公共財政人力資本投資思考

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以鄧小平建設有中國特色社會主義理論和“三個代表”重要思想為指導，以黨的“十一五”規劃提出的“以科學發展觀統領經濟社會發展全局”為依據，堅持以人為本，從“十一五”期間開始，實現上海經濟發展模式的轉換。以公共財政向人力資本的投資為抓手，堅持“科教興市、人才強市”主戰略，以“三大轉換”為基本框架，提高政府的統籌和管理服務能力，滿足上海發展的需要，在全國率先打造人力資本高產出平臺，實現上海人力資本優先積累發展的經濟模式。

上海加大公共財政向人力資本投資的戰略框架

上海加大公共財政向人力資本投資目前必須實現三大戰略轉換。

在教育投資上實現單純增加投入到提高績效的轉換。即在繼續增加公共財政對教育投入的同時，積極吸納社會資金、鼓勵社會力量參與教育發展。同時，通過公共財政資金對上海教育薄弱環節的投資，以及投資回報的把握，努力提高教育投資績效。

在職業培訓上實現政府單一主導投資到以公共財政投資為龍頭的社會多元化人力資本投資體系的轉換。通過政府人事部門，發展和完善主導職業培訓體系，實施公共財政向人力資本的啟動性投資，并輻射相關引致效應，刺激社會各界、企業和個人的人力資本投資。形成上海多元人力資本投資體系，使上海人力資本投資水平在“十一五”期間有突破性的發展。

在人才引進投資上實現從國內人才為主到國際高層次人才為主的轉換。在上海現有“浦江人才計劃”的基礎上，將它擴展為上海引進國際高層次人才的知名基金組織。通過公共財政基金投入啟動，吸納國內外人力資本投資資金。再以資金為推力，項目和基地為平臺，將國際高層次人才的引進與上海各個領域發展中的短缺項目研究相結合，形成上海投資、人才、項目、基地連動的格局。大幅度提升上海公共財政向人力資本投資的效率和社會效應。

上海加大公共財政向人力資本投資的對策

照實施人力資本優先積累戰略的標準，政府對物力資本的投資應該是對人力資本投資的7倍，根據上海目前的狀況（見圖），兩者比值要達到7倍左右，用統計方法推測，估計需要13-15年時間。這意味著上海必須利用這15年的時間，加大對人力資本的投資，厚積薄發，完成戰略轉型。

要成為真正意義上的國際大都市，上海必須具備極強的競爭力，盡快縮小國際差距。根據上海的發展規劃以及目前的發展水平，如在此期間政府采取強政策措施，可以保證上海在10年內完成戰略轉型，即到2015年，上海已基本完成以物力資本優先積累的發展模式向以人力資本優先積累的發展模式的轉變。

為達成此戰略目標，本著既快速又穩妥的原則，可以將這10年具體劃分為兩階段，以2010年為界，前5年（*年-2010年）為戰略轉型期，重點在于戰略啟動，側重于理順各個職能部門之間的關系，營造外部要素，為后5年夯實基礎；后5年（2011年-2015年）為戰略推進完成期，重點在于戰略執行，此5年中，要在前5年的基礎上，正確處理好政府與市場、政策與產業發展、投資與效益、人才培養與人才引進、人才集聚之間的關系，以順利達到目標。

在此過程中，公共財政投資應向教育、培訓和人才引進傾斜。根據總戰略以及戰略框架，我們提出加大公共財政向人力資本投資，重點構建三大板塊的對策建議。

1.教育投資板塊：率先實現教育現代化，構建終身教育體系。

教育投資是人力資本投資最主要的形式，也是衡量一個城市人力資本投資狀況最直接的指標。上海政府財政支出的重點，應逐步從市政、工業等硬件建設方面轉移到人力資源培養和科技發展等軟件建設方面，促進上海在2010年率先基本完成教育現代化。

*-2010年，首先要完善教育投資機制以及相關立法，為教育發展創造良好環境；2010-2015年，進一步強化教育投資，推進基礎教育、高等教育、職業教育的持續高效發展。

——建立政府教育投資持續增長機制，提高市、區(縣)兩級政府財政對教育經費支出的增長速度，達到中央增長速度的水平，用2-3年，使全市財政性教育支出經費占GDP比值達到4%，達到發展中國家的平均水平；到2010年，達到6%，與發達國家持平。對財政困難的區縣，可由政府給予適當補貼，發揮市級財政統籌發展的作用。

——教育稅費的征管，開征專用于人才投資的地方性教育專項稅收，擴大人才投資財政資金來源。可在原有稅項的基礎上加征固定資產教育費附加，從固定資產投資額中抽取2～3%的人力資源開發附加費；建議開征高消費教育費附加；對三資企業開征三稅教育費附加等。

——設立政府財政專項學生資助基金，完善貸款制度。積極探索教育的儲蓄、保險、貸款等辦法，將貸款記錄與貸款人個人誠信記錄結合，防止賴帳、壞帳。根據國家政策和上海教育實況，設立政府財政專項學生資助基金，優先資助上海短缺人才的超前培養，并作為現有國家助學貸款體系以外的第二條渠道，促進上海的人才積累。

2.職業培訓投資板塊：優化投資方向，構建多元化投資體系。

（1）具體思路：

——加大公共財政對培訓經費投入的力度，投資方向調整與優先并行。政府公共財政投資重點用于發展和完善職業培訓體系，增加落實培訓項目、引導上海社會人力資本投資，為上海人才培養提供足夠的經費保證。如政府投資完善社會緊缺人才培訓項目，適當增加投資比例。圍繞上海發展長期規劃，每年更新調整緊缺人才的定義與指標，引領培訓市場；對涉及上海今后重點發展行業所需的人才優先培訓。

——建立職業培訓基金。充分發揮政府的引致效應，以政府相關培訓機構為主體，調動社會各方面力量，在時機成熟時建立培訓基金，從政府與社會兩方面籌資，可以通過地方法規，根據國際慣例對企業資助教育資金的予以免稅，用于基本的培訓建設。還可以利用優越的經濟和區域優勢，尋求國際組織的貸款和資助，通過國際間的聯合，引進一流培訓資源，解決資金和技術的困難。

——職業培訓的政府推動向利益驅動的轉變。完善企業培訓體制，加大培訓力度是促進企業自主創新體系建設與發展的重要手段。

政府應支持以市場需求為導向的“政府調控、行業指導、單位自主、個人自覺”的培訓管理機制，使培訓從政府推動走向利益驅動，調動各方面的積極性，依托和發揮行業和其他社會組織力量辦學的作用，形成上海多渠道、多層次、多形式的人才培育網絡。

（2）基本原則和步驟

政府人事部門是培訓市場的中堅力量，目前培訓市場上各類培訓機構良莠不齊，需要政府人事部門正確加以引導。根據總戰略，參照“抓兩頭，放中間”的原則，上海職業培訓發展的戰略步驟可以分為兩步走：第一步，以市場需求為導向，建立適應上海經濟發展的職業培訓體系；第二步，在已建立的培訓體系基礎上，實現上海職業培訓產業化運作、規模化經營，建立與國際接軌的職業培訓質量標準體系。