解決干部能下問題對(duì)策研究
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中共中央《深化干部人事制度改革綱要》指出：“十五”期間干部人事制度改革的重點(diǎn)是推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出，為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”規(guī)劃提供組織保證和人才支持。但干部能“下”問題，一直是困擾干部管理和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的一個(gè)難點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，有些領(lǐng)導(dǎo)干部由于種種原因已不勝任現(xiàn)任職務(wù)，但卻長期滯留在原領(lǐng)導(dǎo)崗位上，遲遲不能調(diào)整下來。這些現(xiàn)象和問題的存在與發(fā)展，嚴(yán)重挫傷了大多數(shù)干部群眾的工作熱情和積極性，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。解決干部“能下”的問題，需要找準(zhǔn)原因，并從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、考核體系、配套制度、相關(guān)措施、社會(huì)輿論等多個(gè)方面綜合推進(jìn)。
一、探根求源，找準(zhǔn)癥結(jié)，是解決干部能“下”問題的前提
造成干部難“下”問題的原因是比較復(fù)雜，主要影響因素有以下四點(diǎn)：
一是思想觀念問題。首先，在各級(jí)黨委和組織部門中“干部使用失當(dāng)是過錯(cuò)”的觀念不夠強(qiáng)，“重上輕下”的問題不同程度的存在。有的認(rèn)為往“下”調(diào)整干部會(huì)打擊干部隊(duì)伍的積極性，不利于保持干部隊(duì)伍的穩(wěn)定；有的存在畏難情緒和“曖昧”心理，怕得罪人，怕承擔(dān)連帶責(zé)任。其次，在各級(jí)干部中為數(shù)不少的人存在著“上榮下賤”的個(gè)人榮辱觀、“不犯錯(cuò)誤不能下”的陳舊保守觀和“沒有功勞有苦勞”的消極同情觀，大局意識(shí)和心理承受能力比較脆弱，不能正確地對(duì)待升降去留。其三，社會(huì)上不能正確對(duì)待“下來”的干部，看待“下來”的干部總是戴著有色眼鏡，認(rèn)為干部只要是調(diào)整“下來”便一無是處，不利于“下來”的干部輕裝上陣。
二是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題。隨著干部人事制度改革的不斷深入，“官本位”觀念受到了一定沖擊，在推進(jìn)干部“下”的方面取得了一些進(jìn)展，但“下”的范圍往往局限于直接犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤，非降職不可的干部，對(duì)于精神狀態(tài)不佳、能力水平較低、工作實(shí)績平平、群眾公認(rèn)程度不高的在職領(lǐng)導(dǎo)干部都難以觸及。造成這種問題的關(guān)鍵在于缺乏一個(gè)明確的、具體的、可操作性強(qiáng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定依據(jù)，結(jié)果搞不清什么樣的干部應(yīng)該“下”，什么樣的干部不應(yīng)該“下”。
三是考評(píng)體系問題。在干部考核工作中，往往以“一把尺子量高低”，側(cè)重于對(duì)干部的印象評(píng)價(jià)、抽象評(píng)價(jià)、性格評(píng)價(jià)、靜態(tài)評(píng)價(jià)和綜合評(píng)價(jià)，考核方式也往往局限于少數(shù)人在短時(shí)間內(nèi)的簡單評(píng)價(jià)，忽視具體的、動(dòng)態(tài)的、大范圍的、全面細(xì)致的考核，從而導(dǎo)致考核失真、失實(shí)。其結(jié)果是每個(gè)干部看上去都差不多，優(yōu)點(diǎn)基本相同，缺點(diǎn)都不明顯。在這樣的情況下，很難確定誰該“下”、誰不該“下”，更難以解釋“為什么讓我下”、“誰說我應(yīng)該下”。
四是配套制度問題。不勝任現(xiàn)職干部會(huì)隨時(shí)出現(xiàn)，調(diào)整不勝任現(xiàn)職干部必須是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。以往僅僅針對(duì)具體人、具體事的辦法，很難解決長期性、根本性的問題。必須建立健全并切實(shí)落實(shí)干部能“下”的配套制度，使不勝任現(xiàn)職干部能“下”的問題有章可循、有法可依，從而將以往針對(duì)具體人、具體事的辦法轉(zhuǎn)化為解決某類人、某類事的辦法，形成干部“下”的有效操作體系和良性運(yùn)行機(jī)制。
二、明確標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格界限，是解決干部能“下”問題的基礎(chǔ)
為了避免在不勝任現(xiàn)職干部調(diào)整工作中出現(xiàn)隨意性和盲目性，必須建立明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的認(rèn)定界限，這是解決干部能“下”問題的重要基礎(chǔ)。根據(jù)干部“四化”方針和“德才兼?zhèn)洹睒?biāo)準(zhǔn)，結(jié)合工作實(shí)踐，認(rèn)為有以下十四個(gè)方面情況之一的，可以界定為不勝任現(xiàn)職干部并予以調(diào)整：1、貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策不力，在規(guī)定期限內(nèi)不能落實(shí)上級(jí)指示、決策，給全局利益或整體利益造成損害的；2、缺乏事業(yè)心和責(zé)任感，當(dāng)太平官，做老好人，安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，長時(shí)間改變不了工作局面的；3、個(gè)人主義、享樂主義、拜金主義思想嚴(yán)重，以權(quán)謀私，有不廉行為，在群眾中造成不良影響的；4、不能認(rèn)真執(zhí)行民主集中制原則和議事規(guī)則，民主作風(fēng)差，獨(dú)斷專行，拉幫結(jié)伙，在領(lǐng)導(dǎo)班子中造成嚴(yán)重不團(tuán)結(jié)的；5、作風(fēng)漂浮，弄虛作假，浮夸瞞報(bào)，搞虛假政績，騙取榮譽(yù)和利益，造成嚴(yán)重影響的；6、思想意識(shí)不端，道德操守不良，自身要求不嚴(yán)，個(gè)人生活作風(fēng)不檢點(diǎn)，在群眾中造成較壞影響的。7、違反干部任用有關(guān)規(guī)定，造成一定影響和嚴(yán)重后果，經(jīng)教育仍不改正的；8、決策水平低，組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力差，領(lǐng)導(dǎo)工作或分管工作難以履行職責(zé)，完不成工作任務(wù)目標(biāo)，或失誤較多、較為嚴(yán)重的；9、履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)所必備的業(yè)務(wù)水平和學(xué)識(shí)能力較低，經(jīng)過一段時(shí)間的學(xué)習(xí)實(shí)踐，仍達(dá)不到規(guī)定要求的；10、領(lǐng)導(dǎo)干部考察中，經(jīng)民主測(cè)評(píng)不稱職率達(dá)到三分之一以上，或連續(xù)三年理論學(xué)習(xí)考核結(jié)果為一般或較差的；11、不認(rèn)真履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任，對(duì)下屬教育監(jiān)督管理不力，對(duì)出現(xiàn)的錯(cuò)誤傾向不及時(shí)批評(píng)教育，導(dǎo)致下屬人員出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為，造成較大影響或后果的；12、誡勉后仍未改正被誡勉的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤的，或一年內(nèi)兩次被誡勉的。13、由于解決問題不及時(shí)或工作上相互推諉，造成所在單位群眾集體越級(jí)上訪或聚眾鬧事，在社會(huì)上造成嚴(yán)重影響的單位主要責(zé)任人和直接責(zé)任人；14、身體狀況較差，不能堅(jiān)持正常工作的。
三、科學(xué)考核，公正評(píng)價(jià)，是解決干部能“下”問題的關(guān)鍵
合理的考核評(píng)估方法、客觀公正的評(píng)價(jià)結(jié)果，是決定干部上與下的重要手段和依據(jù)。因此，建立一個(gè)科學(xué)合理可操作性強(qiáng)的考評(píng)體系，十分關(guān)鍵。重點(diǎn)應(yīng)把握好四個(gè)方面：一是在考核方向上，要由印象考核轉(zhuǎn)向政績考核，由抽象考核轉(zhuǎn)向具體考核，由性格考核轉(zhuǎn)向素質(zhì)考核，由單純的業(yè)務(wù)考核轉(zhuǎn)向既重視業(yè)務(wù)考核也重視政治素質(zhì)考核，并把主要精力放在政績考核上。二是在考核內(nèi)容上，要制定出優(yōu)化、量化、簡化的考核指標(biāo)，來衡量干部履行崗位職責(zé)的狀況，并且力求科學(xué)地把握不同部門、不同崗位工作的特殊性。在具體考核領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人時(shí)，既要看這個(gè)單位的工作情況，也要看領(lǐng)導(dǎo)在其中所起的具體作用。三是在考核方法上，既要聽取其本單位群眾的意見，也要聽取其工作相關(guān)的上級(jí)單位、有工作聯(lián)系的單位和服務(wù)對(duì)象單位有關(guān)群眾的意見，考核應(yīng)主要從三個(gè)方面進(jìn)行比較鑒別：和責(zé)任目標(biāo)比是否完成；與過去比是否進(jìn)步；與同行業(yè)比位次是否前移。涉及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的，應(yīng)通過統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等有關(guān)部門核實(shí)認(rèn)定，并征求上級(jí)主管部門的意見。四是在考核評(píng)價(jià)機(jī)制上，要注意把定期考核結(jié)果與經(jīng)常性考察情況相結(jié)合，積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績剝離考核制度，健全和完善領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績卡，解決干部實(shí)績與群眾公認(rèn)程度的認(rèn)定問題；建立非常時(shí)期和重大事項(xiàng)考核制度，加強(qiáng)對(duì)干部的動(dòng)態(tài)管理，非常時(shí)期以及關(guān)系全局的重大事件發(fā)生后，及時(shí)對(duì)干部進(jìn)行專項(xiàng)考核，將干部考核的情況加以系統(tǒng)記錄，為干部的上下提供準(zhǔn)確可靠的依據(jù)。
四、健全制度，完善機(jī)制，是解決干部能“下”的問題的保證
解決干部能“下”問題，必須以完善的制度和有效的運(yùn)行機(jī)制做保證。根據(jù)多年來的實(shí)踐探索，借鑒其它地區(qū)的一些好的做法，認(rèn)為應(yīng)在干部任用和管理工作中健全完善以下九項(xiàng)制度：一是聘任制。對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的副職和中層干部，逐步實(shí)行聘任制。對(duì)不稱職者，解聘后不再享受原有的職級(jí)待遇。二是任期制。嚴(yán)格執(zhí)行任屆任期制度，任期屆滿時(shí)，通過一定的程序，自然解除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。需要連任的，必須重新履行任職手續(xù)。連續(xù)任期屆滿不能提升職務(wù)的，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或其他職務(wù)。對(duì)選任制的干部，任期屆滿后領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)自行解除。三是新任干部試用制。試用期內(nèi)發(fā)觀不稱職的情況，予以免職，退回原來單位和崗位。四是辭職辭退制。對(duì)經(jīng)考核認(rèn)定不稱職或工作中出現(xiàn)重大失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部，勸其辭職。對(duì)符合辭退條件的，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定予以辭退。五是任前公示制。對(duì)擬提拔的干部，任前在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示，根據(jù)公示結(jié)果確定是否任用。六是任期承諾制。黨政干部任職時(shí)，對(duì)任職工作目標(biāo)、廉政建設(shè)等與有關(guān)部門簽訂承諾書，能及時(shí)按期履行承諾的，繼續(xù)留任；完不成工作目標(biāo)或違反廉政規(guī)定的及時(shí)調(diào)整。七是淘汰制。除實(shí)行末位淘汰外，積極推行民意淘汰、自然淘汰等多種淘汰形式，拓寬干部“下”的渠道。八是量才改用制。對(duì)不適應(yīng)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作的專業(yè)技術(shù)干部，根據(jù)本人情況，改任技術(shù)干部或安排到能夠發(fā)揮其特長的崗位上。九是責(zé)任審計(jì)制。定期對(duì)干部進(jìn)行崗位責(zé)任審計(jì)，審計(jì)結(jié)果作為評(píng)價(jià)和使用干部的重要依據(jù)。
同時(shí)要建立和完善一系列與之相配套的監(jiān)督管理制度，如領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大問題向組織請(qǐng)示報(bào)告制度，同干部談話制度，干部回避、交流和輪崗制度等，并保證各項(xiàng)具體制度互相銜接配套。
五、拓寬渠道，做好后續(xù)工作，是解決干部能“下”問題的重要環(huán)節(jié)
現(xiàn)階段，我們的干部大部分是職業(yè)性的。由于職業(yè)身份的限制，干部“下來”后出路較窄，改行和換崗比較困難，因此保證不勝任現(xiàn)職干部能夠順利地調(diào)整下來，關(guān)鍵是要使干部“下”有所為，“下”有所依。一是著眼于擴(kuò)大干部的能力范圍，注重拓寬干部的知識(shí)面，提高其專業(yè)技能和綜合素質(zhì)，為干部今后的發(fā)展和可能面臨的調(diào)整創(chuàng)造工作條件。要采取措施，加強(qiáng)對(duì)干部的經(jīng)濟(jì)理論、科技知識(shí)和技能的培訓(xùn)，鼓勵(lì)干部個(gè)人自學(xué)，帶動(dòng)干部掌握第二專業(yè)，改善干部的能力結(jié)構(gòu)，提高干部的適應(yīng)能力，在黨政干部和其它行業(yè)的干部之間架起一座橋梁。二是積極探索實(shí)施兩條渠道擇業(yè)，對(duì)調(diào)整下來的干部，逐步由組織包攬轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織安置與個(gè)人擇業(yè)相結(jié)合。對(duì)個(gè)人自謀職業(yè)者，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策予以鼓勵(lì)，如給予一次性補(bǔ)償?shù)?。同時(shí)，要注重發(fā)揮人才市場(chǎng)的作用，使現(xiàn)有的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)在做好專業(yè)技術(shù)人才開發(fā)服務(wù)的同時(shí)，積極開拓黨政機(jī)關(guān)干部交流服務(wù)業(yè)務(wù)，拓寬干部下崗安置渠道。三是妥善安置、解決好調(diào)整“下來”的干部的后顧之憂。要尊重“下者”的意愿，更要設(shè)身處地為“下者”著想，為“下者”推薦、安排一些能發(fā)揮他們長處的工作，必要時(shí)還應(yīng)該為這些“下者”提供一些培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。對(duì)年齡偏大、身體不好等原因下來的干部，除現(xiàn)在采用比較多的安排非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的辦法外，可以考慮在政策范圍內(nèi)，適當(dāng)提高生活待遇，避免下來的干部收入與現(xiàn)職干部拉開過大的距離。同時(shí)，要不斷完善社會(huì)保障體系，加快建立黨政機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)制度，為“下來”和“出去”的干部提供必要的生活保障。四是要公正看待干部調(diào)整“下來”后的工作成績和自我提高，使調(diào)整“下來”的干部有“上”的可能。對(duì)一些調(diào)整“下來”的干部要實(shí)行跟蹤考察，及時(shí)掌握他們工作情況，如經(jīng)過一段時(shí)間的培養(yǎng)和鍛煉，做出突出成績、得到群眾公認(rèn)的，還可以重新提拔使用，真正使人才資源得到合理開發(fā)和優(yōu)化配置，增強(qiáng)干部隊(duì)伍的生機(jī)與活力。
