消費者權益調查報告

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現將調研中發現的問題和解決這些問題的對策建議綜述如下：

一、服務行業中侵害消費者權益問題日趨突出

近年來，隨著市場經濟的快速發展，服務業也出現了大幅度增長，在gdp中所占比重不斷上升。與此同時，伴隨著服務業的加速發展，服務行業中侵害消費者權益問題也日趨突出。

（一）服務行業中侵害消費者權益問題已經成為消費者申訴、投訴、舉報的重點問題

許多地方工商行政管理機關反映，近年來，在消費者向工商行政管理機關申訴、投訴、舉報案件中，服務行業所占的比重呈上升趨勢，原先消費者申訴、投訴、舉報以商品問題為主的格局已經發生了重大變化，服務行業中侵害消費者權益問題已成為消費者申訴、投訴、舉報的重點問題。從上海市工商局12315舉報中心統計的情況看，2003年至2005年三年受理消費者對服務業申(投)訴件數的增幅均在30%以上，在消費者總申(投)訴量中所占的比重也呈逐年增長趨勢，2005年共受理申(投)訴30446件，占總申(投)訴量的43.08%；受理消費者對服務業舉報增長顯著，2005年受理消費者對服務業的舉報7402件，比上年增長79.53%，在總舉報量中所占的比重首次突破50%，達到51.29%。根據蘇州市消費者協會統計，2005年服務行業消費者投訴量排名前5位的行業比上年增長的幅度均在15%以上，其中增幅最大的達到了25%。根據南京市12315消費者投訴舉報中心統計，2005年1月至2006年5月10日，全市共受理消費者對服務行業的申訴4674件，占總申訴量的31.5%；受理消費者對服務行業的舉報1398件，占總舉報量的60%。服務行業中侵害消費者權益問題已成為一個不容忽視的重要問題。

（二）服務行業侵害消費者權益案件大多與人民群眾生活密切相關

從江蘇、浙江和上海工商行政管理機關受理案件的情況看，服務行業侵害消費者權益案件主要集中在電信、居民服務、中介服務、文化娛樂、維修服務、公共設施服務、洗染、飲食、美容美發等與廣大人民群眾生活密切相關的行業，直接關系到廣大人民群眾的衣食住行和身體健康。有些案件雖涉案金額不大，但對消費者造成的傷害程度和對社會的影響程度都非常大。如有的美容美發企業使用不合格產品，坑害消費者，造成嚴重事故，給消費者帶來重大傷害。有的從事家電售后維修服務的商家不能按承諾及時上門維修，甚至用一些低劣的手段欺騙消費者。有的家裝企業用劣質建材，以次充好，欺騙消費者。這些都嚴重影響了社會的和諧與穩定，破壞了安全的消費環境。

（三）一些新興的服務消費熱點、消費方式正在逐漸成為消費者申訴、投訴、舉報的熱點

在服務業快速發展過程中，新興的服務消費熱點、消費方式不斷出現，而其中的一部分正在逐漸成為消費者申訴、投訴、舉報的熱點。在這些熱點中，電信服務業問題比較突出，從江蘇省工商局和杭州市工商局12315中心受理的消費者申訴情況看，位居服務類申訴排位之首的均為電信服務業。2005年江蘇省工商局共受理電信服務類申訴2681件，比上年增長22%，占服務類申訴總量的21%；2005年1月1日至2006年4月30日，杭州市12315中心共受理電信服務類申訴2114件，占服務類申訴總量的19.03%。電信服務業申訴中對短信息費用的申訴占有較大比重，一些短信服務商與媒體相互配合，采用互動、有獎競猜、贏取紀念品等方式，誘使消費者上當，令許多消費者防不勝防。此外，上海、杭州兩市工商行政管理機關還提出，近年來出現的儲值消費（也稱為預付款消費）存在著很大的隱患。

二、產生上述問題的主要原因

通過對江蘇、浙江和上海等地情況的調查分析，產生上述服務行業侵害消費者權益問題的主要原因有：

（一）法律法規缺位、滯后，存在無法可依或操作困難的現象

由于長期以來在行政監管過程中，監管部門側重于對有形商品和有形市場的監管，因此現行法律、法規中存在著重有形商品規范，輕無形服務規范的問題。現行《消費者權益保護法》只是從總體上對消費者權益保護提出了規范，重點是對有形產品消費的規定，對無形的服務類產品，只是簡單規定了“參照執行”。再加上當前服務業發展迅速，門類眾多，進一步導致法律法規的缺位、滯后。在實際工作中執法依據不足、法規操作性不強的問題，已嚴重制約了服務業消費者權益保護工作的開展。

（二）行業標準、行業規范缺失、不透明，增加了服務業消費者權益保護的難度

由于服務業種類繁多，各行業的行業標準、行業規范一般都是由各行業協會或其主管部門自行制定，往往造成行業標準和行業規范有失公平、公正，或不健全、不透明，使消費者處于弱勢地位或與經營者信息不對稱，這種情況下經營者在經營過程中就可以有機會濫用權利，或利用消費者的不知情來侵害消費者權益。同時，由于服務產品的質量通常與人們的主觀判斷有關，即服務標準具有很強的主觀性，例如美容、洗染、文化娛樂、旅游等行業都具有這種特點，并且由于服務產品具有生產與消費不可分割的特殊性，即經營者提供的服務與消費者的消費過程往往是同步進行的，因而無法固定和量化。由這兩個特點所決定，一些侵害消費者權益案件發生時往往是“公說公有理，婆說婆有理”，難以判明是非，由于缺乏相應的行業標準和行為規范，因此很難對服務業侵害消費者權益的行為進行認定和處罰。

（三）非法壟斷行為的泛濫，造成了大量侵害消費者權益問題

鐵路、民航、電信等公用事業本屬自然壟斷行業，其壟斷地位本身是合法的。但企業不得濫用其優勢地位，實施非法壟斷行為，如制定壟斷價格，限制消費者的知情權和選擇權等，直接侵害消費者的權益。在我國反壟斷法尚未出臺的情況下，僅依靠《消費者權益保護法》中的簡單規定，政府行政執法機關很難對此類行為進行有效管理，導致此類事件層出不窮，禁而不止，影響極為惡劣。如電信部門出售的充值卡規定了使用有效期限，過期就停機處理，如再不充值，到一定時間就取消該號碼，消費者認為極不合理但又沒有其他選擇。

（四）企業失信現象大量存在，直接導致消費者權益受到侵害

服務業企業的服務水平良莠不齊，某些企業在經營過程中缺乏誠信，以不正當的手段欺騙、誤導消費者。如上海、杭州兩市銷售儲值性“貴賓優惠卡”的美容美發企業中，有的在策劃這個項目時就是一個騙局，因此在收取了大量預付款后便想方設法倒閉企業，攜款潛逃。還有一些企業在制定格式合同時，利用一些不公平條款擴大經營者的權利，限制消費者的權利，加重消費者的義務，并且不向消費者明示。如一些地方的消費者購買記次健身卡后，在未被告之的情況下，過了使用期限而無法繼續使用，導致自身遭受損失。

（五）政出多門，各自為政，沒有形成監管合力

服務行業門類眾多，其管理涉及到多個行政主管部門和監管部門，沒有一個部門能夠對服務業消費者權益的保護進行一站式管理，而是要靠各級政府、司法機關、行業協會、消費者協會、新聞媒體等部門以及消費者個人的協調配合才能完成。但目前的情況是各部門各行其是，各自為政，分頭管理，沒有形成服務領域消費者權益保護的社會聯動機制，導致執法責任不清，效果不明顯，甚至有時還會出現執法沖突，維護消費者權益難以做到及時、有效。

（六）行業協會發展不規范、不健全，難以進行真正意義上的行業管理

目前各服務行業協會依然與各自的政府主管部門有著千絲萬縷的聯系，具有很濃的官方色彩，其自身的建立和發展就很不規范，體制改革尚不到位，各項制度也沒有建立健全，還不是完全意義上的行業自律組織，難以進行真正意義上的行業管理。部門或行業利益的驅使，也使得行業協會很難站在公平、公正的立場上制定行業標準和行業規范以及處理消費者投訴的問題。例如南京市工商局在制定電動車“三包”規定中，就沒有得到電動車行業協會的積極支持，經過反復協調，才使得這一規定正式出臺。

三、加強服務行業消費者權益保護工作的對策建議

面對如此復雜多樣的服務行業消費者權益保護問題，工商行政管理部門應積極采取有效措施，打擊侵權行為，維護消費者合法權益。為此，建議應從以下幾個方面努力，推進服務行業消費者權益保護工作的開展：

（一）政府要把服務行業消費者權益保護工作擺上重要的議事日程

政府要從堅持“三個代表”重要思想，全面落實科學發展觀和構建和諧社會的高度，深刻認識服務行業保護消費者權益工作的重要意義，真正把這項工作擺上重要的議事日程。對服務業消保維權中的一些焦點、熱點、難點問題，必須高度重視，切實妥善解決，充分發揮好政府的主導作用。當前，由于服務業的消保維權工作仍處于起步階段，各項工作機制尚未建立健全，因此更需要政府的重視與扶持，加大對服務業消保維權工作的投入，確保各項工作的正常運轉。

（二）工商行政管理部門要加強對服務行業保護消費者權益工作的研究和探索

服務業保護消費者權益工作是工商行政管理部門的一項重要職責，也是整頓規范市場經濟秩序的一個重要內容。目前工商行政管理部門在開展這一工作中還存在著職能定位不清、監管范圍模糊、執法依據不足等問題。因此要切實加強對服務業保護消費者權益工作的研究和探索，明確服務業保護消費者權益工作的近期目標和中長期目標，選準工作的切入點和突破口，科學合理地界定工商行政管理部門監管服務業的范圍和對象，把服務業消費者權益保護工作不斷引向深入。

（三）加快服務領域消費者權益保護法律、法規建設，努力構建較為完善的法律、制度體系

1993年頒布實施的《消費者權益保護法》制定于我國建立社會主義市場經濟體制的初期，已明顯不適應當前消費者權益保護的要求，必須要盡快修訂，增加和細化服務領域消費者權益保護的規定，如明確界定“消費者”、“商品”、“服務”、“經營者”的概念、設置舉證責任倒置原則等。同時各地、各部門的立法、立規工作也要同步進行，在《消費者權益保護法》尚未修訂出臺的情況下，可以采取制定部門規章或局令等形式對服務領域消費者權益保護進行規定，先行彌補法律滯后的不足。

（四）加強服務業行業規范和行業標準的建設工作

工商行政管理部門應積極與服務業主管部門和行業協會溝通協商，積極推動服務業行業規范和行業標準的建設工作，以約束企業的經營行為。在這一工作中，應將保護消費者權益放在追求行業利益之上，反對以維護行業利益為理由損害消費者權益，特別要反對推行某些直接損害消費者權益的所謂“行業慣例”，積極促進整個行業消費者權益保護水平的提高。浙江、江蘇兩省工商行政管理部門在制定服務行業標準、規范服務行業行為方面進行了有益的嘗試，會同行業協會等有關部門制定了《洗染服務業經營規范及消費爭議處理暫行辦法》、《關于照相行業服務質量管理辦法》、《餐飲業消費規范》等行業規范，有效地規范了一些行業的經營行為，切實維護了消費者的利益。

（五）加快推進服務業行業協會的改革，盡快培育符合市場經濟要求的行業自律組織

通過明確、科學的事權劃分，使政府職能歸位，使行業協會褪去官方色彩真正成為行業自律組織，充分發揮行業協會的自我管理、自我服務、自我發展的職能，為規范市場經濟秩序，促進行業的健康發展發揮其應有的作用。

（六）要建立全社會服務業消費維權網絡和聯動機制

一方面，工商行政管理部門可以以12315執法網絡為基礎，整合工商行政管理部門內部力量，建立起綜合行政執法體系，不斷加強對服務業經營者的監管。另一方面，要以信息網絡為平臺，充分發揮現代科技的作用，搭建全國性的消費者維權門戶網站，與各行業、各部門鏈接，形成全社會的維權網絡，建立起服務業消費維權的聯動機制，形成服務業消費維權的整體合力。如江蘇省蘇州市就是在市政府領導下，以建設消費放心城市為契機，通過整合政府規范管理市場經濟秩序資源，調動全市行政管理部門、行業協會、公用事業單位、消費者協會、新聞媒體和廣大消費者等6種力量，相互協調配合，提高了消費者權益保護工作的效率，取得了良好的社會效果。

（七）根據服務業消費者權益保護工作的特點，不斷探索新的監管方式

企業信用分類監管、格式合同點評等都是實踐中總結出來的行之有效的監管方式。江蘇、浙江、上海等地工商部門在人力物力有限的情況下，采用企業信用分類監管的方法，對重點企業實施重點監管，在有效地提高工作效率的同時，也妥善解決了消費者與經營者之間的消費糾紛，維護了消費者的權益。南京市工商局以加強合同監管為抓手，大力推進服務領域消費合同的制定、規范工作，近年來先后對保險業、航空業、房地產業開展了格式合同的點評，產生了強烈的社會反響，被點評的行業也積極給予了回應，自覺對一些“霸王條款”進行了取消和修改，受到了人民群眾的熱烈歡迎。今后還要積極探索建立不公平消費格式合同行政監督糾正機制、政府消費者保護政策協調機制和消費者援助制度等重要制度，不斷提升消費者權益保護的水平。