村干部隊伍建設問題調研
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*年和*年，市委、市政府從區域資源整合和城鄉統籌發展的戰略高度出發，對全市行政村進行了兩次大規模的撤并調整。通過調整，全市行政村從557個合并為現在的250個村和11個農村社區。結合區域調整，全市各級黨組織緊緊圍繞提高村級班子創造力、凝聚力和戰斗力的目標，積極探索新形勢下加強村干部隊伍建設的有效措施，積累一些的可貴的經驗。
（一）通過“雙帶雙培”，在較大范圍內形成了“能人治村”的新格局
從*年開始，市委專門下發意見，在全市農村基層黨組織和黨員干部中深入開展了“帶頭創業致富、帶領群眾致富”的“雙帶”活動。活動中，全市各鎮加大了“雙帶”村干部的雙向培養力度，一方面堅持把村干部培養成經濟能人，成為群眾致富的帶頭人；另一方面積極把那些優秀的經營能人、致富能手培養入黨，并充實到村干部隊伍。經過幾年的實施，全市共選拔了109名經營能人到村擔任村支部書記和村主任，引導了317名村干部通過獨資、參股和合伙的形式，創辦了各類企業或經濟實體，使農村定工干部的“雙帶”比例達到了41%。雙帶活動的深入開展，不僅給村干部隊伍注入了新的生機和活力，而且在壯大村級經濟實力、引導農民自主創業、擴大農村就業等方面顯示了較好的成效。
（二）通過“局村掛鉤”，穩定了一批經濟薄弱村干部隊伍的人心
由于歷史原因和政策因素，經濟薄弱村在全市較大范圍內存在。這些村大多地理位置偏僻，資源開發慢，村級債務重，許多村一年的收入用于村干部的工資發放都不夠，村干部普遍對前途感到渺茫。為了扭轉這一局面，自1997—2005年，市委、市政府積極采取“局村掛鉤、結對幫扶”的辦法，連續啟動了三輪扶持轉化薄弱村工作，共發動市鎮兩級機關無償支持薄弱村資金和物資9106萬元，幫助薄弱村建造標準廠房5.53萬平方米,修筑道路792公里,修建橋梁349座,為17550戶農戶接通了自來水,為10993戶農戶開通了閉路電視,為薄弱村新翻建了100個黨員活動中心或村衛生室，還為薄弱村引進了344個民營企業，回收減少債務7919萬元，盤活存量資產2600萬元，村干部年終工資“白條”現象已基本杜絕。通過三輪九年的幫扶，使薄弱村干部看到了希望，樹立了信心。今年第四輪扶持薄弱村工作啟動時，一些薄弱村干部得知本村被列為幫扶對象，原來想辭職逃避的也不逃了，原來不愿交流調整的也愿意了。
（三）通過“兩推一選”，初步建立了民主化的村干部選拔任用機制
從去年開始，我們結合村級黨組織的集中換屆,全面推行“兩推一選”制度，即由黨員直接民主推薦村支部委員候選人，由村民代表對推薦的委員候選人投信任票，再由黨員大會選舉產生村黨支部委員會。到目前，全市已有8個鎮、區近200個村通過“兩推一選”順利完成換屆。通過“兩推一選”，拓寬了村干部的選用渠道，使一批原來不在組織視野內的優秀人才選進了村黨支部班子或者村后備干部隊伍；通過黨內外群眾的民主推薦、評議、選舉和監督，既增強了新當選的村黨組織班子成員的榮譽感，又加大了在職村干部的壓力和責任，使他們普遍感到村支部的工作不僅要上級滿意，更主要的是要得到群眾的認可。
（四）通過“公開招聘”，探索了引進“大學生村官”的新渠道
今年以來，我市橫扇鎮、*經濟開發區和同里鎮等先后通過公開招聘選用了13名村干部。同時，又根據蘇州市的統一部署，從高校優秀畢業生中選拔了11名村干部。這些村干部都具有大專以上學歷，其中本科學歷的占到了70%以上。通過公開招聘，使村干部的選任由領導推薦向公開選優轉變，拓寬了村干部的選任渠道。
二、目前村干部隊伍建設存在的問題和原因分析
盡管我市這幾年采取了一些措施加強了村干部隊伍建設，但是，受客觀環境變化的限制，特別是機關企事業單位干部人事制度改革的影響，村干部隊伍建設面臨的困難和問題還十分突出。經過兩次行政村撤并調整，目前，全市農村共配備定工干部1039名，誤工干部503名。通過對村干部隊伍的層次結構分析，我們感到主要有以下三方面的問題。
（一）素質不高，結構不合理
從年齡結構看，定工干部中40歲以下的有309人，40—50歲的有595人，50歲以上的有135人，分別占總數的29.7%、57.3%、13%，年齡結構總體趨于老化；誤工干部中40歲以下的有256人，40歲以上的有247人，其結構同樣不太令人滿意，很難擔當起作為定工干部隊伍主要后備和補充的重任。從文化層次看，定工干部中僅受過初中文化教育的有217人，受過高中文化教育的有374人，具有大專以上學歷的有448人，其中真正具有國民教育系列大專以上學歷的只有64人（包括今年新招24名大學生村官），而且40歲以下的不具國民教育系列大專以上學歷的有220人，占40歲以下的定工干部總數的71.2%。而誤工干部的文化結構更差，大專以上學歷的只有80人，占總數的16%，初中以下的有265人，占總數的52.3%。這樣的隊伍現狀，面對城鄉統籌發展的新形勢，對照建設社會主義新農村、構建和諧社會的目標，差距十分明顯。
（二）后備缺乏，進口趨狹窄
近三年，全市新進的定工干部只有96人，平均2.7個村進1人,其中從誤工干部遞補的有34人,從大學生中招聘、經營能人和復退軍人中選拔等途徑引進的只有62人。近三年全市新進的誤工干部也只有140人，平均1.8個村進1人。整個村干部隊伍建設幾乎處于停頓盤整狀態，根本談不上新鮮血液的注入。而村后備干部隊伍結構更令人堪憂。目前全市納入村后備干部范圍的人選共有677人，在數量上對照與村定工干部1：1配備的要求尚缺1/3。在結構上，屬于誤工干部及村自用人員的有305人，幾乎在村里工作的年輕人，不管學歷高低、素質如何，已全部算作后備干部；屬于經營能人和非公有制企業管理人員的有207人，這部分人最終能不能吸引進來尚是個未知數；相對來說，后備條件比較成熟的復退軍人和回鄉大中專畢業生卻只有99人和20人。
（三）作風不實，戰斗力不強
由于村干部隊伍總體素質不高，致使實際工作中許多村黨組織班子的領導核心地位沒有真正確立起來，村干部在群眾中的號召力和戰斗力不強。突出表現為一些村干部黨性不強，宗旨意識、群眾觀念淡薄，與農民群眾逐漸拉開距離，干部怕百姓現象十分普遍；一些村干部民主法制意識缺乏，執行政策簡單化，處理矛盾理想化、粗暴化，特別是面對近年來因土地征用、房屋拆遷所帶來的農民上訪問題的處理，許多村的干部往往束手無策，“老辦法不能用，軟辦法不頂用，新辦法不會用，硬辦法不敢用”。同時，部分村干部缺少帶領群眾致富的真本領，面對農村經濟的迅猛發展，無信息無門路無技術，在群眾中的示范作用不強，失去在群眾中的威信。
這些問題的存在，究其原因，用村干部的講法，關鍵在于當村干部“政治上無盼頭，經濟上無比頭，最后工作上無勁頭”，具體主要有以下幾個方面：
（一）崗位缺乏吸引力
在政治待遇上，突出表現為村干部的權力與義務的不對等。“上面千根線，下面一針穿”，村干部作為最基層的一級干部，面對上面眾多條線和部門，項項工作要做，人人可以來管，工作的壓力和辛苦程度可想而知。但隨著農村改革的不斷深化，各種政策的放開和搞活，村干部實際對農民群眾的管理權力十分有限，工作更多地是要靠說服、引導和服務群眾來體現的，是一件“苦差事”，經常會“吃力不討好”。在經濟待遇上，相對于機關企事業單位的工作人員以及非公有制企業的中低級管理人員來說，還偏低。2005年，全市農村定工干部的平均報酬為3.72萬元，差不多只有機關事業單位的一半，最少的村書記只有2.29萬元，相當于非公有制企業普通職工的工資水平。在保障待遇上，雖然*年全市定工干部全部納入城鎮企業職工養老保險范圍，保障水平較以前有較大幅度的提高，但隨著保障制度在全社會的全面推廣，與非公有制企業職工相比已經沒有優勢，有文化、有才能的農村年輕人多數會選擇往城鎮、往企業發展，而不愿選擇村干部崗位。因此，我們認為目前村干部后備力量缺乏，并不是才源匱乏問題，而是崗位吸引力問題，關鍵是如何吸引農村優秀人才。
（二）出口渠道不暢通
主要包括三個方面，首先優秀村干部的進一步發展受阻。受身份和政策的限制，村干部提拔到鄉鎮領導干部崗位以及進入機關事業單位的大門基本關閉。近三年全市村干部中只有3人被提拔到領導干部崗位，其中2人是開發區利用特殊政策提拔的，1人是原來鎮機關占編公務員下派到村的。共有13人被交流到鎮事業單位作負責人，多數也是原來鎮機關下派的。其次能力平庸的村干部調整難。一方面村干部“能上能下”選拔任用機制尚未健全，對不合格村干部的下崗缺乏硬性的規程約束；另一方面，受后備人量不足的牽制以及沒有正常的出口臺階，從維持現狀出發，對這部分干部只能保留遷就。近三年，全市因不合格、不稱職被調整到鎮管事業單位當一般工作人員的村干部只有33人，相對于龐大的村干部總數來說，這是一個微不足道的數字，但對于鎮級有限的安置能力來說，已經到了人滿為患的境地了。再次村干部內部的正常晉升慢。按照目前的政策，村干部發展的頂峰是擔任支部書記，因此，稱職的村書記往往占住位置，一做就是十年、二十年，直至退休。村書記不流動，下面的村主任及其他定工干部就難于晉升遞補。出口不暢通，導致的結果就是后備干部備而不用，優秀人才得不到鍛煉培養。
（三）管理監督不到位
正是出于對村干部崗位的交流調整難，許多地方從主觀上就放松對村干部的日常管理考核，缺乏嚴格的規章制度約束，缺乏有效的績效考核機制，有點順其自流。對好村，怕影響村干部的積極性，管理監督難于深入；對窮村，怕激發矛盾，管理監督不愿深入。再加上一些村務公開、民主管理制度的執行不到位，村民群眾的監督意識不強，致使已有的制度也形同虛設，特別是一些村的村務公開的內容不全面、不具體，程序不規范、不嚴密，一定程度上還存在著隱瞞真實情況、應付上級檢查等現象。剖析近年來我市一些樹立多年的先行村典型所暴露出來的重大問題，除主觀上村干部因為發展前途問題帶來思想上的變化外，客觀上外部管理監督的不力也是一個重要因素。
三、加強村干部隊伍建設的基本思路及對策
針對上述問題，我們認為進一步加強村干部隊伍建設必須堅持標本兼治的原則，按照外部環境創造和內部結構優化同步推進的思路，從村干部的選、育、督、勵四個環節上加大改革探索力度。外部環境創造就是要通過在政策上開口子，提升優秀村干部的發展空間，對村干部崗位形成一種通過努力能夠正常晉升提拔的導向；切實提高村干部的經濟待遇，徹底解決村干部的后顧之憂，增強崗位吸引力。內部結構優化就是要通過完善村干部選拔任用制度，拓寬選人用人視野，暢開出口渠道；強化考核和監督，促進村干部隊伍自身建設。具體可以從建立以下五項機制著手。
（一）著眼于提高村級班子的戰斗力，健全村干部的“工作動力”機制
要從政治上切實關心優秀村干部的成長，對一些先進典型要大力宣傳表彰，并積極向上爭取政策支持，對年輕優秀的村干部，暢開通過內部招考進鎮機關公務員編制的渠道。要啟動40歲以下村干部大專以上學歷培訓計劃，力爭用2—3年時間，使全市40歲以下的村干部普遍具有大專以上學歷，為年輕村干部今后解決身份或破格提拔打好文化基礎。要全面提高村干部的經濟待遇，加大市、鎮兩級財政轉移支付力度，使村書記的報酬水平與鎮事業單位工作人員相當。適度調高村干部養老保險的繳費標準，從總體上提高村干部的退休待遇。對部分年齡相對偏大的優秀村干部，可以按事業單位標準實施養老保險，鼓勵其安心村干部工作崗位。同時，要配套建立誤工干部養老保險制度。最近，我們就誤工干部養老保險問題進行了專題調研，已形成初步的實施意見，估計這一問題將很快得到解決。
（二）著眼于提高村干部在群眾中的公信力，完善村干部“民主選拔”機制
在群眾中是否具有威信是做一個合格村干部的基本條件。村干部平時工作生活在群眾中，對他們的德才表現，群眾最有發言權。因此，在村干部的選用環節上必須加大群眾參與的力度，完善以“兩推一選”為主要形式的“民主選拔”機制。進一步明確村干部推選的標準，注重選拔年富力強的“開拓型”村干部；根據村規模大小和經濟社會發展水平，合理設置村干部職數，注重選拔“復合型”干部；規定村干部推選程序，著重從經營能人、企業管理人員、復退軍人、回鄉大中專畢業生、優秀青年中選拔群眾“公認型”干部。要充分調動參與黨員參與推薦選舉的積極性，通過規范的民主選舉、競爭上崗，淘汰工作不稱職、群眾不滿意的村干部，打通村干部“能上能下”機制中下的通道。
（三）著眼于改善村干部的年齡文化結構，推廣村干部“公開招聘”機制
今年公開選拔大中專畢業生到村任職的初步實踐表明，在大中專學生畢業就業形勢日益趨緊，而現有村干部崗位又對經營能人、非公有制企業中層管理人員缺乏吸引力的實際情況下，把回鄉大中專畢業生作為村干部的主要后備來源，通過公開招考的方式從中選拔一批優秀分子到村鍛煉培養，不失為解決目前村干部隊伍后繼乏人問題的一種現實選擇。要在總結今年初步實踐經驗的基礎上，進一步打破地域、行業和身份限制，有計劃、系統地面向社會上大中專畢業生招聘村干部，從而改善村干部結構，提高村干部隊伍的整體素質。
（四）著眼于增強村干部的責任意識，完善村干部的“績效考核”機制
實行目標管理，搞好考核獎懲，是調動村干部工作積極性的重要措施。十六屆六中全會的召開給我們一個強烈的信號，村級工作的重心開始從主要強調經濟發展向經濟社會和諧發展轉變，因此，必須對現有村干部的管理考核體制進行調整完善。一要實行目標量化管理。按照“細化、量化、科學化”的要求，合理確定任期目標和年度工作目標，推行目標管理。堅持定性與定量考核結合。加強分類指導，對先鋒村、中間村和薄弱村干部分別制定相應的崗位目標。二要搞好民主評議。改進和完善對村干部的評議方法，對村干部的任期目標和年度目標落實情況進行公示，把村干部的日常表現情況作為民主評議的重要內容，每年組織村干部在全體黨員和村民代表會議上述職，接受黨員、群眾的測評。評議結果要面向黨員、群眾公開。三要以實績定獎懲。根據評議結果，劃分出村干部的考核等級，確定對村干部的獎懲，真正做到以績定酬，解決好村干部“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的問題。對考核不稱職、群眾評議滿意率差的的村干部，要實行誡勉談話，連續兩年評為不稱職的，依法予以罷免，淘汰出村干部隊伍。同時，要切實加強鎮黨委與村支部書記的平時工作聯絡。鎮黨委和農村工作片要分別建立村書記季度、月度例會制度，督促村干部對照年度考核目標，總結經驗，分析問題，落實措施。
（五）著眼于樹立村干部的勤廉作風，建立村干部的“內外監督”機制
有效的監督約束，是加強農村干部隊伍建設的重要環節。一要加強村干部的反腐倡廉教育，按照最近中共中央和國務院辦公廳聯合下發的《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》中提出的“六要六不要”要求，完善村干部行為規范。二要建立和完善對村干部的監督制度。進一步完善以村黨員會議、村民代表會議為主要形式的民主決策制度，嚴格執行“一事一議”制度，積極推行重大事項決策失誤責任追究制度。認真落實村黨組織專題組織生活會制度，逐步推行村干部任前廉政談話和年度述職述廉制度。三要抓好村務、黨務公開和民主理財。進一步建立健全村級集體資產、財務管理制度，對村集體資產的發包要積極推行公開招標制和村民代表會議決議制；完善村干部屆中和離任審計，增強村級民主理財小組的代表性和民主性，明確工作程序，健全工作制度，確保真正發揮監督作用。規范村務公開和黨務公開的內容和形式，切實加強指導和監督檢查。四要規范村干部公務接待活動。明確村級組織不接待黨政機關工作人員，逐步推進村干部職務消費制度改革。五要建立健全村干部分片劃區聯系農戶和矛盾調解化解責任制度，進一步強化村干部服務群眾的主動性和責任心。
