機構編制監督檢查材料
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*年，中央相繼出臺了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、《機構編制監督檢查工作暫行規定》等機構編制法規文件，體現了中央對機構編制工作的高度重視。借此契機，筆者就如何加強機構編制監督檢查談一點粗淺的看法，不當之處懇請指正。
一、加強機構編制監督檢查的必要性和重要性
機構編制管理工作，是加強黨的執政能力建設和國家政權建設的重要基礎性工作。經過多年的努力，機構編制工作取得了一些成績，機構編制管理水平也不斷得到提升，機構設置、編制配備日漸趨于合理、科學，人們的編制意識越來越強。但一些地方和一些部門還不同程度地存在著違反規定擅自增設機構、超編進人、超職數配備領導干部、上級業務部門干預下級機構設置和編制配置等現象，所以加強機構編制監督檢查工作勢在必行。
一是機構編制管理的內在要求。機構編制管理是一個決策、執行、反饋評估、再決策、再執行的反復循環的過程。決策過程主要是黨委、政府、機構編制部門進行的機構編制事項審批的過程，執行過程主要是由組織、人事、財政、勞動、以及各行政事業單位等部門的實施過程，反饋評估是對決策執行結果的總結和評價。無論是決策過程、執行過程，還是反饋評估過程，都離不開監督檢查，它們是有機的結合體。試想沒有監督檢查的決策、執行、反饋評估，機構編制管理會偏離正常的運行軌道，那么整個機構編制管理過程就會形成一個惡性循環，造成機構臃腫、編制膨脹、人員無序地增長，以致會破壞整個行政管理體系。
二是依法行政的客觀需要。“編制就是法規”。《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的出臺進一步明確了機構編制的法定地位，《條例》中對地方各級人民政府的機構設置、編制管理作了明確具體的規定，同時省州關于機構編制方面的各種要求也都是我們行政的內容，從這個角度來看，機構編制管理本身就是一種依法行政行為，客觀上必然要求加強機構編制監督檢查。《機構編制監督檢查工作暫行規定》為開展機構編制監督檢查提供了執法依據，是切實維護機構編制管理法律效力的“尚方寶劍”，所以機構編制的監督與檢查必須要“有法必依、執法必嚴”。
三是提升機構編制工作水平的必然舉措。目前，機構編制管理受諸多因素的影響，沒有發揮出應有的作用，特別在縣一級機構編制部門，有限的工作只能停留在決策過程中的報批工作。真正在審批、執行過程中，無法發揮監管作用，機構編制管理失去權威性、嚴肅性，在某些方面更多表現出軟弱的一面，更談不上機構編制工作水平如何上新臺階。這方面在事業單位登記管理中顯得尤其突出。眾所周知，現在的事業單位管理，重點就是機構編制的審批，登記管理就是一年一度的年審，至于其職責任務、運行情況缺乏監督管理。事業單位仍依附于機關，政事不分，發揮不了事業單位應該發揮的作用。《事業單位登記管理條例》對事業單位約束力不大，登記工作看不出實效。為了樹立機構編制權威，必須把加強機構編制監督檢查作為提高機構編制工作水平的一項措施來抓。
四是構建和諧社會新形勢下的新要求。機構編制管理的好與壞，關系到能否順利建立適合社會主義市場經濟規律的辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，對推進我國社會快速、健康發展起決定性作用。但是，管理離不開監督與檢查，加強機構編制的監督檢查，有利于加強機構編制管理，有利于增強各單位的依法行政能力，有利于推進行政管理體制改革，有利于使機構編制工作更好地為經濟建設服務，對構建社會主義和諧社會提供強有力的保障。
二、監督檢查的基本要求
監督檢查是一項政策性強、社會影響大的嚴肅工作，需要深入實際、真抓實干，光靠出臺幾個政策、下發幾個文件、搞幾次檢查是遠遠不夠的，要“沉下去”抓出實效，樹立監督檢查的權威，為機構編制規范化管理掃清一切阻礙，才能真正體現出監督檢查工作的價值和意義。為保證監督檢查工作順利開展，要掌握監督檢查的基本要求。
（一）明確監督檢查主體、對象、內容
《暫行條例》明確規定：各級機構編制管理機關應當按照法定管理權限，履行監督檢查職責。所以執法主體是各級機構編制管理部門。但也明確監察機關與機構編制部門在工作中互相支持、協作配合的關系。主要體現在：一是重要的檢查活動中兩個部門要發揮監督檢查合力；二是機構編制部門經過調查核實，認為需要追究有關人員紀律責任并屬于監察對象的，要移送監察機關處理；三是監察機關發現有違反機構編制管理規定的問題時，應當及時向機構編制部門通報有關情況。
監督檢查的對象：一是國務院所屬的行政機構；二是地方各級人民政府及其所屬的行政機構；三是事業單位；四是使用行政編制和事業編制的其他機關、團體。具體到縣一級，監督檢查的對象是：縣委工作機構，人大，縣人民政府及其所屬的政府工作部門，政協，法院，檢察院，群團機構，鄉鎮機關及事業單位。
監督檢查的內容包括機構編制法律法規貫徹執行情況、各級黨委政府關于機構編制決策審批情況及審批程序、統計情況等等。同時《暫行規定》列舉出機構編制部門、地方各級人民政府、各行政事業單位三個責任主體的違規行為，從中更能準確理解監督檢查的內容。
（二）講究科學的方式、方法
監督檢查可以采取例行檢查、專項檢查等方式進行。例行檢查是為了使日常工作規范化、制度化，如事業單位年審、財政供養人員工資審核、借調人員的審批、編制手冊的審核等都屬于例行檢查。例行檢查一般按照擬訂方案、發出通知、組織實施、檢查驗收、總結、整章建制等程序進行。專項檢查是選擇性地對某項重點工作、專項工作進行的，針對性強。檢查時可以采取聽取匯報、召開座談會、個別談話、走訪等實地調查方法進行（調查核實應當兩人以上共同進行），也可以責成下級職能部門完成，上級編制部門做到及時督辦，必要時可以進行回訪。如去年開展的鄉鎮事業單位機構編制確保“五年內只增不減”情況檢查、今年內實行的“編制實名制”管理落實情況檢查等均屬于專項檢查。
（三）抓好監督檢查的關鍵環節
監督檢查要抓住審批、執行、反饋評估三個關鍵環節。審批環節，也就是決策形成的過程。凡是涉及到機構設置、編制核定、領導職數的配備等等事宜的審批，編制部門必須發揮好監督檢查作用，是否按審批程序和權限進行？是否符合上級的文件規定？在審批環節中，編制部門一定要注意事前性，在領導決策之前，發現苗頭，及時當好參謀，可以預防問題出現。
執行環節關系到政令是否暢通，中央、省、州機構編制政策是否落實到位。執行情況的監督檢查分兩方面：一是當地政府對上級機構編制法律法規的執行情況。相關法規的貫徹落實、機構改革是否到位、編制核定的標準執行情況等的監督檢查。二是各行政機關、事業單位執行情況。如組織部門是否按核定的領導職數配備領導干部，人事部門是否按編制規定核算人員工資、按編制錄用人員，財政部門是否按編制核撥經費，各部門是否按“三定”規定執行，事業單位是否按機構編制要求開展活動等等。
反饋評估是對機構編制運行的績效進行總結、反饋。關系到下一輪的決策，所以必須要求實事求是。在這方面，目前最具代表性的工作是機構編制統計和分析，《暫行條例》中把機構編制統計情況列為監督檢查的一項大內容，體現反饋評估工作的重要，所以機構編制部門在這個環節中要發揮好監督檢查作用。
（四）綜合運用監督管理手段
機構編制立法前，機構編制部門采用傳統的行政、經濟手段監督管理機構編制工作。今年《管理條例》《暫行條例》出臺了，我們可以理直氣壯地把行政、經濟、法律手段結合起來運用。
行政手段：對違反機構編制規定的，一是下文通報，責令整改；二是報告上級編制部門出面制止；三是凍結其一切機構編制審批工作；四是聯合組織、人事、財政、銀行、交通、工商、公安等部門停辦一切事項。
經濟手段：主要是建立機構編制與財政經費相約束機制。一是財政部門按核定的編制數預算各單位的全年辦公經費；二是對超編人員，建議財政不予核撥工資；三對吃“空餉”人員，堅決停發其工資；四參照個別地區對單位進人實行“超編要罰、空編有獎”政策；五是實行機構編制目標管理，做到獎罰分明。
法律手段：一是依法收繳單位印章、單位牌子；二是依法撤銷機構、注銷編制，三是情節嚴重的，移送監察機關、司法機關處理。
三、目前面臨的問題和困難
我們還應清楚地認識到，由于受諸多因素的影響，監督檢查工作難免存在一些問題和困難。
（一）受機構編制立法滯后的制約
過去我們強調“編制就是法規”，“進人要有計劃，計劃服從編制”，但是正因為以前機構編制并沒有真正立法，缺乏法律的約束，所以機構編制工作缺乏權威性和嚴肅性，更談不上加強機構編制監督檢查的力度。
機構編制立法相對于其他法規而言稍顯滯后。就企業、事業、社團三大法人而言，*年《民法通則》同時提出這三大法人的概念，*8年國家頒布了《企業法人登記管理條例》，*后國家頒布了《公司登記管理條例》，*年頒布了《社會團體登記管理條例》，而《事業單位登記管理暫行條例》是*年作為暫行條例才頒布的。今年頒布的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，它是新中國成立50多年來第一部規范地方機構編制管理的行政法規，填補了機構編制管理工作的法制空白。《機構編制監督檢查工作暫行規定》的出臺也填補了機構編制監督檢查制度建設的空白，使監督檢查工作得以制度化。
立法滯后使機構編制工作非常被動，機構編制監督檢查一時難以到位。主要體現在：一是機構編制法制意識有待進一步提高。以行政手段、經濟手段管理機構編制現象在短期內不會消除，“人治”現象更得不到根除，監督檢查工作形勢十分嚴峻。二是執法力度有待進一步加強。機構編制監督檢查剛剛起步，很多工作猶如百廢待興，如何加強監督檢查力度需要進一步探索。從目前機構編制工作來看，問題仍然不少，形勢不容樂觀，監督檢查工作任道重遠。
（二）受機構編制制度缺失的影響
經過多年來的努力，機構編制管理各項制度逐步得以完善，“一支筆”審批制度強化和提升了機構編制職能部門的作用，“嚴格審批制度和程序”明確了各級機構編制審批權限，“五不準”和“七個不得”作為紀律重申了機構編制不能超越的雷區，推行編制數、實有人數、財政供養人數相對應的“實名制”等等，這些制度能否得以順利貫徹落實，需要強有力的監督檢查制度作保障。
《暫行規定》雖然出臺了，但是有些方面作為基層還難以把握，這應是機構編制監督檢查制度中需進一步要完善的地方。
一是對違反機構編制紀律行為進行責任追究的具體辦法和更強硬的處理措施。雖然《暫行條例》將各級人民政府、行政事業單位、機構編制部門分別列為責任主體，對三者的違規行為也有相對應的處理措施，但從機構編制工作的意義和造成的影響來講，最嚴厲的處理不該僅僅是處分或限期糾正，眾所周知，最大的腐敗就是人事上的腐敗，超編進一個人，每年財政至少要多負擔一萬多元，那么擅自設機構、超編配領導的后果是更嚴重的。有人認為：“違反機構編制管理只是違紀不違法”，懲處不嚴，勢必造成有類似思想的人鉆政策的空子。
二是機構編制公開制度、考核制度、報告制度、舉報制度、相關部門協同配合約束機制等配套制度都有待于進一步建立和完善。否則，會造成機構編制管理和監督檢查流于形式，走走過場而已。加強機構編制監督檢查就成一句空話。
（三）受管理體制不順的約束
目前地方機構編制管理是中央統一領導、地方分級管理的體制。作為縣一級機構編制管理部門是由縣機構編制委員會（筒稱“編委”）和縣機構編制委員會辦公室（簡稱“編辦）組成，編委是議事協調機構，編委主任由縣長擔任，成員由縣委辦、政府辦、組織、編辦、人事、財政、勞動等部門負責人組成，編辦是受編委領導的常設機構，負責處理機構編制日常工作。上一級機構編制部門是其業務主管部門。
凡是機構編制事宜編辦需按審批權限分別報編委、縣委常委會議及上一級編制部門審批。目前行政機構設置和編制配備是按照上級規定的機構限額和編制總數執行，而事業機構設置和編制配備上級部門只作原則性規定，因為經費由地方財政負責，其中的操作空間彈性大。
綜上所述，在這樣的管理體制和操作模式下，筆者認為機構編制監督檢查也比較難，試想，編制部門能否監督到當地領導部門——黨委和政府？能否監督到同級部門——組織部和人事局？既不能得罪“公公”也不能得罪“婆婆”，監督檢查工作就會舉步維艱。況且，在編辦配備紀檢監察干部又能發揮多大的作用？真正敢當“惡人”、敢“硬碰硬”的人有多少？
但是，任何事物在不斷發展過程中才能一步一步自我完善，看待機構編制問題同樣要用科學發展觀，工作成績是肯定的，問題和困難是難免的，客觀分析問題，正確對待困難，工作中不斷探索和創新，相信機構編制監督檢查工作會上一個新的臺階。
四、幾點建議
（一）加強監督檢查的制度建設
一是建立檢查制度。根據實事求是、注重實效的原則，突出工作重點，要建立日常檢查制度、定期檢查制度、重點檢查制度。
二是建立督查督辦制度。對群眾反映的焦點、熱點、難點問題，要建立重點督查、專項督查制度，以保證群眾反映的問題得到及時解決，上級交辦的案件及時完結。
三是建立舉報制度和保密制度。以保證舉報人的舉報行為不受到任何危害。
四是建立監督檢查的協調配合機制。以保證機構編制部門與監察機關在監督檢查工作中更好地互相支持、互相配合。
（二）加大監督檢查的力度
一是加大宣傳力度。要利用多種渠道、采取多種方式和方法大力宣傳《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、《機構編制監督檢查工作暫行規定》和機構編制管理各項政策規定，通過宣傳，使機構編制政策深入人心，家喻戶曉。通過宣傳，增強全民機構編制法規意識，尤其是領導干部的機構編制意識。
二是加強社會監督。首先要加強“*”和群眾來信來訪受理工作。目前省州已開通“*”舉報電話，各縣市應該也要開通，通過這些渠道，更能真實地、最大范圍地接受群眾監督。其次可以通過網絡、電視等信息平臺，公開機構編制決策、執行情況，自覺接受社會監督。再次，對不涉及國家秘密的編制和實有人員等情況，還可以向本單位或者社會公開，通過政務公開，增加工作透明度，接受社會監督。
三是加強查處力度。監督檢查必須要檢查深入、執法嚴厲、處罰重、打擊有力，必須是發現一起，查處一起，絕不能姑息遷就，否則就會不斷有人以身試法。也可以通過電視臺對典型案件進行追蹤報道，以案說法，擴大影響面，展現機構編制的威懾力。
（三）加強監督檢查的隊伍建設
一是健全完善監督檢查的組織機構建設。從目前的管理體制來看，特別是縣級機構編制部門，難以監管到當地黨委、政府部門，所以建議機構編制部門應作垂直管理單位設置；其二，機構編制部門內設監察處（室），配備紀檢監察人員，有機構編制部門既當裁判員又當運動員之嫌，故建議應設專門的、獨立的監督檢查機構，否則監督檢查工作的質量和水平就難以得到保證。
二是加強學習。“打鐵還需自身硬”，機構編制部門必須加強思想政治學習和業務學習，通過學習，培養機構編制工作者實事求是、公道正派、敢打硬仗、無私無畏的工作作風和工作態度，通過學習，掌握和熟悉運用機構編制法律和法規，提升自身工作能力，更好地為當地黨委、政府當好參謀，也能更好發揮監督檢查作用。通過繼續開展創建“三強”班子、“四好”隊伍活動，進一步加強機構編制部門的自身建設，樹立機構編制良好形象。
三是開展深入調研，創新工作機制。沒有調查就沒有發言權，如何進一步加強機構編制監督檢查工作，必須要開展有針對性的、深入細致的調研，要經常下到最基層，廣泛聽取群眾意見，特別是基層機構編制工作者的意見，并認真總結以往開展的各項督查工作的經驗，不斷更新工作方式和方法，同時，建議上級部門要多組織監督檢查工作培訓、經驗交流，借他山之石，不斷創新監督檢查工作新格局。
