人大協商民主調研

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20世紀80年代以來，西方政治理論界興起協商民主研究的思潮?！耙恍┊斀裎鞣秸嗡枷虢绲念I軍人物，紛紛表明自己對協商民主的支持態度，像美國著名政治哲學家羅爾斯、英國著名社會政治理論家吉登斯、德國思想領袖哈貝馬斯等人，都是協商民主的積極倡導者。”“協商民主也是當代西方國家最重要的政治發展之一?！盵1]其實，走過了半個多世紀的我國人民代表大會制度，在選舉等工作中一直伴有民主協商，在協商民主的實踐探索中取得了一些重要經驗，這些經驗也是對世界民主發展的重要貢獻。

一、協商活動的兩個基本領域

協商民主作為一種活動方式，有其特定的實現領域。實際上，只有是公共性問題才有彼此協商的必要，而公共性問題又產生于公共活動領域，因此所謂的協商活動領域就是人類的公共活動領域。

一般來說，個人行動的目的首先是滿足私人需求，追求私人利益，但由于人類只能以一種共同體的方式存在和發展，因而個人只能在和他人的互動關系中實現目的。這就使得如何對待和解決自我與他人、個人與共同體的關系問題成為人類生存和發展中的基本問題。這樣就形成了人與人之間的公共事務，產生了彼此之間的公共問題，即協商問題。人們就需要對彼此共同的事務進行認知，解決相關的公共性問題，即協商性問題。只要有公共性事務存在，協商性問題就客觀存在，人們正是通過對公共事務的參與和處理來解決協商性問題的。為此，人類祖先不僅創建了部落組織，即血緣共同體，而且形成了相應的權威和規范來調整人與人之間上述關系問題。當然共同體和規范是相互依存、相得益彰的。共同體的功能是通過相應的規范安排實現的。沒有規范的共同體和沒有共同體的規范都難以調整自我與他人、個人與共同體的關系問題。有了共同體，就出現了共同體成員和共同體之間的關系問題，即共同體如何運作的問題，是顧及每個成員呢，還是只顧及部分成員，甚至只顧及共同體首領自身。這自然而然就引發了共同體的公共性問題，即協商性問題。這是因為一方面人類活動離不開組織、制度，即人們要服從組織的安排，遵守制度的要求才能使合作得以實現；另一方面，人們總是期盼組織、制度能夠體現出其公共所有的屬性，即實現正義、保障安全、提供公共物品和服務、開放公共事務和職位等。因此，任何真正意義上的公共組織原則上會允許其成員能夠平等地參與公共活動或協商活動。也正是在這一意義上，人們才主張協商性問題的實質是人的平等性問題。然而，公共組織雖然要涉及其所有成員，但當組織的規模大到不能允許所有成員同時直接參與其公共活動或協商活動時，就由成員代表來參與組織的公共活動或協商活動、執行組織的決定。這時，公共組織的成員就分裂為兩部分，一部分為代表者，擁有決定權和執行權，另一部分為被代表者，成為被決定和執行的對象。如果代表者不能忠實地代表被代表者的意志時，將代表異化為代替時，該組織就從實質上喪失了公共性，成為代表者組織。當代表只有一個人時，而且代表資格被其終生擁有或其家族擁有，該組織就蛻變為私人組織（正因為如此，才有家天下之說），組織的成員之間既然而然也就不可能是平等的關系。正因為在傳統社會帝王宣稱國家為其個人所有，因而不可能讓人們參與其公共活動或協商活動。即使在近代社會和現代社會，由于公共組織對其成員的壓制、意識形態的蒙蔽，人們也會對組織產生失望，對其公共活動或協商活動冷漠，從而缺乏對其進行公共性的批判。

從人類誕生以來，出現了各種各樣的公共組織，即共同體，其中國家共同體是最具強制力的，也是每個人所不能放棄的。因此，從整體上講，公共性可分為國家及其政府的公共性和非國家及其政府的公共性。國家及其政府的活動從形式上或法定職能上看，是一種公共活動，國家及其政府領域是公共權力領域。在公共權力領域內，民主協商主要表現為立法機關內部不同政黨和社會利益集團之間的協商、對話，立法機關與行政機關的協商，中央政府與地方政府的協商等。不過，由于國家從本質上看，是階級統治的工具，因而其公共性從來就沒有達到人民的期待和要求，導致了國家及其政府的公共性問題，即協商性問題一直不能獲得根本性解決。

鑒此，在政治國家之外，人們又自發組建了各種社會或民間或非政府組織，這些組織不僅進行自我服務，也為社會大眾提供公共服務，并就各種公共事務發表看法、表達意見、形成公共輿論，甚至通過請愿、游行等社會運動來對作為公共權力代表的政府形成強大壓力，促使其履行其法定的公共性職能。也就是說，民間組織或非政府組織就公共事務所進行的活動也是一種公共活動或協商活動，公民社會或民間社會也是一種公共領域，即協商領域，只不過是一種草根的或本真態的公共活動領域或協商領域，我們將之稱為社會公共領域，即社會協商活動領域。正因為如此，西方思想家們所講的公共領域，基本都是在這一意義上而言的。在社會公共領域，民主協商主要表現為：公民通過參加政黨、社會團體和公共論壇以集體的形式參與對公共事務的討論與協商；各種社會團體與公共權力機構進行協商、對話與合作等。

二、協商民主的基本主張

要把握協商民主的基本方式，不僅要了解其實現的基本領域，而且還要領會其基本主張。協商民主（deliberativedemocracy）是指利益相關方或其代表通過自由、平等和公平的對話、討論和審議等方式，參與政治生活和進行公共決策。協商民主理論是一種民主的決策程序和機制，是一種國家和社會的治理形式和結構。“在這一形式和結構中，它強調公民之間的權利和機會的平等以及公民自我意識的獨立和充分表達，公民在充分表達自身意愿和認真聽取他人意見的基礎上，其間可以說服別人，也可以被別人說服，通過實現個體目標策略的轉換和個人偏好的轉移，最終形成公德和共識，促進公共利益，實現社會進步。這樣的民主模式強調所有公民的參與和討論，達至的結果中凝聚了全體或多數公民的或多或少的利益和追求，代表了一種不同于西方現行民主模式的民主形式。”[2]

面對日益多樣化的價值取向和多元化的利益格局，如何使人們在對待一個具體的事件時能夠縮小分歧達成共識，這是伴隨民主過程而來的一道難題。對此，協商民主提供了一種較好的解決方式。在解決此類問題時，協商民主要經過四個步驟：其一，通過自由的表達、傾聽，實現不同利益各方之間的充分了解、理解，實現對某些事件超越自身視角的全面看待。其二，開展各利益集團之間的討論和互動，對利益各方所存在的矛盾和分歧進行充分辨析和溝通，實現相互諒解和包容，從而在各種分歧中再次找出可以達成共識的部分并予以認同。其三，通過自我轉變或者說服他人使利益各方分歧最大、矛盾最多的部分得到解決，這一步實際上是協商民主形式中最重要、也是最困難的一步，協商民主理論將其稱為“偏好轉換”。協商的參與者都有自己的個人偏好，但協商要求在公共利益上達成共識。個人偏好與公共利益不可能沒有差距，充分的辨析、聆聽、思考和調整，理性友好而非強制的寬松環境，來自多方的意見和言論（不僅是對立方，也有中立方，中立偏左或中立偏右方）的啟迪等等，都有利于偏好轉換的實現。這里需要強調的是，協商民主強調的是偏好轉換；選舉民主強調的是偏好聚合，即簡單數量相加，少數服從多數。協商民主認為，多數意見有時也并非是完全反映民意的正確意見，存在缺乏慎重思考、受情感和環境影響的成分。少數意見有時也并非一定是錯誤的意見，存在沒有得到理解或者過于超前的可能。所以，只有在充分認識自己和充分理解別人的基礎上，實現相向轉化并形成最終共識，才是真正體現公共利益的民意所求，才是一種牢固穩定的長久性共識。其四，實現各種偏好的相向轉化，實際上是所有參與者政治智慧的最大體現，是人們公民性美德的最大提升。從大的方面講這也是公民文化學習和訓練的過程，是實現社會和諧的過程。在這種基礎上達成的共識，往往是一種高度牢固性共識，它賦予了源此而制定的各項決策的合法性。政治決策的合法性，來自廣大政策對象的認同和支持，也只有在這種認同和支持的基礎上，各種決策才能有效執行。通過上述協商民主的四個步驟可以看出：協商民主是一種可以實現民主真實的目的民主，是一種尋求持續穩定的社會團結和共識的民主[3]。

協商民主再次進入人們的視野并不是偶然的，是時代的需要。協商民主的復歸首先是因為它能夠克服選舉民主的局限。相對于選舉民主無法顧全少數人利益，協商民主可以兼顧各方權益；相對于選舉民主的金錢依賴，協商民主與金錢相對遠離；相對于選舉民主可能走向民主的反面，協商民主不存在這種逆轉?？梢妳f商民主可以有效地矯正選舉民主和代議制的不足，化解現行選舉民主和代議制所遭遇的困境。然而，協商民主絕不僅僅是因為能夠克服選舉民主和代議制的不足而再次受到人們關注的。協商民主具有其他民主形式所無法實現的兩個突出特點：其一為公民直接深度的民主參與；其二為公民持續穩定的長久共識。而這兩個特點恰恰最能體現民主精神的真諦。既然協商民主是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活；那么，沒有直接親身的參與、對話、討論，審議就無法進行；沒有自由而平等的前提，參與過程就不可能深入。選舉民主也講參與，但卻無法做到深度參與。選舉民主中選舉過程的參與必須將自己的意愿高度濃縮為同意、反對、棄權三個最簡單的選擇；而更多其他具體的意愿只能委托自己所選出的代表代為表達。所以，代議制在無法允許當事人直接參與的情況下，還增添了無法全面的問題。協商民主提供了直接深入的參與條件，給民主決策帶來兩個可靠的結果。一是參與者可以將自己的意愿充分、完整、準確地加以表達，并得到耐心的傾聽；同時在別人的問詢和異議中，使自己的意愿得到更合理和更周全的修正。二是每個參與者都能擁有同等認可和尊重，都能體驗當家作主的過程，沐浴民主的雨露。這兩個結果也正是全人類不斷追求民主的實質性目的[4]。

三、人大工作中的協商民主

當我們了解了協商民主的實現領域和基本主張后，我們就可以對我國人大工作中的協商民主進行一個比較客觀的分析。人大既是我國的最高權力機關，也是最大的民意機關；因此，人大工作中的協商民主雖然主要是在公共權力領域中進行的，但社會公共領域中的協商也發揮了不可替代的作用。憲法和法律賦予了人民代表大會及其常委會四項職權，即立法權、監督權、人事任免權和重大事項決定權。人大工作的開展過程就是行使四項職權的過程。因此，人大工作中的協商民主主要體現在人大代表的選舉，人大立法、監督、人事任免和重大事項決定及相關的工作之中。協商民主要求：一方面所有受到立法和重大事項決定影響的公民都有權利參與立法和重大事項決定；另一方面民主的立法與重大事項決定要以公共協商為基礎，辯護和批判都應從能否增進公共利益角度來進行。

（一）人大代表選舉中的協商民主

人大代表選舉中的協商民主主要體現在代表候選人的提出和確定方式方面。1979年制定的選舉法就確立：“實行自下而上、自上而下、充分民主地提候選人的辦法。在提候選人過程中，中國共產黨、各派、各人民團體和任何選民或者代表（只要有三人以上附議），都可以提出代表候選人。候選人正式名單應由參加選舉的選民或者代表反復醞釀討論，民主協商直至在必要時舉行預選決定?！盵5]1986年修改選舉法時取消了通過預選確定正式候選人的規定，規定為由選民小組（代表）反復醞釀、討論、協商，根據較多數選民（代表）的意見，確定正式代表候選人名單。1995年修改選舉法時，恢復了關于間接選舉人大代表的預選規定，“如果所提候選人的人數超過選舉法規定的最高差額數，由全體代表醞釀、討論、協商，進行預選，根據在預選時得票多少的順序，按照選舉法規定的最高差額數確定正式代表候選人名單。”2004年再次修改選舉法時，直接選舉中確定正式代表候選人的“預選”方式被確認。2006~2007年我國縣鄉人大首次根據修改后的選舉法和地方組織法舉行同步換屆選舉，“協商”方式在確定正式代表候選人中仍然發揮了重要的作用。然而，在候選人的確定中，還存在著參與協商者的范圍較小、協商不充分等問題。這就表明雖然協商民主在人大代表的選舉中發揮了積極的作用，但我們仍需要不斷完善與選舉制度相配套的協商民主制度。

（二）人大立法工作中的協商民主

理性立法是協商民主的一個重要特征。人大立法的目的就是實現人民意志，最大限度地保護國家和人民的利益。新中國成立以來，人大及其常委會對于立法工作中的協商環節越來越重視。對立法草案充分利用大眾傳媒，廣泛征求公民的意見和建議。通過問卷調查，召開座談會、專題討論會就法律或法律中的某項規定廣泛征求意見，既聽取有關專家的意見，也聽取普通公民的意見，盡力使各階層的利益和要求都能得到體現和表達。近年來，越來越多的各級人大逐步實行了開門立法，建立了立法聽證制度，讓公民參與立法過程，以使立法具有更強的協商民主性，在推進我國立法工作的民主化、科學化進程中邁出了重要的一步。為了充分實現協商民主，還須建立、完善各項民主協商立法制度。1.將民主協商立法的措施、經驗通過立法進一步制度化、規范化、經常化，避免因人而異因事而異因時而異的隨意性。2.民主協商立法制度和措施要切實作為廣泛吸納民意、提高立法質量的措施，要切實解決問題，在民眾普遍關心關注的重大立法問題上，切實達到平衡各方利益要求的作用。3.要進一步調動公眾參與協商立法的熱情、擴大參與協商的范圍，讓普通公眾了解和感受到協商的價值和效果，通過制度機制創新提高協商的公平性，尤其是要降低參與協商成本，激勵、保障弱勢群體的參與協商。4.切實通過廣泛參與協商遏止部門利益和集團利益對立法的不當影響，通過立法聽證機制的設計克服強勢利益集團的過度影響。5.進一步重視和利用好現代傳媒手段，了解民意、吸納民意，利用互聯網就立法計劃征求公眾意見，網上征求公眾的立法建議和草案，開通網上互動平臺讓公眾參與協商討論，等等。

（三）人大在審議重大問題、作出重要決定中的協商民主

允許公民旁聽人大及其常委會審議重大問題會議或就重大事項決定舉行聽證會是人大工作中協商民主的重要實現形式。近年來，一些地方人大及其常委會在審議決定重大問題前，舉行聽證會，邀請公民旁聽，增加人大工作的透明度，讓公民了解重大事項的決定過程，直接聽取公民的意見，使決策民主化、科學化和公開化，反映了民意，也使決策更加有效。

今后，人大在審議重大問題、作出重要決定時，應多和代表社會各階層利益的社會團體，尤其是民間團體的溝通和協商?！岸嘣?、重疊的、強大的、自主的自愿社會團體的存在和發揮作用，可以對政府權力構成一種社會制衡，使得權力從中央政府向外擴散，助長民主習慣和文明社會的形成。”[6]社會團體作為社會協商活動領域中的主要力量，為各成員提供了表達的機會，對社會群體的影響力正日益增強。讓社團組織充分發揮自身優勢，積極參與人大行使重大事項決定權，從而可以提高人大行使重大事項決定權的有效性?！?0年代以來成長起來的眾多的社會團體已經成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強大動力源。許多社會團體，尤其是那些專業性學術研究團體，具有豐富的專業知識，越來越多的專業社團開始承擔起政府智囊的角色，為政府決策系統提供咨詢和參謀，從而對政府決策產生重要影響，推動了政府的決策民主化。政府的改革既需要內部的動力，更需要外部的動力。在推動政府改革的外部動力中，既有來自公民個人的，也有來自社會團體的，而且后者通常要比前者更大。”[7]因此，人大如果能循序漸進地為社會團體創造參與人大的審議重大問題、作出重要決定協商的空間，尋求體制內外、權力機關與社會協商活動領域的通力合作，形成良性互動、和諧發展，不僅可以提高民眾對人大的信任度，而且可以提高社會的凝聚力。

（四）人大在人事任免中的協商民主

人事任免實行事前公告、公示制度是人事任免中的協商民主的重要實現形式。在黨管干部原則下，逐步擴大公民參與人大選舉、任命、監督國家工作人員的程度，人大常委會任免干部前應該通過媒體實行公示，建立接受公民意見的專門辦事機構和專線，完善任免干部的工作機制。擬任免干部在提請人大常委會會議審議前，由人大常委會的有關工作機構將擬任免干部的基本情況、主要工作業績、任職意向和免職理由，以一定形式在本行政區域內向社會公示，并通過相應的渠道收集各方面群眾的意見。公示期滿后，視情況而定。對群眾較為公認的、沒有提出疑義的、或反映問題缺乏事實根據的，按法定程序提交人大常委會審議。對群眾意見分歧較大的、需進一步考察了解的，暫緩審議。對群眾反映強烈的，經核查確實存在嚴重違法違紀問題的，將退回提請議案，移交紀檢部門審查處理。任免干部公示制度的建立，對樹立地方國家權力機關的權威，擴大群眾參與和監督的范圍，強化被任命人員的法律意識、人民意識、民主意識、公仆意識和密切干群關系，都將會有極大的促進作用。這也將有助于防止選任用人上的不正之風，制約被任命干部藐視權力機關、輕視人民群眾、反感監督的傲慢行為，使他們能夠明白手中的權力的由來，自覺地把對黨負責和對人民負責統一起來，在人民群眾的監督之中做到言行一致、表里如一。

（五）人大代表工作中的協商民主

人大代表工作中的協商民主首先體現為代表與公眾的聯系、溝通。人大代表來自方方面面，具有廣泛代表性，便于“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智”。人大代表可以通過由代表小組召開座談會、代表電子信箱和人大網站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。近年來，代表向選民（向原選舉單位）述職的工作在全國各地較普遍地開展起來，向著制度化、規范化的方向發展。還有一些人大代表通過報刊媒體主動征求議案、建議，建立代表網站或博客與選民互動，建立代表工作室、工作站及聘請助理、聯絡員，經常性深入選區選民以及自費視察、調研等，加強同選民的聯系，反映選民的意愿。這些措施和方式在推進人大代表工作中的協商民主方面發揮了重要的作用。