社區(qū)公共服務(wù)托管新模式的實(shí)證分析

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市委書(shū)記李鴻忠在市第四次黨代會(huì)報(bào)告中指出，“政府要從能夠由市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治解決的事務(wù)中解脫出來(lái)，積極推動(dòng)這部分政府職能的社會(huì)化……”在四屆人大一次會(huì)議上當(dāng)選的市長(zhǎng)許宗衡在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)：“*社會(huì)正在加速向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型。政府加大與市民之間的溝通，已經(jīng)成為政府工作的重要內(nèi)容之一。”區(qū)委書(shū)記劉學(xué)強(qiáng)在區(qū)委工作會(huì)議上也指出，“政府在基層的很多管理目標(biāo)和任務(wù)，是可以借用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這就是一個(gè)改革的方向。”他還進(jìn)一步指出，“*在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行改革創(chuàng)新的實(shí)踐是十分豐富的，現(xiàn)在已到了厚積薄發(fā)的時(shí)侯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市管理如何搞，*是可以為全市乃至全國(guó)做出貢獻(xiàn)的”。*區(qū)在全市較早開(kāi)始社區(qū)管理體制的改革，如政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式改革環(huán)衛(wèi)體制，以及區(qū)政府資助物業(yè)管理公司承擔(dān)社區(qū)工作站的一些服務(wù)職能等，均收到了較好的效果。實(shí)踐的發(fā)展，要求我們的社區(qū)改革要向縱深拓展，向建設(shè)和諧社區(qū)的更高目標(biāo)邁進(jìn)，這是建設(shè)和諧*的基礎(chǔ)所在。下一步*的社區(qū)改革如何深入，創(chuàng)新如何體現(xiàn)，不僅要立足于已有成果的發(fā)揚(yáng)廣大，而且要敞開(kāi)胸懷，視野向外，學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法。

本文立足于對(duì)上海浦東新區(qū)一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心——*市民會(huì)館的個(gè)案分析，旨在為新時(shí)期*探索社區(qū)管理的新模式提供決策參考和建議。

一、*會(huì)館的基本情況與發(fā)展模式

1996年，上海基督教青年會(huì)接受上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局的委托,將一個(gè)新建小區(qū)的工建配套設(shè)施改建為綜合性的社區(qū)中心——上海浦東新區(qū)*市民會(huì)館（下簡(jiǎn)稱(chēng)“*會(huì)館”）。他們嘗試將之建成一個(gè)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行社會(huì)交往、社會(huì)教育、文化娛樂(lè)、體育健身、享受公共福利服務(wù)的開(kāi)放式的社區(qū)公共場(chǎng)所,并力求以會(huì)館為依托,形成一個(gè)有社區(qū)歸屬感的松散的會(huì)館成員群體，使會(huì)館成為當(dāng)?shù)鼐用袢烁耩B(yǎng)成的課堂,人倫實(shí)踐的場(chǎng)所,人際交往的學(xué)校,社群合作的舞臺(tái)。他們的試驗(yàn)突破了迄今為止全國(guó)設(shè)置和管理社會(huì)服務(wù)中心的一般模式。這場(chǎng)試驗(yàn)的意義已經(jīng)超出了社區(qū)服務(wù)中心的范疇，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府委托民間非營(yíng)利組織經(jīng)管社區(qū)乃至社會(huì)公共設(shè)施做出了積極而有意義的嘗試，取得了良好效果。。

（一）政府委托，社團(tuán)營(yíng)運(yùn)的托管模式

浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)以來(lái)，新區(qū)政府一直在探索“小政府，大社會(huì)”的模式，浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局也遵循這一精神積極探討社會(huì)福利社會(huì)化的新路子。在社區(qū)建設(shè)中，如何引入市場(chǎng)機(jī)制，將政府投資的公共設(shè)施委托給民間組織經(jīng)營(yíng)，如何營(yíng)造一個(gè)突破部門(mén)分割的體制，從社區(qū)需要出發(fā)的新的綜合性社區(qū)發(fā)展設(shè)施，一直是浦東社會(huì)發(fā)展局改革與發(fā)展的重要目標(biāo)。1995年浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局規(guī)劃了一個(gè)大膽的體制性試驗(yàn)：將新建小區(qū)*街道公建配套設(shè)施建成一個(gè)由浦東社會(huì)發(fā)展局直接管轄的社區(qū)公共設(shè)施，啟動(dòng)社會(huì)機(jī)制，找一個(gè)社會(huì)組織對(duì)其進(jìn)行管理。他們把這個(gè)設(shè)施命名為*市民會(huì)館，以示與功能單一且由政府或政府派出機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)的社區(qū)服務(wù)中心的區(qū)別。為此，浦東社會(huì)發(fā)展局向社會(huì)征招愿意管理的志愿機(jī)構(gòu)。最后確定了上海市基督教青年會(huì)。之所以選定上海青年會(huì)，是考慮到這是一個(gè)具有服務(wù)社會(huì)的志愿精神傳統(tǒng)的民間社會(huì)團(tuán)體，其組織管理水平和人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)相對(duì)較高。在由公建配套設(shè)施改造成*會(huì)館的過(guò)程中，采用了由上海浦東社會(huì)發(fā)展局出土地和房屋并承擔(dān)改建的土建費(fèi)用，浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)運(yùn)用社會(huì)捐款投資會(huì)館的主要設(shè)施，上海市基督教青年會(huì)承擔(dān)會(huì)館管理的共建方式。1996年2月，上海浦東社會(huì)發(fā)展局與上海市基督教青年會(huì)簽署了委托管理的協(xié)議，*會(huì)館開(kāi)業(yè)時(shí)只建有市民休閑中心部分。一年后，青年會(huì)又與社會(huì)發(fā)展局再次簽約，受托管理利用會(huì)館房產(chǎn)，由政府投資設(shè)備和全額撥款支持的浦東新區(qū)“999”市民求助中心。1998年，青年會(huì)又與*街道簽約，將與當(dāng)時(shí)會(huì)館一墻之隔的另一處空置的公建配套設(shè)施改建為*敬老院，與上述市民休閑中心、“999”市民求助中心共同構(gòu)成*市民會(huì)館的三大主要服務(wù)設(shè)施。至此，形成了現(xiàn)在*市民會(huì)館的規(guī)模。會(huì)館占地面積4000平米，建筑面積2260平米，1996年2月至2000年11月，參加活動(dòng)或享受服務(wù)的市民已達(dá)71.4萬(wàn)人次。

*會(huì)館在運(yùn)營(yíng)試驗(yàn)中，初步形成了政府與社會(huì)組織協(xié)作，提供公共服務(wù)的政策性意見(jiàn)和實(shí)施委托工作的一套程序和程序文件。其中包括被托管的社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的維護(hù)與管理政策、委托方對(duì)于受托方的財(cái)政支持政策、評(píng)估與監(jiān)督的政策，以及簽約前對(duì)受托方的資格審查認(rèn)定程序、受托單位提出管理目標(biāo)規(guī)劃與成本測(cè)算的程序、委托單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審核的程序等等。委托協(xié)議只是這些工作最終的成果。

（二）*會(huì)館（受托方）的運(yùn)行與管理模式

*市民會(huì)館建設(shè)與管理的參與各方對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式的概括表述是：“政府主導(dǎo)、各方協(xié)作、市民參與、社團(tuán)管理”。

政府主導(dǎo)是指在提出會(huì)館共建設(shè)想、動(dòng)員社會(huì)資源、參與投資創(chuàng)辦、委托社團(tuán)管理、擴(kuò)大會(huì)館規(guī)模、改善會(huì)館管理的每一階段每一步驟，浦東社會(huì)發(fā)展局都作為社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃者、新方式的倡導(dǎo)者、各方關(guān)系的協(xié)調(diào)者起到了主導(dǎo)作用。

各方協(xié)作是指浦東社會(huì)發(fā)展局、*街道、浦東新區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展基金會(huì)和上海青年會(huì)出資金出設(shè)備出人力共建會(huì)館。各方協(xié)作還體現(xiàn)在社區(qū)的事情社區(qū)做，各方積極為會(huì)館營(yíng)運(yùn)出力。青年會(huì)作為管理方，與浦東社會(huì)發(fā)展局、基金會(huì)、街道辦事處、居民委員會(huì)都建立了協(xié)作關(guān)系。

市民參與不僅是指讓更多市民參與會(huì)館活動(dòng)或享受會(huì)館服務(wù)，而且更是指讓市民參與會(huì)館的建設(shè)。其主要的途徑是參與會(huì)館的志愿者活動(dòng)、提供建議和意見(jiàn)，并選派代表進(jìn)入管理委員會(huì)。

社團(tuán)管理是*模式的核心部分。最初，會(huì)館實(shí)行的是管委會(huì)制。既由參與會(huì)館共建的各方派出代表成立一個(gè)會(huì)館管理委員會(huì)，既管決策又管營(yíng)運(yùn)。后來(lái)發(fā)現(xiàn)管委會(huì)只能作為決策機(jī)構(gòu)，具體日常管理包括選擇項(xiàng)目制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須由受托方獨(dú)立管理。青年會(huì)遂進(jìn)行了管理方面的大膽探索。他們采取委派會(huì)內(nèi)骨干出任會(huì)館館長(zhǎng)、財(cái)務(wù)和項(xiàng)目經(jīng)理，在形成團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放權(quán)，實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從而形成了管委會(huì)管大的決策，青年會(huì)管項(xiàng)目和財(cái)務(wù)監(jiān)督，由館長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常事務(wù)的較為完整的一套運(yùn)營(yíng)管理模式。由此，青年會(huì)運(yùn)用自己的人才和管理經(jīng)驗(yàn)，依托*社區(qū)公共設(shè)施，創(chuàng)建了一個(gè)與母體有聯(lián)系的獨(dú)立的社會(huì)新組織----*會(huì)館。老社團(tuán)傳幫帶建立新社團(tuán)，這是個(gè)新創(chuàng)造。此外，在組織創(chuàng)新的同時(shí)，也出現(xiàn)了制度創(chuàng)新。它不僅僅是政府委托社團(tuán)管理，而且是以模擬市場(chǎng)的管理中心的方式進(jìn)行從服務(wù)方向、服務(wù)質(zhì)量到服務(wù)價(jià)格、服務(wù)成本的整套公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化管理。青年會(huì)與*會(huì)館的關(guān)系目前已經(jīng)成為管理中心與獨(dú)立的被管理對(duì)象組織的關(guān)系。這就為*會(huì)館的運(yùn)營(yíng)管理模式的推廣創(chuàng)造了前提。即不僅新建的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可以這樣做，所有已經(jīng)建立并且已有組織在其中運(yùn)營(yíng)的公共設(shè)施統(tǒng)統(tǒng)可能這樣做，即通過(guò)與管理中心簽約的方式，引入人才、資金和項(xiàng)目，大大提高設(shè)施利用率和社區(qū)公共服務(wù)供給總量和水平。

（三）*會(huì)館（受托方）的財(cái)物運(yùn)營(yíng)機(jī)制

1、財(cái)務(wù)核算體制

在*會(huì)館項(xiàng)目中，浦東社會(huì)發(fā)展局、*街道是產(chǎn)權(quán)方和投資方，此外，浦東社會(huì)發(fā)展基金會(huì)捐助給*會(huì)館的主要設(shè)備折合現(xiàn)金123.40萬(wàn)元，占*會(huì)館總投資的14.41%。上海基督教青年會(huì)投入了啟動(dòng)資金，而且自1998年墊支*敬老院50萬(wàn)元開(kāi)支至今。浦東社會(huì)發(fā)展局除連年全額支付“999”市民求助中心所需資金外，并沒(méi)有給予日常營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼。街道也未給補(bǔ)貼。會(huì)館財(cái)政支付的擔(dān)子整個(gè)壓在了青年會(huì)身上。1996年，青年會(huì)投入啟動(dòng)資金40萬(wàn)元，1997年，投入18萬(wàn)元，1998年，投入10萬(wàn)元。1999年，在財(cái)政收支基本持平的基礎(chǔ)上，青年會(huì)又拿出10萬(wàn)元作為發(fā)展新項(xiàng)目使用。

從以上的數(shù)字可以看出，一個(gè)社區(qū)公共設(shè)施只是生產(chǎn)社區(qū)公共服務(wù)的一份資產(chǎn)，要產(chǎn)出公共服務(wù)，只有資產(chǎn)不行，運(yùn)用資產(chǎn)無(wú)論效果如何都需要成本。關(guān)鍵是這個(gè)成本是否值得，產(chǎn)出的社會(huì)效果和效率如何？目前，*會(huì)館模式推廣的主要障礙已經(jīng)不在于觀念和體制方面，而是委托方如何衡量受托方的公共服務(wù)產(chǎn)出效果，以及如何制定合理的公共福利服務(wù)的津貼標(biāo)準(zhǔn)以給予受托方必要的成本補(bǔ)償。

2、成本與效益的核算

目前，絕大多數(shù)社區(qū)服務(wù)中心都存在著不管產(chǎn)出只顧投入的傾向。中心大樓越蓋越豪華，但是，設(shè)施利用率低，公共服務(wù)項(xiàng)目少，中心的大部分場(chǎng)地被用來(lái)引進(jìn)營(yíng)利項(xiàng)目會(huì)或者直接出租。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施成了半公半私甚至多私少公的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。這種傾向已經(jīng)嚴(yán)重傷害了社區(qū)居民的公共利益，甚至為社區(qū)內(nèi)的腐敗打開(kāi)方便之門(mén)。固然，這里有社區(qū)服務(wù)未納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)渠道，致使街道辦事處只能從街道經(jīng)濟(jì)中擠出一部分資金補(bǔ)貼日常營(yíng)運(yùn)的原因，不過(guò)，缺乏對(duì)于服務(wù)產(chǎn)出的衡量機(jī)制和服務(wù)組織的管理和激勵(lì)機(jī)制，也是重要原因之一。現(xiàn)在一談到社區(qū)服務(wù)，呼聲最高的就是要求政府出資。但是，以什么機(jī)制來(lái)保障政府的資金的確能夠獲得較高的社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)出的回報(bào)呢？關(guān)于福利性的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，在運(yùn)營(yíng)中的成本結(jié)構(gòu)到底怎樣？維持成本與發(fā)展成本應(yīng)該如何核算？那些項(xiàng)目有可能收費(fèi)，那些不能？能收費(fèi)與不能收費(fèi)的可能通過(guò)怎樣的項(xiàng)目組合使其成本結(jié)構(gòu)合理化？在以上這些問(wèn)題都缺乏基本的調(diào)查和研究的情況下，政府即便以財(cái)政手段支持社區(qū)服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)，預(yù)計(jì)也不會(huì)比街道用預(yù)算外資金支持的效果更好。所以，掌握公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)中大體的成本結(jié)構(gòu)，包括服務(wù)項(xiàng)目供給所必須耗費(fèi)的成本和可能達(dá)到的收費(fèi)收入等基本數(shù)據(jù)，就成為政府考慮制定合理的公共福利服務(wù)補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

為解決這個(gè)問(wèn)題，在有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的幫助下，上海青年會(huì)將經(jīng)營(yíng)過(guò)的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，逐一認(rèn)定其公共性和經(jīng)濟(jì)性，制定社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目成本類(lèi)型與盈虧測(cè)算表。據(jù)此可以總結(jié)以往的項(xiàng)目選擇和組合配置的經(jīng)驗(yàn)，又可以測(cè)算新的社區(qū)服務(wù)中心的項(xiàng)目組合成本，從而為在不同的項(xiàng)目組合下，受托方可以擔(dān)負(fù)的成本份額提供了數(shù)量依據(jù)，也為托管模式中如何劃定委托方與受托方之間的經(jīng)濟(jì)成本分擔(dān)比例找到了可操作的具體路徑。

*會(huì)館設(shè)施利用率的計(jì)算方式為受托方自我激勵(lì)，檢查和評(píng)定設(shè)施管理效率找到了標(biāo)準(zhǔn)，也為委托方衡量和監(jiān)督受托方的設(shè)施管理水平提供了依據(jù)。而且，社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇、項(xiàng)目的籌款以及項(xiàng)目的評(píng)估都可從中得到一個(gè)量化的參考數(shù)據(jù)，為最難定量的公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)效益衡量提供了可操作的方法。

（四）*會(huì)館的志愿服務(wù)

志愿服務(wù)既是一種公共服務(wù)的重要資源，又是培育社區(qū)志愿文化、形成社區(qū)信念共同體的社區(qū)文明的基石。*會(huì)館之所以取得成功，一個(gè)重要的原因來(lái)自上海青年會(huì)的志愿服務(wù)理念和由此產(chǎn)生的服務(wù)追求，來(lái)自理念指引下精心設(shè)計(jì)的項(xiàng)目和充滿(mǎn)活力的活動(dòng)，由此常年吸引了大量的志愿服務(wù)者。根據(jù)會(huì)館不完全統(tǒng)計(jì)，從1998年1月到2000年10月，來(lái)會(huì)館提供志愿服務(wù)的總數(shù)是19500人次，33400小時(shí)；按照36個(gè)月，每月30天折算，平均每天為會(huì)館提供志愿服務(wù)19人次，30小時(shí)；如果以1個(gè)全職人員每天工作8小時(shí)，月工作22天，1年12個(gè)月折合，等于15個(gè)全職人員1年的工作時(shí)間。志愿者從事的服務(wù)有英語(yǔ)口語(yǔ)教學(xué)、表演、游戲、清潔、圖書(shū)館管理、談心活動(dòng)、醫(yī)療服務(wù)、體育健身等。參加志愿服務(wù)的除有大中學(xué)生、敬老院老人之外，還有來(lái)自當(dāng)?shù)鼐用瘛⒙毠ひ约皝?lái)自香港和駐滬的外籍人員。*經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，機(jī)構(gòu)必須有生氣，項(xiàng)目必須辦得好才能長(zhǎng)期吸納志愿資源，也才會(huì)長(zhǎng)期需要志愿資源。所以，是否能有效吸納志愿資源，也是衡量一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)特別是非政府的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能否得到公眾擁護(hù)的尺度之一。

從公共管理的角度，評(píng)價(jià)社區(qū)公共福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本準(zhǔn)則有兩個(gè)；一是機(jī)構(gòu)的社會(huì)福利服務(wù)效益與效率最大化，二是機(jī)構(gòu)的公眾參與和公眾意識(shí)。*會(huì)館的實(shí)踐在這兩個(gè)方面都為社區(qū)公共設(shè)施的公共管理提供了重要的參考依據(jù)。

二、*會(huì)館社區(qū)管理新模式的實(shí)踐意義

（一）提供了民間非營(yíng)利組織可管理社區(qū)公共設(shè)施的新范例

*會(huì)館是政府與上海市青年會(huì)共同協(xié)作孕育出的一個(gè)新型的非政府非營(yíng)利的志愿機(jī)構(gòu)。它的出現(xiàn)和成功證明，我們完全可以通過(guò)非市場(chǎng)機(jī)制造就獨(dú)立于市場(chǎng)之外也獨(dú)立于政府之外的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)。迄今為止，社區(qū)服務(wù)的公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與管理，幾乎都是由街道選派人員或者由街道民政負(fù)責(zé)的。盡管也聘用了幾個(gè)人，形成了一個(gè)操作班子和一定的規(guī)章制度，卻由于缺乏有效的組織化的管理思路、規(guī)劃和方法，以及一個(gè)組織所必需的決策權(quán)和管理權(quán)，所以頂多只能算是隸屬街道的一個(gè)行政事業(yè)小組。

政府要為人民辦好事，但是辦好事的方式卻往往是以行政化的組織代行市民的愿望，這與市民發(fā)自?xún)?nèi)心的志愿精神而自組織起來(lái)的非營(yíng)利組織完全是兩種方式、兩種結(jié)果。行政組織的基本特性是下級(jí)服從上級(jí)，而非營(yíng)利組織要求組織成員平等參與、自覺(jué)自愿地承擔(dān)現(xiàn)代社會(huì)的公民責(zé)任，組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不能依賴(lài)于行政命令，只能基于成員之間相互信任、相互激勵(lì)所產(chǎn)生的一種凝聚力或組織力。

*會(huì)館的例子說(shuō)明，只要政府換一種思路和方式，不要行政干預(yù)、不要行政指令、不要用行政的方式建立非營(yíng)利組織，而是采用與優(yōu)秀的非營(yíng)利組織平等合作的方法，放手他們承擔(dān)社區(qū)的工作，給他們以發(fā)展的空間，那么，這類(lèi)機(jī)構(gòu)出于志愿理念就會(huì)在服務(wù)社區(qū)的工作中傳幫帶出一系列真正的非政府非營(yíng)利的志愿機(jī)構(gòu)。

（二）可從物質(zhì)與精神兩方面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的實(shí)體工作

*會(huì)館的例子證明，以規(guī)范的非營(yíng)利的志愿機(jī)構(gòu)管理社區(qū)公共設(shè)施，有利于優(yōu)化社區(qū)資源配置，拓展公共空間，在取得了社會(huì)效益的同時(shí)也提高了管理的經(jīng)濟(jì)效率，同時(shí)，由于可將機(jī)構(gòu)的志愿文化注入社區(qū)，還能提高設(shè)施的文化品位，培育社區(qū)群眾的參與意識(shí)和公民意識(shí)，將設(shè)施建成為新的社區(qū)文化的載體。這就從服務(wù)供給的物質(zhì)增長(zhǎng)與文化傳輸?shù)木裆A兩個(gè)方面實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的實(shí)體工作。

（三）可發(fā)育一種準(zhǔn)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制

*模式證明，在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施管理方面，合約形式本身具有一種激勵(lì)機(jī)制。政府與民間組織通過(guò)契約明確了委托方與受托方的權(quán)利義務(wù)，將公共設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)分離，將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了受托方。受托方就可以在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)不受干預(yù)地規(guī)劃和經(jīng)管受托的工作。由于受托方經(jīng)營(yíng)的是公益物品和公共服務(wù)，所以不能像市場(chǎng)中的企業(yè)那樣以贏利為目的，不能選擇與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的營(yíng)利項(xiàng)目和只為一部分人的需求服務(wù)。當(dāng)然，公共服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)要特別注重收費(fèi)定價(jià)的政策性，政府的考核監(jiān)督和評(píng)估是維持這種激勵(lì)機(jī)制的必要條件。

（四）可有助于社區(qū)公共服務(wù)政策的研究

*會(huì)館的建設(shè)本質(zhì)上是一種社區(qū)公共服務(wù)政策的研究和實(shí)驗(yàn)過(guò)程。通行的社區(qū)公共服務(wù)政策可定義為：以解決社區(qū)公共服務(wù)問(wèn)題，增加社區(qū)公共服務(wù)供給，改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，增進(jìn)社區(qū)福利為目的，經(jīng)由立法與行政為手段，促進(jìn)社區(qū)各階層均衡發(fā)展。社區(qū)公共服務(wù)的形式體現(xiàn)是社區(qū)內(nèi)的公共物品。在經(jīng)濟(jì)學(xué)概念中，公共物品是共同消費(fèi)，難以排他的物品。對(duì)于社區(qū)公共物品，從社會(huì)政策的角度主要有兩個(gè)方面：一是為達(dá)到增進(jìn)社區(qū)福利的目的需要采取什么樣的經(jīng)濟(jì)方式和手段與其他手段相配合；二是如何測(cè)量被提供的社區(qū)公共福利服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。

由于公共物品和公共服務(wù)供給的低效率問(wèn)題是世界性的難題，近年發(fā)達(dá)國(guó)家在政府和市場(chǎng)之外嘗試第三種解決辦法，即分別不同性質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)，采用社會(huì)機(jī)制或不同方式的混合機(jī)制進(jìn)行生產(chǎn)。由此，在政府與市場(chǎng)之外，同時(shí)發(fā)育了一個(gè)社會(huì)供給市場(chǎng)，其間，最為活躍的是社會(huì)非營(yíng)利組織，他們與政府組織和市場(chǎng)組織合作，造就社區(qū)的公共服務(wù)供給，走出了一條可供選擇的新道路。近年來(lái)，不僅在社區(qū)，整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)供給擺脫完全由政府控制的傳統(tǒng)方式，走向準(zhǔn)市場(chǎng)或半市場(chǎng)的方式，已經(jīng)成為一種世界性潮流。政府的作用更多地體現(xiàn)在以特定的公共定價(jià)政策及有關(guān)安排來(lái)“管制在特定公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮作用的公共機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。”（文森特•奧斯特羅姆，政府間關(guān)系的行為取向，P150）*會(huì)館即是社會(huì)非營(yíng)利組織與政府合作，采用準(zhǔn)市場(chǎng)的模式提供社區(qū)公共服務(wù)物品的一種新模式。它在如何采用經(jīng)濟(jì)方式和經(jīng)濟(jì)手段，并與其他手段相配合以達(dá)到增進(jìn)社區(qū)公共福利的目的方面，在如何測(cè)量社區(qū)公共福利服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率方面，都提供了可以繼續(xù)探索的豐富經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中更加開(kāi)放的社會(huì)政策趨向。

三、現(xiàn)行社區(qū)公共服務(wù)供給體制中的幾個(gè)待解難題

（一）社區(qū)服務(wù)中心是搞商業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)還是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)

近年來(lái)，為推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，有關(guān)方面提出了“社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化”的口號(hào)，引起相當(dāng)一些社區(qū)服務(wù)中心對(duì)外承包、出租房屋、搞起了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。社區(qū)服務(wù)中心能不能和應(yīng)不應(yīng)該搞創(chuàng)收，是不是可以建成為自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，這已經(jīng)成了困擾社區(qū)服務(wù)和社區(qū)服務(wù)中心這類(lèi)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展的重要問(wèn)題。

社區(qū)服務(wù)中心一類(lèi)社區(qū)的功能性設(shè)施究竟能不能自負(fù)盈虧，取決于對(duì)這類(lèi)設(shè)施的功能定位。迄今為止，我國(guó)絕大多數(shù)社區(qū)服務(wù)中心主要承擔(dān)便民利民的小商品服務(wù)、居民求助性服務(wù)、社區(qū)活動(dòng)組織等功能，還有一部分綜合性的中心開(kāi)設(shè)各種咨詢(xún)，教育培訓(xùn)，也有少量中心添置設(shè)施開(kāi)展文化娛樂(lè)和體育健身活動(dòng)。中心到底是干什么的？如果定位在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，*會(huì)館的例子可以證明自負(fù)盈虧是極其艱難甚至于不可能的。如掛上中心自養(yǎng)，等于逼良為娼，逼著中心經(jīng)營(yíng)商業(yè)。目前許多中心之所以多年仍舊經(jīng)營(yíng)老三樣的便民利民服務(wù)，甚至于將部分房屋出租，都是為了賺取費(fèi)用自養(yǎng)。導(dǎo)致中心喪失了建設(shè)時(shí)期為居民大眾服務(wù)的初衷。總之，以商業(yè)養(yǎng)中心，或者讓中心兼營(yíng)商業(yè)，絕不是社區(qū)建設(shè)良性發(fā)展的出路。

根據(jù)對(duì)*會(huì)館近年所開(kāi)設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目的類(lèi)型分析，屬于純粹的公共福利服務(wù)項(xiàng)目，需要全額補(bǔ)貼項(xiàng)目成本的有13個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的32.78%；略有收費(fèi)但不足以支付成本必須補(bǔ)貼的項(xiàng)目有4個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的10%；通過(guò)努力可能收回成本的項(xiàng)目為6個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的比例為13.55%，有微利的項(xiàng)目為18個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的44%。由此可見(jiàn)，要將中心辦成為全體居民服務(wù)的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，即營(yíng)運(yùn)公益性和福利性的項(xiàng)目，也要分門(mén)別類(lèi)，講求經(jīng)濟(jì)核算。只是這種核算的基礎(chǔ)即公共服務(wù)的項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不能根據(jù)市場(chǎng)的平均價(jià)格，而要從當(dāng)?shù)鼐用竦目沙惺苣芰Τ霭l(fā)。還有只要是公共服務(wù)，總有一些項(xiàng)目不適于收費(fèi)甚至于不可能收費(fèi)，所以政府需要給予一定的補(bǔ)貼。只是這種補(bǔ)貼到底需要多少？是補(bǔ)給工作人員工資還是補(bǔ)給項(xiàng)目？是補(bǔ)給正在營(yíng)運(yùn)的項(xiàng)目還是補(bǔ)給待開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目？補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)怎樣？依據(jù)如何？這些問(wèn)題需要進(jìn)一步探討。

（二）如何確定區(qū)分不同性質(zhì)社區(qū)服務(wù)的政策標(biāo)準(zhǔn)

我們需要將社區(qū)服務(wù)分解為公共性的福利服務(wù)與私人性的商業(yè)服務(wù)。公共性的福利服務(wù)的對(duì)象是社區(qū)公眾，服務(wù)的內(nèi)容是非排他性的，就是說(shuō)你享受了這份服務(wù)，并不排斥別人也能同樣享受這份服務(wù)。這與私人性的商業(yè)服務(wù)不同。比如，社區(qū)里的公共場(chǎng)所，例如社區(qū)圖書(shū)館、社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療站等等,大家都可以自由進(jìn)出。通過(guò)在這些公共設(shè)施內(nèi)的活動(dòng),社區(qū)公眾享受到了公共福利服務(wù)。由此可見(jiàn)，社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容不應(yīng)該是便民利民的商業(yè)服務(wù)，而是社區(qū)內(nèi)的公共生活。例如，*會(huì)館所提供的各類(lèi)項(xiàng)目大都是為全體居民服務(wù)的公共項(xiàng)目，而且得到了居民的積極參與，還聚集了一批常年無(wú)償奉獻(xiàn)時(shí)間和精力的志愿者群體。可見(jiàn)，凡與社區(qū)的公共生活相關(guān)，凡涉及到社區(qū)內(nèi)更多的人的活動(dòng)，其社區(qū)服務(wù)的公共性越顯著，社區(qū)服務(wù)的公眾性越強(qiáng)，越能得到群眾的真心擁護(hù)。不過(guò),還有的服務(wù)例如社區(qū)老人院,屬于為老人群體提供的服務(wù)，具有一定的排他性。只是社區(qū)老人院不屬于高檔老人院，具有為本區(qū)老人提供福利服務(wù)的性質(zhì)，所以也可納入公共服務(wù)，也有人將其稱(chēng)為介于公共服務(wù)與私人服務(wù)兩者之間的準(zhǔn)公共服務(wù)。總之,無(wú)論公共服務(wù)還是準(zhǔn)公共服務(wù),與私人服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別是無(wú)法依賴(lài)市場(chǎng)信息和市場(chǎng)交易完成產(chǎn)品交換過(guò)程,從而將非市場(chǎng)的社會(huì)公共力量引入了界定服務(wù)產(chǎn)品公平交換的領(lǐng)域。

由于公共服務(wù)的公眾性質(zhì)，常常難于準(zhǔn)確將服務(wù)成本分解到每一個(gè)具體的享用者身上，所以，難以避免有些享用者的占便宜心理和占便宜的行為，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)常說(shuō)到的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。它導(dǎo)致公共福利服務(wù)不可能完全市場(chǎng)化。就是說(shuō),即便可以在一定領(lǐng)域和一定范圍內(nèi)引進(jìn)市場(chǎng)效率原則和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，核算成本、收取一定費(fèi)用，但是由于不能以利潤(rùn)為原則，所以不可能以完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，以擠垮一部分低效率的組織犧牲一部分資源為代價(jià)來(lái)?yè)Q取目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。公共福利服務(wù)的第一原則是公平，第二原則才是效率。

公共服務(wù)的服務(wù)定價(jià)和收費(fèi)是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)（借用市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)的概念但與市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)不同）中最重要的政策。*會(huì)館的探索為我們提供了重要的借鑒。這方面的研究相當(dāng)薄弱，與實(shí)踐的需求相差太遠(yuǎn)，今后需要有更多的研究力量介入這個(gè)領(lǐng)域。

（三）如何改善社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量

*會(huì)館經(jīng)驗(yàn)推廣的前提是社區(qū)居民們的需求，而不是街道辦事處的需求。靠什么沖破目前行政化的社區(qū)管理體制成了又一個(gè)難題。上海的經(jīng)驗(yàn)是依靠區(qū)一級(jí)政府引入銳意創(chuàng)新的社區(qū)外非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，從上面和外面進(jìn)攻。顯然，只靠這種辦法不行。特別是大多數(shù)社區(qū)服務(wù)中心主要是由街道辦事處或者區(qū)級(jí)政府投資建立的，自建立之日起，街道或區(qū)政府的有關(guān)部門(mén)就利用中心房產(chǎn)將某些行政機(jī)構(gòu)挪入。早期有婚姻登記處、政府的臨時(shí)項(xiàng)目辦公室，近幾年推行最低生活保障線(xiàn)制度，新建的社會(huì)保障所也設(shè)在中心。這就導(dǎo)致中心不能不具有政府機(jī)構(gòu)的行政功能。

社區(qū)服務(wù)中心不是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，也不是一個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)，建設(shè)的初衷就是為社區(qū)全體居民的服務(wù)的，所以它本是明明白白的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。管好用好這份社區(qū)公共設(shè)施，事關(guān)社區(qū)全體居民的利益。這個(gè)設(shè)施應(yīng)該怎么使用，由誰(shuí)來(lái)管理，管不好怎么辦，等等這些問(wèn)題需要通過(guò)一種社區(qū)民主的途徑，使其公開(kāi)化、透明化。我們需要?jiǎng)?chuàng)造一種機(jī)制，讓社區(qū)居民能夠直接關(guān)心社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施。社區(qū)居民有權(quán)選擇設(shè)施的管理者并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，凡管理不佳者，有權(quán)彈劾直至罷免。居民也有權(quán)要求政府給予他們所需要的但又不能或不宜收費(fèi)的項(xiàng)目以財(cái)政補(bǔ)貼。這種機(jī)制可能會(huì)隨著社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展和新的社區(qū)組織的建立而逐漸形成。