對于運動式行政執法現象評析
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時下，出于整治某種市場行為或某個行業的需要，經常會出現一個執法部門，或者數個執法部門組成聯合執法組，集中執法人力、設備、資源，在較短時間內從重、從快地進行聲勢浩大的行政檢查、執法處罰行動，人們稱之為“運動式執法”。這種運動式執法的模式，一方面以運動式思維或方式來推動，另一方面又通過執法活動本身對運動的方式、思維或內容予以肯定。以運動方式推進行政執法，看似在積極推進政府依法行政的進程，實質上卻在法治系統內部滋生了有礙法治健康成長的因素。因此，盡管其在一定程度上打擊了違法行為，但卻遭到社會公眾的詬病和質疑。詬病的理由集中在這種執法形式暴露了行政機關常態執法的軟肋，質疑的緣由聚焦在這種執法形式由于操作上的粗糙性使得程序合法性難以得到保障。因此，有必要從理論上對運動式行政執法的現象進行思考。
一、運動式執法的表現及性質
運動式執法的影響已經滲透到公共治理的各個方面，在掃黃打非、治理經濟發展環境、整治公路超載超限、整治安全生產等工作中，隨處可見運動式執法的影子。從這些俯拾即是的案例中，我們不難發現，運動式執法的產生過程具有如下特征[1]:首先，有震驚社會的重大惡性事件發生；其次，領導做出重要指示，政府有關部門召開緊急會議，出臺從重、從快打擊違法行為的專項整治文件，部署專項整治行動；再次，執法部門雷厲風行地在全行業、全系統、全地區掀起一場轟轟烈烈、聲勢浩大的行政檢查和行政處罰行動，而且這樣聲勢浩大的執法運動又常以“加大執法力度”、“嚴格執法”的面目出現；最后，總結表彰，公布一系列的數字，宣布專項整治取得豐碩成果。
從運動式執法的性質看，大體具有以下特征：首先是應急性。運動式執法是一種在特定時間、特定區域或特定行業進行大檢查、大整頓的短期行為，運動式執法的目的是針對當前社會中出現的某種違法行為，特別是針對某些積重難返或“久治不愈”的管理頑癥集中清理整頓，以求快速解決或者實現管理狀況的急速好轉。二是運動性。運動式執法是政府在短期內最大限度地動用行政管理資源，集中人力、物力和財力，雷聲大、雨點也大，相關的宣傳鋪天蓋地，相關的行動轟轟烈烈，其運動性特征顯而易見。三是短期性。運動式執法能夠在一定程度上收到肅整社會流弊、震懾違法行為、恢復社會秩序的效果，但由于其自身的局限性，往往在一個或長或短的“興奮期”之后，所整治的問題會強力反彈，某些管理漏洞依然未能完全填補。“運動”來時，問題緩和；“運動”過后，問題抬頭。
二、運動式執法的缺陷
不可否認，運動式執法具有打擊力度大、成果顯效快的優勢，可以在維護社會經濟秩序、打擊違法行為方面獲取短期的收益，并發揮著預期行政處罰的規模效用，迎合了公共治理的現實需求。但是，同樣不可否認，運動式執法作為一種特殊的執法形式，存在著明顯的缺陷，其負面影響不容忽視。
運動式執法突破了政府行政權的邊界。首先是執法依據。在專項治理行動中，政府或多個部門聯合，往往是一紙通知，責令本地、本行業所有經營者停業整頓，對專項整治的事項進行自查，并須經有關行政機關或部門檢查合格后方可重新經營。“停業整頓”這種行為，其實質就是行政處罰中的“責令停產停業”[2]。根據我國《立法法》和《行政處罰法》關于行政處罰設定權的規定，“通知”這種至多只能算是規范性文件的形式，是無權設定行政處罰的。其次是執法程序。用“通知”的形式實施“責令停業整頓”，實際上是用偷梁換柱的手法，以抽象行政行為替代具體行政行為。這種做法既讓“責令停業整頓”由可訴轉變為不可訴，斷了經營者的救濟之路；又省略了行政處罰一般程序中的若干步驟，如調查取證、聽證、處罰告知等，經營者的合法權利難以得到保障。
運動式執法有損于政府的信用。政府信用，是政府在公共行政管理活動中逐步積累起來的公眾對政府及其能力的客觀評價以及在此基礎上建立起來的對政府的信任[3]。首先是運動式執法的方式。行政執法是法律賦予行政機關的一項重要職責，目的是保證法律得到正確有效的貫徹實施。運動式執法較之日常執法，法還是那部法，只因執法方式不同，卻產生了完全不同的效果。這就不能不讓人生疑：既然一抓就靈，為何平時不抓？倘若對違法現象“露頭就打”，何以會“養鼠成患”？這種疑問容易使公眾對行政執法機關的行政能力產生懷疑，有損于政府的信用。其次是“一律停業整頓”的做法。“一律”是典型的“一刀切”，這種做法不僅在哲學上違反了辯證法的基本原則，從依法行政的角度看違反了行政法的誠信原則。政府基于秩序而存在，這是政府的核心之義。政府的責任不是采取這種武斷的行為，而是積極地對市場秩序加以管理和疏導[4]。在停業整頓的對象中，其實有相當數量的經營者是守法經營的。“一律停業整頓”的禁令損害了合法經營者的權益，也傷害了公眾對于法律和政府的情感，損害了政府信用。
運動式執法弱化了法律的權威。首先，運動式執法與法律至上的精神不符。法律的權威來自于法律的經常行使和運用。執法者的執法必嚴、違法必究，是在實踐中達到法律執行經常化、并樹立法律權威的關鍵所在。運動式執法使得嚴格依法辦事成為特定時期的執法示范，它的短期成效是以法治精神的流失為代價的。有法當依而不依，執法當嚴而不嚴，背離了法治原則；執法時緊時松，不符合法治要求；用短期的執法運動，代替長久生效的法律原則，有悖于法律精神。其次，運動式執法助長了一些不法之徒的惡行，對良善公民也造成不當影響。運動式執法表面看上去轟轟烈烈，實際上卻給一切以違法為“職業”者留下了明顯可鉆的空子，因為它具有一定的周期性。他們明白，只要躲過了“整治”期，一切便恢復正常，違法便可繼續，于是與執法者玩起了“貓抓老鼠”的游戲。即使那些并不存心以違法為“職業”的良善公民，面對違法者的實際得利也會眼紅，形成“誰遇上、誰倒霉，沒遇上，算賺了”的“機會主義違法觀”。據2004年6月21日中央電視臺報道，在6月20日全國統一檢查貨運超載專項行動開始的前一個晚上，廣西很多司機連夜出發，抓緊提前超載，上演了“最后的瘋狂”；在山西，有司機明說：今天查超載，我不拉了，什么時候不查了再出來。盡管集中整治行動給人造成的這樣錯覺絕不可能是集中整治行動組織者的初衷，但在客觀上起到雖為強化實際卻可能弱化了某項工作的效果。
運動式執法增加了行政執法的成本。運動式執法在經濟學上被稱之為矩陣式社會管理方式，付出的管理成本之高，投入產出效益的反差之大，以及“運動不止、問題不止”的惡性循環結果，都使其成為違背市場價值規律的奢侈品。首先是執行成本高。運動式行政執法采用治標未治本的方式，大量集中有限的行政管理資源，勢必會造成某些資源的浪費，抬高了執行成本。其次是機會成本大。運動式執法期間，專項整治任務成為工作中心，由于行政管理資源的稀缺性，其它行政執法和日常管理的力量勢必會被削弱，可能會付出放縱其它違法行為的代價。第三是錯誤成本增加。執法機關在運動期間承受著巨大壓力，本著寧枉勿縱的思想開展執法活動，產生錯案的幾率遠大于平日，導致錯誤成本加大。錯案包括對守法者的錯誤處罰和未對違法者予以處罰兩種情形，拋開這兩類錯案的純粹損害或經濟損害不談，前者比后者更為有害[5]，因為它導致了道德損害或道德成本的增加。
三、運動式執法的產生根源
從文化、社會、體制、機制等維度進行分析，可以得出運動式執法得以存在的主要原因有以下幾個方面:
中國歷史悠遠的文化傳統中運動治國的基因，是產生運動式執法現象的文化因素。運動式執法并不是“”以來的發明。中國文化觀念原創時代的春秋戰國時期所創立的各種觀念對后世文化產生了最深刻的影響。從政治文化的角度講，儒家思想是傳統中國的主導思想，在統治階級意識形態中居于核心地位。但是，法家韓非子所極力倡導的治國三策“法、術、勢”具有強大的影響力，并在中國早期的政治文明上打上了深深的烙印[6]。文化傳統既因時因地而異，又有一定的穩固性和延續性。文化傳統的核心精神，即使是在現代社會中，無論是在民間還是在上層，仍會在人們頭腦中起著作用。
行政違法行為的大量存在，是產生運動式執法現象的社會因素。中國正在建立和完善具有中國特色的社會主義市場經濟體制，應該說政府各職能部門已經建立了一套比較完整的市場監管體系，但是，或者因人為因素運作乏力，或者因利益驅動大于對秩序的正當訴求，或者其他原因，這套體系的某些部分與經濟社會發展不相適應。市場經濟在給人們帶來巨大物質財富的同時，也不可避免地引發了大量的行政違法行為。政府從自身職能和社會需求出發，理所當然地要打擊這些行政違法行為，維護社會經濟秩序。但正是由于政府監管體系的不完善和監管經驗的不豐富，采取運動式的執法方式往往比制度化的方式更為方便快捷，可以盡快恢復市場經濟秩序和公眾心理秩序，增加社會安全感。
行政執法體制的不完善，是產生運動式執法現象的體制因素。一是政府行政主管部門之間的職責不清，職權橫向交叉較為嚴重。這里既有立法不明確的原因，也有部門設置不合理的原因。這種交叉容易出現趨利執法現象：對有利可圖的事情積極主動，容易形成執法“越位”、“錯位”；對管理難度大、無利可圖的事項則出現執法“缺位”。二是行政執法權縱向劃分不明確，上下級行政機關執法職權有重疊現象，執法資源配備不夠合理。作為行政執法的中堅力量，基層執法力量過于薄弱，缺乏必要的執法設備、設施，于是集中各部門、各層級人力物力財力的運動式執法方式容易得到認同。三是個別地方或行業，以優化經濟環境之名，行地方（行業）保護主義之實，平日對違法行為睜一只眼閉一只眼，執法不公、執法不嚴[7]。只有等到國家或有關主管部門統一部署打擊行動時，才會風起云涌、大張旗鼓地開展執法，“運動式”自然產生。
行政執法方式的非制度性和行政執法管理機制的非規范性，是產生運動式執法現象的機制因素。一是執法慵懶導致日常執法的不作為。某些執法機關熱衷于搞聲勢浩大、轟轟烈烈的階段性執法，不愿意花大力氣貫徹長效性執法措施。二是怕擔責任導致日常執法的不作為。有些執法人員怕執法活動越多，被追究執法過錯的概率就越大，于是采取盡量不執法、少執法的做法保平安。三是缺乏激勵機制。大多數地方沒有建立行政執法崗位資格與執法能級考核認證制度，絕大多數人在三十多年的職業生涯中只有辦事員與科員兩個晉升臺階。一線行政執法人員獲得合理的物質和精神激勵的期望值很小，容易失去工作積極性、主動性和創造性，而且還可能放松要求，回避約束，甚至執法犯法，搞權錢交易[8]。執法不作為現象的普遍存在，導致執法機關樂于采取立竿見影的運動式執法。
四、完善行政執法方式的幾點思考
權衡運動式執法的利弊，筆者以為，這種執法形式并不可取。行政執法可以考慮從以下幾方面加以完善:
在意識層面上，牢固樹立憲政意識，積極推進依法治國進程。觀念是制度的基礎，行政主體的行政執法觀念要不斷轉變與更新。一是樹立“民本位”和服務觀念，克服行政執法的“官本位”以及單純的強制、命令和服從觀念。二是樹立行政執法的統一性觀念，克服行政執法的地區封鎖、部門利益、地方保護、行業特殊化等觀念。三是樹立行政執法的程序觀念，克服行政執法片面注重實體或僅僅視程序為實現行政目標的“工具主義程序觀”[9]。四是樹立行政執法的監督觀念，克服對行政執法行為及其依據進行司法審查的不徹底性和行政公開的有限性或隨意性。五是樹立行政執法的國際化觀念，培育行政執法的國際規則、國際平等、國際接軌意識。建設中國特色社會主義和WTO背景下責任政府、誠信政府、高效政府的呼喚，對我們的政府運行機制、市場經濟體制提出了嚴峻的挑戰。除了堅定改革和主動適應，我們別無選擇。
在體制方面，建立健全適應社會主義市場經濟體制的行政執法體制。一是推進綜合執法，逐步實現同級政府行政執法權相對集中，從根本上轉變一級政府的行政執法權在部門間過于分散的局面，實現管理職責之間的無縫隙連接。二是減少行政執法層次，適當下移執法重心，逐步厘清各級行政機關的執法權限，理出一份政府各部門的“權力清單”，從制度上消除上下級行政機關執法重疊交叉的現象。三是大力加強基層執法力量和執法能力建設，對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，應當主要由市、縣兩級行政執法機關實施。通過加大對行政違法行為的打擊力度，強調處罰的不可避免性、及時性和適度性，維護法律的嚴肅性和權威性，維護政府的信用。
在機制方面，創新執法隊伍的建設，完善執法機關的內部監督制約機制。《公務員法》創設的“行政執法類”職位，為一線行政執法人員拓展了更為合理的職業發展空間。抓住契機，加強行政執法隊伍的建設，把好行政執法人員的入口關，暢通出口關，制定完善的行政執法類職位管理制度，明確職責，使一線執法人員的能力、水平、職權與所承擔責任相對等，更好地落實行政執法責任制要求。對行政執法活動的監督，應當主要通過人民群眾監督、新聞監督等方式進行，推進行政執法考核評議制度。但是行政執法案卷評查制度等內部監督機制的作用也不可忽視。
在操作層面，強化行政程序建設，規范行政執法行為。行政執法主體和相對人之間的不對等地位，造成了行政執法過程中二者對實體權利處分的不平衡。公正科學的行政程序既是現代文明的標志，更可以保障相對人不受行政執法主體的任意支配，約束運動式執法的隨意性。一是做好行政公開工作，包括行政執法依據的公開、行政執法程序的公開、行政執法結果的公開。二是完善當事人參與行政程序的制度，包括告知、聽取陳述和申辯、啟動行政責任追究等。三是盡快培育市民社會，積極探索新形勢下公眾有效參與的組織形式和制度。在歐美，不同利益集團可以在一個法定的框架和程序內，通過行業協會和代言的游說機構，影響政策決策[10]。如何賦予不同利益群體規范、合法的利益表達渠道，是當前中國改革中的一個重要任務。今后中國不同利益集團博弈的平臺很可能轉移到立法層面上。*年2月關于物權法草案的爭論再起，這很可能僅僅是開始。
徒法不足以自行。中國走向依法治國面臨著諸多問題。解決這些問題的關鍵在于執政黨和政府對它的態度，在于公權主體嚴謹認真、一絲不茍地執行法律，在于法律的運行能夠程序化、經常化，從而給人們一種準確、明晰的法律預期。在推進依法治國方略的進程中，很有必要克服和摒棄運動式執法的模式，建立起常規有效的執法體制。在法律限度之內穩健而行之有效的“全天候”日常治理，才是公共治理的正道。
