行政執法隊伍現狀及對策的思考

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行政執法是指享有行政執法權的行政機關為執行法律、法規和有關規章按照法定程序和權限而實施的具體行政行為。行政執法隊伍是指經批準設立，依法對公民、法人或其它組織遵守行政管理法律、法規和規章的情況進行監督檢查，并對違法違規行為實施行政處罰的組織。研究探討行政執法隊伍建設現狀與對策，既是深化行政執法體制改革的重要內容，也是規范市場經濟秩序、全面推行依法行政和建設法治政府的迫切需要。

一、關于行政執法隊伍現狀的分析

近年來，全國各地相繼開展了城市管理綜合執法改革試點工作，并取得顯著成效。然而，在城市管理之外的其它領域，執法隊伍分散、冗員過多、職責交叉、多頭執法、重復處罰的問題仍未得到根本改變。據不完全統計，僅一個設區市就有60多支正規或非正規的行政執法隊伍，其中有行政部門，也有事業單位，還有企業組織；而執法人員也多達3000余人，既有國家公務員，也有聘用制干部，甚至還有聘請來的下崗職工和離退休人員在上崗執法。

從目前各地行政執法隊伍的類型看，大體可分為四類：一是具有行政處罰權的國家行政機關，這些機關具有法律上的執法主體資格。如公安、工商、交通、稅務、技監、藥監等部門；二是法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織，這些組織可以在法定職權范圍內以自己名義行使處罰權，并具有執法主體資格。如郵政、電信、電力等部門；三是依照法律法規規章規定受國家行政執法機關委托行使處罰權的組織，這些組織在委托范圍內以委托機關名義實施行政處罰，其本身不具有法律意義上的執法主體資格。如建設工程質量監督站、勞動監察處、節能監察中心等；四是既無執法依據也無委托行政機關的執法組織。如鐵路城管大隊、車站（碼頭）管理辦公室等。這些執法隊伍本身無執法的法律依據，也未受行政機關委托，其執法隊員采取合同聘用或臨時聘請、抽調等形式，主要從事現場違章違規的小額罰款。

二、當前行政執法隊伍建設存在的問題

（一）執法隊伍分散，多頭執法現象突出。目前行政執法隊伍的設立多采取以部門為單位來履行各種行政執法權，致使分工過細，互不統轄，各自為政，造成了隊伍總體膨脹，相互掣肘。其突出表現為：一是同一部門多點執法、交叉重復。如農業主管部門建立了種子管理、植保植檢、家畜檢疫、水產品質量檢測檢疫、漁政漁船漁港監管和農機安全監管等，林業主管部門建立了林業公安、木材檢查、野生動植保護、森林植物檢疫等多支隊伍；二是不同行政部門對同一領域多頭執法，各自為政。如對工商市場的管理，工商、稅務、城管、衛生、交通、公安、技監、物價等部門都要參與執法，群眾喻之為“七八頂大蓋帽，圍著一頂破草帽”；三是省、市、區多重執法，條塊分割。在同一城市同一領域特別在省會城市，有著不同級別的多支執法隊伍。如省、市、區都分別設立了文化稽查和衛生檢疫隊伍。

（二）立法偏重部門利益，行政執法職責交叉。由于客觀原因，還有不少的法律法規規章帶有濃厚的部門色彩，其所建立的專門執法隊伍也基本上是“一法一體（執法主體）”。致使部門間法律條文相互交叉，行政權限不清晰，法與法打架，部門之間爭權與推諉的問題比較突出。有些執法隊伍對有利益的就爭著執法、搶著處罰，而對執法成本高、難度大、利益小的事情就推諉扯皮。

（三）執法編制使用混亂，執法主體資格模糊。行政執法是行政機關依據法律法規，在其職責范圍內代表國家對特定的人和事所采取的、能直接影響其權利義務的具體行政行為，具有權威性、強制性。而在實踐中行政執法隊伍除少量使用行政編制外，絕大多數為事業單位，使用事業編制，甚至個別執法機構設在企業，還有受委托的執法隊伍并沒有法律法規所規定的委托依據，喪失了成為執法主體的資格。由于執法主體編制使用混亂、法律地位不明確，從而導致執法無序、尤其是在行政訴訟中存在誰作為應訴人（被告）等問題。

（四）經費管理不規范，執法行為趨利性強。在經費管理方面，各地都有相當一部分行政執法隊伍經費屬于財政差額撥款或自收自支，不足部分按罰款收費的一定比例提留或返還來解決。為了維持隊伍正常開支和人員福利待遇，一些執法隊伍使用較多的手段便是行政處罰，偏重收費罰款，甚至層層下達罰款指標，造成了“以罰養隊”、“以罰代管”、“以罰代法”的不良執法行為。這種行為方式使行政執法主體與客體處于利益對立的矛盾位置，違背了為人民服務的宗旨，嚴重影響了政府形象。

（五）隊伍設立主觀隨意，審批權限不明確。現有行政法律法規明確的執法主體是國家行政機關，但有些行政機關不是發揮本身的執法主體作用，而是采取各種方法，甚至通過上級主管機關或有關黨政領導來提出任務，要求設置專門的行政執法隊伍，而審批機關又缺乏設置行政執法隊伍的統一標準和原則，以致于頂不住壓力而不得不開綠燈。調查顯示，相當一些執法隊伍的設立，或為機關分流人員、或為解決社會人員就業、或為機關創收補貼等等，這有悖于成立行政執法隊伍的初衷。

（六）執法人員素質低，執法總體形象差。目前一些執法人員身份復雜，公務員、工人、臨時工都有，使行政執法隊伍的整體素質不高。主要表現在：一是對本行業法律法規及相應的行政管理知識缺乏，以致在行政執法中隨意執法、罰隨口出；二是政治素質低，執法方法簡單粗暴，極易激化矛盾。個別執法人員利用權力吃、卡、壓，乘機收斂財物，牟取私利，在群眾中造成很壞的影響；三是隨著執法隊伍的發展，人員迅速膨脹，而又缺乏嚴格的培訓和考核制度，影響了執法質量和水平。

（七）執法透明度不高，監督機制不健全。目前組建行政執法隊伍基本上都沒有向社會和公眾公開其設置依據、基本任務、監督辦法、處罰措施及標準。同時對執法過程中的多頭執法，重復罰款乃至于違法執法等行為缺乏相應的規范措施和監督手段以及對執法相對人的救濟途徑，使執法行為侵犯了公民、法人或其它組織的合法權益，妨礙了政府對社會的有效管理。

三、加強和規范行政執法隊伍的對策

（一）調整改進行政立法程序和內容。立法是法律制度實踐的基礎，要規范行政執法行為，必須對現行有關法律法規進行相應調整。在行政立法程序和技術上應注意兩方面問題：一是在起草主體上，改變完全依靠行政主管部門起草的辦法，由國家權力機關的專門機構或政府法制部門負責，社會參與起草。通過專家或社會團體的反復論證，吸納各方面意見，克服部門的利益保護。二是在法規內容上，改變“一法一體”的內容，變分散執法為集中執法。隨著市場經濟的發展，政府具體管理經濟和社會事務的微觀職能日漸弱化，因此，在立法上要將部門的一般行政管理與行政執法分離開來，變“一法一體”為“多法一體”。這樣，既能改善政府的宏觀管理，又集中了執法力量。

（二）合理組建綜合行政執法隊伍。在組建綜合性執法隊伍上，可采取以下幾種方式：一是在部門或系統內部相對綜合，將內部數個執法隊伍合設成一個。如交通部門的公路、運輸、航運（港監）、稽征執法；林業部門的林業公安、森林防火、木材檢查、野生動植物保護、森林植物檢疫執法等，均可設一個綜合性執法隊伍。這種方式的優勢在于不改變執法隊伍與主管部門的隸屬關系，便于統一組織領導，機構人員還可相應減少，適宜行政體制和立法體制不作大的調整。不利的因素是執法隊伍仍受制于主管部門，管理與執法一體，容易受到干預，出現執法不公平的現象。二是在不同部門或系統之間設置綜合執法隊伍。重點在城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農林水管理、交通運輸管理以及其他適合綜合行政執法的領域，合并組建綜合行政執法隊伍。這種方式的優勢在于能打破部門界限，使管理與執法相分離，減少部門的干預，有利于精簡執法機構和人員，降低執法成本。不利的因素是跨部門或系統，需從行政和立法體制上作調整。三是對某些參與主體多、涉及面廣的行政執法領域，可設立一個綜合性的輔助執法機構，通過授權來協調執法或獨立執法。這種輔助執法機構由相關執法部門抽調人員組成，不核定編制，其主要職責是通過巡視檢查、受理投訴等形式，對某一領域進行綜合執法，做出的處理決定仍由法定執法主體承辦手續。如開發區的執法可采取這種輔助執法形式。這種形式能克服多頭執法的弊端，及時解決與日常管理息息相關的執法問題，不利的是存在與法定執法主體間的責、權、利關系協調，也需要在法律上明確其執法的主體資格。此外，對省、市、區同一地區的可實行屬地綜合執法。省、區兩級不再單獨設立行政執法隊伍，以改變多層執法的狀況。

（三）強化和規范執法隊伍建設。在創新行政執法機制，建立與社會主義市場經濟體制相適應的統一、規范、高效的行政執法體制的同時，必須建立一支廉潔公正、作風優良、業務精通、素質過硬的行政執法隊伍，確保嚴格執法、秉公執法、規范執法、文明執法。

——要明確行政執法隊伍的性質。現行法律法規明確的行政執法主體是政府各行政主管部門和法律法規授權的組織。因此，行政執法機構的人員要嚴格依法實施管理，不能再有臨時工作人員承擔行政執法職能。

——要規范行政執法的行為方式。行政執法的手段包括行政監督、行政強制、行政獎勵、行政處罰等。行政處罰只是行政執法手段之一。因此要改變目前行政執法等同于行政處罰的現象，對行政執法的行為方式進行規范。如通過稅制改革，將必須征收的行政事業費納入國家或地方稅收，使行政執法不受利益驅動。

——要提高執法隊伍的綜合素質。通過教育、培訓和資格認證等形式，使行政執法人員熟悉本部門的法律法規、執法權限、范圍、種類、程序等；切實加強對執法人員的資格管理，經考核后持證上崗；要把好進人關，停止臨聘人員從事行政執法工作，對執法人員進行制度化的考核考評，監督其執法行為。

——要嚴格實行收支兩條線管理。堅決杜絕執法行為與經濟利益掛鉤的現象，執法隊伍所需經費全部由財政列支，不得以罰沒收入作為經費來源，也不得以返還和獎勵等方式變通補充經費，徹底改變“以收抵支”和“以罰養隊”的做法。按照國務院《關于罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》，實行收支分離的管理方式，并加強對經費收支的監督檢查。

——要建立健全執法監督制約機制。執法機構（隊伍）要接受各方面的監督，包括權力機關的法律監督、司法監督、政協和派的監督及輿論的監督，最重要的是加強行政執法部門自身的內部監督和政府法制部門的外部監督。在體制上可在政府法制部門設立行政執法舉報中心，公布舉報電話，接受社會及執法相對人對執法主體在執法過程中存在的違法違規行為的投訴，從而規范執法行為，清除執法積弊，維護政府形象，切實為社會服務。