政策調(diào)整理性思考

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截至*年年底，全國(guó)累計(jì)設(shè)立外商投資企業(yè)59萬(wàn)多家，實(shí)際使用外資金額超過(guò)7000億美元。然而，由于過(guò)分地強(qiáng)調(diào)利用外資也帶來(lái)了諸如外資投向不合理質(zhì)量不高、破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等負(fù)面效應(yīng)。為此，近年來(lái)，中國(guó)對(duì)利用外資政策進(jìn)行了調(diào)整。總理在政府工作報(bào)告中指出，要做好利用外資工作。注重提高引進(jìn)外資質(zhì)量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，更多地引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才。商務(wù)部部長(zhǎng)也在今年兩會(huì)期間回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)，希望外資并購(gòu)能夠做得規(guī)范，能夠符合公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，符合市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律。這些講話釋放出中國(guó)利用外資政策調(diào)整的明顯信號(hào)，受到國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。

如何理解和對(duì)待中國(guó)利用外資政策的調(diào)整，是國(guó)際資本和跨國(guó)公司能否繼續(xù)贏在中國(guó)的關(guān)鍵。

外資政策調(diào)整的動(dòng)因分析

自20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，中國(guó)就開(kāi)始采取激勵(lì)政策，加大對(duì)外資的吸引力度，在這段并不算長(zhǎng)的利用外資進(jìn)程中，中國(guó)體驗(yàn)到了利用外資的喜與憂，正是這種喜與憂的情緒交織，孕育著中國(guó)新一輪利用外資政策的大調(diào)整。

1．中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變需要外資政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展這個(gè)全局目標(biāo)來(lái)看，中國(guó)政府對(duì)若干外資政策的調(diào)整是必要的。目前已經(jīng)出臺(tái)或?qū)⒁雠_(tái)的涉及外資的政策并非限制外資在中國(guó)的發(fā)展，而是限制不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的外資。這些政策的變化反映了中國(guó)政府限制技術(shù)含量低、資源消耗高、污染排放大的外資項(xiàng)目的政策導(dǎo)向，也反映了中國(guó)政府鼓勵(lì)高新技術(shù)、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)型項(xiàng)目的政策導(dǎo)向。可以預(yù)期的是，過(guò)去以吸引外來(lái)資本為主的政策目標(biāo)，今后將逐步轉(zhuǎn)向改善國(guó)內(nèi)資源配置效率，并基于資源、環(huán)境、安全等要素考量的外資政策。

2．利用外資中不計(jì)成本的引資現(xiàn)象需要調(diào)整外資政策來(lái)糾正

為了吸引外資不斷進(jìn)入，土地要素成本被嚴(yán)重低估，不少地方政府將大量寶貴的土地資源廉價(jià)出售或批租給外商，而外資拿到這些不斷升值的土地本身就是拿到了“聚寶盆”。“外資利潤(rùn)流走，留下生態(tài)失衡”的現(xiàn)象較為普遍。在中國(guó)贏得世界工廠美譽(yù)的同時(shí)，中國(guó)的環(huán)境破壞、能源消耗率、自然資源消耗率都已經(jīng)達(dá)到令人難以忍受的地步。一方面人們看到大量的內(nèi)資企業(yè)在地方政府的縱容下排放污染物，另一方面一些執(zhí)行“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”的外資企業(yè)也加入到違規(guī)排污的大軍。

3．外商投資結(jié)構(gòu)的不太合理需要引導(dǎo)

目前外資在中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)上都存在著不平衡。一是外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。近年來(lái)，我國(guó)實(shí)際利用外資金額中制造業(yè)一般占70%左右；農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的比重不高。二是外資區(qū)域結(jié)構(gòu)的失衡，主要表現(xiàn)在：東部地區(qū)過(guò)重，中西部地區(qū)過(guò)輕。從外商直接投資來(lái)看，85%都集中在東部地區(qū)，中西部地區(qū)只有15%。三是外商投資方式的不合理，主要表現(xiàn)在：外資企業(yè)中獨(dú)資企業(yè)過(guò)重，合資企業(yè)過(guò)輕。近年來(lái)，基于跨國(guó)公司技術(shù)壟斷和技術(shù)保密等因素，企業(yè)獨(dú)資的趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng)。

4．內(nèi)外資企業(yè)待遇的不平等需要規(guī)范

出于引進(jìn)外資的需要，中國(guó)出臺(tái)了許多吸引外資的優(yōu)惠政策，這在改革開(kāi)放初期對(duì)于吸引外資起到了很好的推動(dòng)作用。然而，中國(guó)在加入WTO后，如果繼續(xù)維持對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)惠政策，將進(jìn)一步擴(kuò)大民族產(chǎn)業(yè)與外資企業(yè)之間的差距，加劇資源配置的不平衡性。中國(guó)給予外資企業(yè)的“超國(guó)民待遇”，最主要的表現(xiàn)為稅制差異，外資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)明顯低于國(guó)內(nèi)民族企業(yè)。過(guò)度稅收優(yōu)惠容易造成國(guó)家財(cái)政收入流失，削弱政府調(diào)控資源配置的能力。根據(jù)世界銀行測(cè)算，假設(shè)稅收優(yōu)惠能使中國(guó)因此多吸收10%的外資，則大約每多吸收30億美元，需付出50億美元的代價(jià)。因此，取消外資“超國(guó)民待遇”的呼聲非常強(qiáng)烈。

5．難得的市場(chǎng)資源被外資企業(yè)大量分割值得關(guān)注

企業(yè)生存的前提是產(chǎn)品要有銷售市場(chǎng)。在資金、技術(shù)、原料等諸個(gè)發(fā)展要素中，市場(chǎng)資源名列榜首。在開(kāi)放的過(guò)程中，發(fā)展中國(guó)家的最大損失還不是國(guó)外的訂單，而是自己的市場(chǎng)資源。5%的市場(chǎng)流失對(duì)國(guó)家發(fā)展就構(gòu)成傷害，超過(guò)10%就構(gòu)成實(shí)質(zhì)性傷害，超過(guò)30%就可以造成無(wú)法彌補(bǔ)的傷害。大量市場(chǎng)的失去，將使發(fā)展中國(guó)家喪失賴以發(fā)展本國(guó)企業(yè)的土壤，失去提升競(jìng)爭(zhēng)力和利潤(rùn)空間的機(jī)會(huì)。如果我國(guó)在部分出讓市場(chǎng)、股權(quán)、品牌的過(guò)程中，最大程度地獲取了外資的技術(shù)，那么這種交易還算是公平的。但在實(shí)踐中，外資在中國(guó)并沒(méi)有明顯的技術(shù)溢出效應(yīng)。以“市場(chǎng)換技術(shù)”難如人愿。從總體情況看，跨國(guó)公司投入或轉(zhuǎn)讓的大多是針對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的所謂“適用技術(shù)”，這些技術(shù)，在國(guó)際上僅僅是二三流、已經(jīng)過(guò)時(shí)的技術(shù)，真正的高新技術(shù)、上游環(huán)節(jié)技術(shù)、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)技術(shù)卻很少在我國(guó)轉(zhuǎn)讓或投入。另一方面，國(guó)內(nèi)合資方企業(yè)過(guò)于依賴跨國(guó)公司母公司開(kāi)發(fā)的現(xiàn)成技術(shù)，自主開(kāi)發(fā)動(dòng)力不足，對(duì)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步也未能發(fā)揮太大的作用。另外，隨著眾多國(guó)內(nèi)龍頭企業(yè)被外資收購(gòu)和兼并，這些企業(yè)原有的科研基礎(chǔ)也消失。科技研發(fā)的平臺(tái)都不存在了，科技創(chuàng)新無(wú)從談起。

6．被外資蠶食的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和品牌需要保護(hù)

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)表的一份研究報(bào)告指出，在中國(guó)已開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)中，每個(gè)產(chǎn)業(yè)排名前5位的企業(yè)幾乎都由外資控制：中國(guó)28個(gè)主要產(chǎn)業(yè)中，外資在21個(gè)產(chǎn)業(yè)中擁有多數(shù)資產(chǎn)控制權(quán)。與此同時(shí)，我國(guó)民族品牌受到跨國(guó)公司品牌的打壓。近些年跨國(guó)公司通過(guò)合資、兼并或收購(gòu)，蠶食了我國(guó)眾多知名品牌，市場(chǎng)和品牌代表著利潤(rùn)。同時(shí)，市場(chǎng)和品牌的丟失，將使我國(guó)損失巨大的利益和發(fā)展前景，損害了我國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全。

引進(jìn)外資只是手段，而不是目的。最終目的應(yīng)是能否促進(jìn)綜合國(guó)力的提高，國(guó)內(nèi)企業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)是否得到更好的發(fā)展。因?yàn)楹笳卟攀且粋€(gè)國(guó)家能最終立于不敗之地的根本。在引資的目的和手段混淆不清的情況下，國(guó)家有必要調(diào)整或出臺(tái)新的政策廓清此類誤區(qū)。

外資政策調(diào)整的思路

近兩年來(lái)，中國(guó)在利用外資的政策上已經(jīng)作出了一些調(diào)整，并且還要作出調(diào)整，歸納起來(lái)，這些政策調(diào)整的思路主要體現(xiàn)在“四個(gè)轉(zhuǎn)變”上。

1．引資機(jī)制的轉(zhuǎn)變：從行政引資到市場(chǎng)引資

由于有的地方把引進(jìn)外資任務(wù)作為考核地方政府官員的重要指標(biāo)，中國(guó)出現(xiàn)了一些地方政府熱衷于引進(jìn)外資的怪現(xiàn)象。這顯然把引進(jìn)外資的市場(chǎng)行為演變成了行政行為，是引進(jìn)外資政策的扭曲與異化。在這種情況下，導(dǎo)致引資質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理當(dāng)然是可以想象了。近年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，一些糾正政策已經(jīng)實(shí)施。相當(dāng)多的地方已不再把引進(jìn)外資的數(shù)量目標(biāo)作為政府官員重要的考核指標(biāo)，更重要的是引入了市場(chǎng)引資的機(jī)制，一些地方成立了專門的招商局，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)引資。這種機(jī)制的變化意味著地方引資政策的變化，沒(méi)有了引進(jìn)外資的政績(jī)沖動(dòng)，地方政府就會(huì)在國(guó)家引進(jìn)外資政策的總體框架下規(guī)范運(yùn)作，就不會(huì)擅自出臺(tái)一些明顯優(yōu)于國(guó)家政策甚至違法違規(guī)的招商引資政策了。

2．引資質(zhì)量的轉(zhuǎn)變：從“招商引資”到“招商選資”

中國(guó)利用外資正在致力于從“來(lái)者不拒”到“擇善而從”、從追求數(shù)量與規(guī)模到講求質(zhì)量與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要轉(zhuǎn)變。這從近年來(lái)中國(guó)利用外資政策的變化中可窺見(jiàn)跡象。去年11月份，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)外的《中國(guó)利用外資“十一五”規(guī)劃》稱，中國(guó)將進(jìn)一步推動(dòng)利用外資從“量”到“質(zhì)”的根本轉(zhuǎn)變，使利用外資的重點(diǎn)從彌補(bǔ)資金、外匯不足切實(shí)轉(zhuǎn)到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才上來(lái)，更加注重生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源能源節(jié)約與綜合利用。此前，中國(guó)還先后出臺(tái)了一系列規(guī)范外資在華行為的政策法規(guī)。這顯然是針對(duì)利用外資中加工貿(mào)易業(yè)務(wù)的質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象而作出的，能夠促進(jìn)加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3．引資待遇的轉(zhuǎn)變：從外資“超國(guó)民待遇”到國(guó)民待遇

稅制差異是超國(guó)民待遇政策中最為顯著的內(nèi)容。除了稅收法規(guī)優(yōu)惠，外資還可以享受土地優(yōu)惠等各項(xiàng)優(yōu)惠政策。如外商直接投資項(xiàng)目的建設(shè)用地可以向政府主管部門申請(qǐng)一定期限的土地使用權(quán)，政府采取土地批租的形式向外商投資企業(yè)出讓土地使用權(quán)。這種“超國(guó)民待遇”受到市場(chǎng)的極大非議，需要改變。去年10月的《商務(wù)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》讓人們看到了取消“超國(guó)民待遇”的最終期限：“十一五”期間，將逐步形成內(nèi)外資企業(yè)政策一致、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。《企業(yè)所得稅法》則最終實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率的統(tǒng)一。

4．引資地區(qū)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：從外資相對(duì)集中于東部沿海地區(qū)到中西部地區(qū)

中國(guó)利用外資相對(duì)集中于東部沿海地區(qū)，而中西部地區(qū)相對(duì)較少，這種區(qū)域結(jié)構(gòu)的不均衡不利于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，是中國(guó)利用外資揮之不去的心病。國(guó)家在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以及中部崛起戰(zhàn)略過(guò)程中，均對(duì)中西部地區(qū)吸引外資給予特別優(yōu)惠的政策，中西部省份的引進(jìn)外資政策將會(huì)明顯優(yōu)于東部沿海地區(qū)。在*年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央再次強(qiáng)調(diào)，要改善外商投資區(qū)域分布，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。正如《中國(guó)利用外資“十一五”規(guī)劃》中所分析的一樣，隨著東部地區(qū)生產(chǎn)要素成本的上升，中西部地區(qū)將迎來(lái)利用外資的良好機(jī)遇。

理性對(duì)待外資政策的調(diào)整

針對(duì)中國(guó)的外匯儲(chǔ)備、人民幣儲(chǔ)蓄很寬裕以及利用外資中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，自去年以來(lái)，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了這樣的疑問(wèn)，認(rèn)為在這種情況下，還需要繼續(xù)鼓勵(lì)外商投資嗎？針對(duì)近期外資政策的一系列調(diào)整，國(guó)外有說(shuō)法認(rèn)為，這意味著中國(guó)利用外資政策正在發(fā)生逆轉(zhuǎn)。這兩種看法其實(shí)均是對(duì)中國(guó)外資政策調(diào)整的曲解與偏見(jiàn)。

1．積極有效地利用外資是中國(guó)始終不變的國(guó)策

在召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)指出，繼續(xù)堅(jiān)持積極有效利用外資方針，積極穩(wěn)妥推進(jìn)涉及外商投資多項(xiàng)政策調(diào)整的同時(shí)，保持利用外資政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這明白無(wú)誤地表明了中國(guó)利用外資的政策并沒(méi)有變。其實(shí)作為中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策之一的對(duì)外開(kāi)放利用外資政策也不會(huì)變，這是由中國(guó)的國(guó)情和利用外資的正效應(yīng)決定的。中國(guó)并不存在吸收外資過(guò)多的問(wèn)題。中國(guó)每年人均吸收外商投資不到50美元，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家人均534美元和世界人均107美元的水平。更進(jìn)一步地講，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展無(wú)不得益于對(duì)外開(kāi)放和利用外資。改革開(kāi)放近30年的經(jīng)驗(yàn)表明，吸收外商投資給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的好處。在新的歷史時(shí)期，中國(guó)要成功調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性改變，仍需要進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，更加積極有效地利用外資。

2．中國(guó)利用外資政策的調(diào)整是一種提升性調(diào)整，并非逆轉(zhuǎn)性改變

應(yīng)該看到，中國(guó)此次利用外資政策的調(diào)整，是在對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略不變之下的一種引資戰(zhàn)術(shù)變化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已開(kāi)始向工業(yè)化深入階段過(guò)渡，在加工貿(mào)易的低端投資正接近飽和、外商投資于低端制造業(yè)開(kāi)始“退潮”的情況下，中國(guó)適時(shí)引導(dǎo)外商投資的方向和領(lǐng)域既是順應(yīng)國(guó)際資本流動(dòng)趨勢(shì)的明智之舉，也是促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)的有力舉措。

3．外商積極應(yīng)對(duì)中國(guó)外資政策的調(diào)整

針對(duì)中國(guó)政府引資政策的提升性調(diào)整，國(guó)際資本和跨國(guó)企業(yè)也必然進(jìn)入一個(gè)調(diào)整期，而只有在不斷調(diào)整自己市場(chǎng)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，國(guó)際資本才能在中國(guó)水土皆服。外商投資中國(guó)在堅(jiān)定信心的同時(shí)，關(guān)鍵是要積極謀劃應(yīng)對(duì)策略，沿著中國(guó)利用外資政策調(diào)整的方向?qū)ふ疑虣C(jī)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，在中國(guó)利用外資政策調(diào)整過(guò)程中，對(duì)于利用外資并非只在限制上做文章，而且還提出了非常具體的積極鼓勵(lì)外資進(jìn)入的領(lǐng)域和區(qū)域。如果外商能夠理性對(duì)待并采取適當(dāng)策略應(yīng)對(duì)中國(guó)利用外資政策的調(diào)整，相信外資在中國(guó)依然會(huì)得到應(yīng)有的升值和回報(bào)！