依法治市的理論與實踐研究之二

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二、依法治市的指導原則

XX的依法治市歷經(jīng)十余年的發(fā)展，始終是在市委的正確決策和指導下進行的。十余年來，XX依法治市的決策、實施始終與時俱進，堅持依法治市必須在一定的原則指導下展開，不斷創(chuàng)新理論與實踐，解決新問題，開創(chuàng)新局面。

迄今為止，XX的依法治市工作已歷經(jīng)1991、1993、1998和2001年四個規(guī)劃。從這四個規(guī)劃中，可以發(fā)現(xiàn)依法治市決策指導原則的發(fā)展軌跡，以及依法治市實施中依據(jù)指導原則所確定的任務的發(fā)展軌跡。這些發(fā)展趨向歸納起來就是：

第一，依法治市指導原則由具體向抽象發(fā)展。1991年的依法治市第一個五年規(guī)劃明確堅持“兩手抓”的指導原則，1993年的第二個五年規(guī)劃堅持“兩手抓”和建立社會主義市場經(jīng)濟的指導原則。這兩個依法治市規(guī)劃的指導原則比較具體，而第三個、第四個規(guī)劃的指導原則更為宏觀、抽象。如1998年的第三個五年規(guī)劃堅持“兩手抓”、鄧小平理論和十五大精神的指導原則，2001年的第四個五年規(guī)劃以鄧小平理論、十五大精神和“三個代表”重要思想為指導原則。指導原則的這一發(fā)展軌跡說明XX依法治市工作逐漸由點擴大到面、由簡單走向復雜，由不成熟過渡到成熟。

第二，在指導原則的指導下所確定的任務由偏重于管理社會向管理社會與管理自身并重發(fā)展。依法治市的前期，依法治市主要面向社會，著力加強對社會秩序的管理，對權(quán)力機關、行政機關的監(jiān)督約束機制沒有涉及。如1991、1993年依法治市規(guī)劃的基本任務是普法教育，提高老百姓的法律素質(zhì)，完善立法，建立依法管理的工作機制，抓好行政執(zhí)法等，其目的是規(guī)范老百姓行為，維持一個穩(wěn)定社會環(huán)境。這兩個規(guī)劃任務確定的前提是只要老百姓守法，依法治市的難題就會迎刃而解。但這一前提是片面的。所以隨著依法治市深入發(fā)展，其任務開始注重管理社會與管理自身并重，既“治民”，又“治官”，把對行政機關、權(quán)力機關的有效法律監(jiān)督納入依法治市的工作中。如1998、2001年的依法治市規(guī)劃均提出要抓好法律監(jiān)督工作，要公正司法。

第三，依法治市指導原則所確定的任務范圍，由法制建設本身向政治、經(jīng)濟和文化一體化方向發(fā)展。依法治市無疑是一種法律的治理，所以在依法治市前期，依法治市工作主要圍繞法制建設的立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)而展開。在1991、1993年的規(guī)劃中，立法和執(zhí)法工作著墨較多，如“加強地方行政規(guī)章和規(guī)范性文件的制定工作，建立依法管理的工作機制”、“抓好地方法規(guī)和建章立制工作，逐步建立和完善依法治市的法規(guī)規(guī)章體系；抓好行政執(zhí)法，提高依法治市成效”等，司法這一環(huán)節(jié)也少有提及。后來，由于意識到法制建設與其他領域的相輔相成關系，在制定任務時逐漸開始拓寬視野，把政治、經(jīng)濟和文化納入到規(guī)劃之中，實現(xiàn)法制建設與政治、經(jīng)濟和文化協(xié)調(diào)發(fā)展、互相促進的格局。如1998、2001年的規(guī)劃提到“加強地方立法，嚴格依法行政，堅持公正司法，深入開展法制宣傳教育，積極推進基層和行業(yè)依法治理，健全民主和法律監(jiān)督機制”，“把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，推進社會主義民主政治建設，規(guī)范、引導和保障經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，促進城市規(guī)劃、建設和管理水平的進一步提高，依法加強社會主義文化建設，確保政治和社會穩(wěn)定?！?/p>

第四，在依法治市指導原則的指導下，由堅持黨委領導向既堅持黨委領導又把黨的領導納入制度化、規(guī)范化和程序化軌道發(fā)展。依法治市一直以來始終堅持黨的領導，但在依法治市早期，黨的領導制度化、規(guī)范化還沒有提上日程。在依法治市發(fā)展過程中，為改革和完善黨的領導，2001年規(guī)劃提出健全和完善黨的領導制度，保證黨的有效領導。各級黨委要依照黨章和憲法的規(guī)定，切實加強自身建設，健全和完善黨的領導制度和領導程序，確保黨的各項方針政策的有效貫徹和落實。

依法治市指導原則的發(fā)展及其指導下的內(nèi)容的發(fā)展契合了時展要求，也證明了指導原則對依法治市工作的不可或缺。在新世紀新階段，圍繞XX“富民強市、加快發(fā)展”的新任務，依法治市的指導原則還應當從以下幾個方面進一步深化和細化：

（一）基本方法論原則

方法論原則是依法治市實踐中必須遵循的基本原則，是思考依法治市的決策、運作和評價的指針，是經(jīng)過實踐證明了并且還將繼續(xù)證明的有效武器。

1、馬列主義、思想和鄧小平理論

馬列主義、思想和鄧小平理論的精髓是解放思想、實事求是。它要求依法治市的決策和運作從實際出發(fā)，既遵循客觀規(guī)律，又著眼現(xiàn)實發(fā)展。馬列主義、思想和鄧小平理論關于民主法制的思想、理論和學說，特別是鄧小平關于“民主法制戰(zhàn)略論、民主法制關系論、民主法制立國論、依法治國論、法制發(fā)展論”等思想，對依法治市有著更直接的指導作用。市委作為依法治市的決策者、領導者，要堅持解放思想、實事求是，擴大社會主義民主，健全社會主義法制，就要把依法治市的決策和XX“富民強市、加快發(fā)展”的宏觀決策結(jié)合起來，用法治來規(guī)范、引導、保障XX建設和發(fā)展的實際運作，使依法治市符合XX的實際和發(fā)展需要。

2、貫徹“三個代表”重要思想

“三個代表”重要思想是對馬列主義、思想和鄧小平理論的繼承和發(fā)展。黨的十六大報告指出，“貫徹‘三個代表’重要思想，關鍵在堅持與時俱進，核心在堅持黨的先進性，本質(zhì)在堅持執(zhí)政為民”，并要求“把‘三個代表’重要思想貫徹到社會主義現(xiàn)代化建設的各個領域”。以“三個代表”重要思想為指導，依法治市必須堅持黨的領導，通過改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，來堅持與時俱進；必須堅持依法治市決策過程中的人民主體地位、實施過程中的人民主體作用，體現(xiàn)人民當家作主；必須堅持以是否符合最廣大人民的根本利益作為依法治市實施效果評價的根本標準。只有這樣，才能保持黨的先進性和執(zhí)政為民的本質(zhì)。

3、改革、發(fā)展和穩(wěn)定相統(tǒng)一原則

始終從總體上把握和協(xié)調(diào)好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關系，是我們黨在改革開放新的歷史條件下運用馬列主義、思想和鄧小平理論，貫徹和實踐“三個代表”重要思想，在治黨治國、加快經(jīng)濟和社會發(fā)展的實踐中創(chuàng)造的最基本的領導經(jīng)驗，體現(xiàn)了黨總攬全局的執(zhí)政能力。依法治市作為市委在新時期改革、完善領導方式和執(zhí)政方式的重要載體，必須堅持改革、發(fā)展和穩(wěn)定相統(tǒng)一的原則，這是因為用制度和法律來保證改革發(fā)展穩(wěn)定三者關系的協(xié)調(diào)比過去那種把改革深化、經(jīng)濟發(fā)展的希望寄托在領導層的看法和注意力上，更靠得住、更有安全感。遵循上述基本原則，依法治市的決策和運作要按照黨的十六大提出的明確要求，把不斷改善人民生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系的重要結(jié)合點，在社會穩(wěn)定中推進改革發(fā)展，通過改革發(fā)展促進社會穩(wěn)定，使依法治市成為改革的航標燈、發(fā)展的助推器和穩(wěn)定的守護神。

（二）一般社會原則

一般社會原則是依法治市必須遵循的基本準則，是依法治市決策、運作的起點和歸宿。XX要全面建設小康社會，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，依法治市是其重要目標和可靠保障。因此，既要思考依法治市的經(jīng)濟條件、政治形態(tài)和精神狀態(tài)等社會因素，更要著眼于通過法制化手段，促進物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的同步發(fā)展。

1、促進市場經(jīng)濟發(fā)展原則

經(jīng)濟發(fā)展是物質(zhì)文明進步的表現(xiàn)，需要一系列的條件，尤其是制度條件要通過健全社會主義法制予以創(chuàng)造。如通過立法為市場主體提供平等的進入渠道、平等的獲取資源的機會、平等的擴張的機會，通過執(zhí)法為市場主體提供公平的競爭環(huán)境和統(tǒng)一的大市場等。在實施依法治市的過程中，遵循促進經(jīng)濟發(fā)展原則，就要堅持和善于運用法治的手段，堅決改變一切束縛經(jīng)濟發(fā)展的做法和規(guī)定，堅決革除一切影響經(jīng)濟發(fā)展的體制和機制弊端，不斷開拓促進先進生產(chǎn)力發(fā)展的新途徑。

2、促進政治文明發(fā)展原則

政治文明的核心和精髓在于高度的民主。當前，建設社會主義政治文明，基本內(nèi)容就是發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。三者統(tǒng)一的著重點是制度建設、制度設計和制度安排，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。市委從總攬全局的高度把握依法治市的決策和運作，就是要通過制度設計和制度創(chuàng)新，保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，特別是落實群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并通過加強黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督和群眾監(jiān)督，建立健全依法行使權(quán)力的制約機制和監(jiān)督機制，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。

3、促進先進文化建設原則

發(fā)展中國先進文化，建設社會主義精神文明，同樣需要法治的支撐和保障。依法治市著眼于促進文化建設，要通過制度建設保證文化發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的方向，弘揚和培育以愛國主義為核心的民族精神；以人為本，獎善懲惡，把培養(yǎng)“四有”新人經(jīng)?；⒅贫然?，提高人的綜合素質(zhì)；制定有利于保護民族優(yōu)秀文化發(fā)展和歷史文化資源的政策措施，繼承和發(fā)揚文化傳統(tǒng)；嚴格管理文化市場，堅決掃除社會丑惡現(xiàn)象，形成市場準入有序、主體行為規(guī)范、社會風尚健康的發(fā)展環(huán)境。

（三）專門法律原則

依法治市是一種法律的治理。法律的治理不同于其他的治理方式，它有其內(nèi)在的規(guī)律性。除了因為它與其他事物的聯(lián)系而必須堅持前述的原則之外，依法治市還必須堅持法律的若干基本規(guī)則，這是法律的治理方式所必需的。

1、法制統(tǒng)一

我國是統(tǒng)一的單一制的社會主義國家，以憲法為核心和基礎的社會主義法制統(tǒng)一，是維護國家統(tǒng)一、政治安定、社會穩(wěn)定，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，形成全國統(tǒng)一的社會主義市場的法制保障。依法治市作為依法治國的具體實踐，具有統(tǒng)一的法律依據(jù)與執(zhí)法行為是題中應有之義。遵循法制統(tǒng)一原則，對于XX市來說，一方面，在立法上必須堅持地方性法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章和規(guī)范性文件不得同法律、行政法規(guī)和其他有關上位法相抵觸，規(guī)章之間、規(guī)范性文件之間不得相互矛盾。這主要通過對法規(guī)、規(guī)章及時清理、修訂、廢止和加強對規(guī)章、規(guī)范性文件的備案審查工作來保證。另一方面，在執(zhí)法、司法上必須堅持法律面前人人平等的根本準則來實現(xiàn)法制統(tǒng)一。執(zhí)法、司法活動中應排除種族、民族、性別、財產(chǎn)、受教育狀況等因素的干擾，就同樣的事實適用同樣的法律，就不同的主體適用同樣的法律。這主要通過強化對執(zhí)法、司法過程的監(jiān)督來保證。

2、法律至上

法律至上意味著法律在生活中有著極大的權(quán)威，是人們行為的準則，沒有任何個人或組織可以凌駕于法律之上。與其他社會規(guī)范和管理手段相比，法律具有強制性、穩(wěn)定性、精確性和科學性。這使得法律成為維持國家穩(wěn)定和發(fā)展的當然權(quán)威。法律享有至高無上的權(quán)威，是依法治市的一個基本要求。遵循法律至上原則，一是思想上必須認清法律規(guī)范的特點和作用，樹立法律高于其他行為規(guī)范的觀念；二是依法治市的決策者必須堅持依法決策，提高法律在決策中的地位，避免決策與法律不相協(xié)調(diào)的情況；三是依法治市的實施者必須堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，提高法律的實效。

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正當程序是指囊括了高效、公正內(nèi)容的行為方式和步驟以及實現(xiàn)這一行為方式和步驟的時間和順序。正當程序是維護過程和結(jié)果公正、實現(xiàn)社會正義的有力手段。遵循正當程序原則，在依法治市的決策方面必須堅持按照程序規(guī)定作出決策，無論是黨委的宏觀決策，還是人大的立法決策、政府的行政決策。在依法治市的實施方面，必須堅持走完規(guī)定程序，嚴格按程序辦事，檢察行為、審判行為和各種具體行政行為尤要如此。這兩方面主要依靠完備的程序立法和嚴密的監(jiān)督體系來保證。