則上存在的各種傾向性問題。

3、關于擴大和完善黨的代表大會常任制。十六大報告指出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”根據這一要求，結合試點單位黨代會常任制十多年探索的經驗，下一步重點要抓好四項工作：

一是明確代表的資格、任期和權利，充分發揮代表的作用。黨代表應該是各條戰線中的先進分子，在政治思想、工作、生活等各方面體現黨的先進性。黨代表的任期與本屆黨代表大會相同。黨代表應該擁有具體的權利，即參加黨代表大會、代表團會議，聽取和審議黨委、紀委的工作報告，參與重大問題的討論和決策；在代表大會上行使選舉權和表決權，可以了解候選人的情況，可以要求改變候選人和按照規定程序提出新的候選人；可以按規定程序提出議題，五分之一以上的代表提出同一議題時，主席團和黨委應將該議題列為代表大會的正式議題；在代表大會會議上，可以有根據地對黨委、紀委，黨委委員、紀委委員提出批評和詢問，可以提出對黨委、紀委，黨委委員、紀委委員進行信任投票的建議，并進行信任投票。

二是定期召開代表大會，討論決定重大問題。規定年會的職權主要包括：聽取和審議黨委、紀委執行黨代表大會決議情況的報告；調整和增選黨委委員，選舉出席上級黨代表大會的代表；討論和決定黨的建設的重大問題，就政治、經濟體制改革的重大部署作出決策；聽取和審議黨委提請的其他重在問題。同時，要建立和完善黨委工作制度、黨內重大工作通報制度和黨代表定期調研制度等一些與常任制相配套的工作機制。

三是組建代表團（組），拓展代表參政渠道。為給黨代表活動提供一定的組織形式，便于黨代表參與黨內事務和加強對黨代表的教育管理，將黨代表劃分為若干個代表團和代表小組。在代表大會閉會期間，黨代表可以通過代表團（組）的活動發揮作用，如參與重大工作決策，廣泛收集意見。

四是加強對黨代表會常任制推行工作的領導和業務指導。開展專題調研，探索、研究常任制實施過程中的重大問題，切實加強對這項工作的領導和指導；擴大市、縣黨的代表大會常任制的試點，做到每個地級市有1個以上縣委試點，積極探索黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。在鎮鄉全面推行黨代會常任制，做到上下聯動，互相促進。

4、關于進一步發揮黨的委員會全體會議的作用。全委會在黨代表大會閉會期間是同級黨組織的領導機關，執行上級黨組織的指導和同級代表大會的決議，領導本地區的工作，負有重大責任。十六大報告提出，“按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，進一步發揮黨的委員會全體會議的作用。長期以來，在不少地方全委會的職責履行得不充分，次數過少，作用不明顯，不同程度地存在著常委會代替全委會、書記辦公會代替常委會、全委會形同虛設的現象。這不僅嚴重損害了全委會的權威，影響了全委會作用的發揮，而且妨礙了黨內民主，也是造成在重大問題決策上由少數人說了算，甚至個別重要領導個人專斷的重要原因。要改變這一現狀，發揮黨的委員會全體會議作用，關鍵是要使這個全體會議從一般的功能性會議發展為制度性會議，從而成為在黨領導中具有實質性意義的組織機構，不僅發揮決定黨內重大問題的功能，而且發揮協助和監督常委執行黨內重大決定的功能。黨的委員會全體會議要真正成為常委會工作的協助和監督組織，就必須完善自身的功能，提高自身的工作能力，并全面走向制度化和規范化。為此，可以考慮在黨的委員會全體會議內設立有關的工作委員會，把黨委常委尤其是黨委委員劃分到幾個具體的工作委員會，許多重大決定先由相關工作委員會提出建議性意見，然后交委員會的全體會議討論決定。這樣，既能避免黨委常委中個別領導對常委和黨的委員會全體會議的影響，又能保證黨的委員會全體會議具體功能的實現。如果在制度上做到這兩點，那么黨內民主發展就有了良好的制度基礎和工作的條例。

5、關于黨內民主生活的規范化、制度化。改革開放以來，為了推進黨內民主，黨先后制定和了一系列重要文件，如*年的《關于黨內政治生活的若干準則》，*年的《中國共產黨員權利保障條例（試行）》等等。這些文件從不同層面、不同層次上規范了黨內民主，推進黨內民主。但是，從進一步推進黨內民主建設的戰略要求看，黨必須在新的歷史條件下，在這些文件的基礎上，依據黨章，對黨內民主生活作出整體的法律性和制度性規范。為此，建議中央盡快制訂《黨的民主生活通則》，在思想上、制度上、組織上全面整合黨內民主建設的工作和實踐，使黨內民主在整體規范的基礎上得到質的提高。

6、關于完善黨內監督機制。中國共產黨建設和發展的實踐證明，加強黨內紀委監督對保證黨內民主建設和發展至關重要。改革開放后，黨很快恢復了黨的紀委檢查委員會監督體系，并使其在實踐中發揮作用。但是，從具體的實踐來看，這個制度還需要進一步完善。目前存在一個核心問題是：中央紀委檢查委員會對中央委員監督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級單位及其成員監督難。監督難的問題，有多方面的原因，其中一個重要原因是體制原因，因為，在現有的紀委受同級黨委和上級紀委雙重領導的體制下，紀委履行紀檢工作所需要的相對獨立性無法得到有效保證。所以，目前完善紀律檢查委員會體制的關鍵是如何進一步提高其相對的獨立性。為此，可以考慮改變現有的領導和組織體制，實行紀委受同級黨的代表大會（代表大會閉會期間受黨的委員會全體會議）和上級紀委雙重領導的體制。這個體制變化的核心就是把模糊的黨委領導具體化和制度化為黨的代表大會或黨的委員會全體會議領導。但是，這個變化必須有兩個制度性的前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內的地位與作用；二是在不屬于一級政權性質的地方或單位組織實行黨代表大會常任制。這樣，紀委的監督就能在黨的整體領導體系中獲得更大的相對自主空間，從而在實現更為有效的紀律監督的同時，推進黨內民主。